汇率问题视角下GATT1994第15条研究——兼论GATT1994第15条改革路径

费思敏(武汉大学 法学院，武汉 430072)



汇率问题视角下GATT1994第15条研究
——兼论GATT1994第15条改革路径

费思敏
(武汉大学 法学院，武汉 430072)

WTO对汇率问题的规定主要集中在GATT1994第15条。从第15条和DSU的相关内容来看，WTO拥有对汇率问题的管辖权。除此之外，GATT1994第15条还规定了WTO与IMF合作管辖汇率问题的工作安排。也可在WTO框架下被认可。但GATT第15条对汇率相关问题的规定仍然过于简略，不利于实际适用，应对其进行改革，采用WTO机构和组织的决议和文件等形式进一步厘清WTO与IMF管辖范围、合作方式和特定词汇的含义。

汇率；外汇行动；管辖权；争端解决机构

2016年10月1日，人民币正式加入国际货币基金组织(以下简称“IMF”)特别提款权货币篮子，成为继美元、欧元、英镑和日元之后的第五种入篮货币。这充分体现了中国货币当局在过去多年中为人民币国际化所做的努力，也反映了人民币在国际货币体系中发挥的作用。但外媒仍然认为人民币的国际流通受到了限制，对人民币汇率形成机制留有疑问。毫无疑问，IMF拥有对汇率问题的管辖权，而由于世界贸易组织(以下简称“WTO”)尚无汇率相关的法律规定和案件的争端解决实践，WTO是否拥有对汇率争端的管辖权，如何处理与汇率有关的问题，现实中仍然未有定论[1]。

WTO的运行基础在于以《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》(以下简称“马拉喀什协定”)及其附件为基础的一揽子协定，是否拥有对汇率问题的管辖权也应当从WTO及其相关协定的条文中寻求答案。本文主要从《1994年关税与贸易总协定》(以下简称“GATT1994”)第15条出发，以汇率问题为角度研究第15条的适用。笔者认为，WTO争端解决程序相关规则和GATT1994第15条为WTO提供了管辖汇率问题的基础，并构造了WTO与IMF合作处理汇率问题的框架。但GATT1994第15条本身的模糊性使得这些条文在现实中可操作性不强，因此对第15条的解释工作须提上日程。

一、WTO对汇率问题管辖权的依据

(一)争端解决机构对汇率问题的一般管辖权

WTO争端解决机构(以下简称“DSB”)被誉为“皇冠上的明珠”，是WTO成员方间解决相互之间争端的主要平台。与IMF象征性的惩罚机制相比，WTO下可以通过DSB授权对败诉成员方进行贸易报复，提高违反WTO条款的成本[2],以督促WTO成员方遵守相关规则，尊重其他成员方的权利。如果一成员方意图将其与另一成员方的争端起诉到DSB，首先得看争端是否属于DSB管辖范围。《关于争端解决程序和规则的谅解》(以下简称“DSU”)第1条第一款规定了DSB管辖的争端的范围，包括根据附件一下所有涵盖协定的条款提起的争端。

DSU第3条第一款也规定，成员方遵守GATT1994第22条和第23条关于管理争端的原则。根据GATT1994第23条，成员方向DSB提起诉求时，应当证明由于另一成员方没有履行协定项下的义务、采取某一行动或者某种情势的存在，使得自身享有的协定直接或间接授予的权利遭到损害，或阻碍了协定目标的实现。如果成员方依据GATT第15条将另一成员方的外汇行为诉至DSB，其只要证明被诉成员方实施了该外汇行为，且该行为造成了自身在WTO体系下享有的利益受损。至于申诉方是否达到了证明标准，正是专家组或上诉机构在审理争端的过程中需要解决的问题[3]。成员方提出的主张即构成了WTO DSB对汇率争端行使管辖权的现实依据。

(二)GATT1994第15条中汇率问题管辖权的分析

GATT1994第15条标题为“外汇安排”(exchange arrangement)，共九款，主要规定了WTO与IMF合作安排及相互之间的管辖权的界限。从字面上，“外汇安排”的含义非常广泛，应当包括所有缔约方之间对外汇相关的问题的处理，例如第15条第二款中的货币储备、收支平衡以及第五款中的与支付和转换有关的汇率限制，汇率相关问题显然应当包括其中。有学者认为本条中的“外汇”仅指国际贸易中国际兑付方面的内容，理由是第15条第四款和第五款所举的例子仅涉及货币对方支付的内容[4]。这一说法以偏概全。根据《维也纳条约法公约》第31条第一款，对条约的术语应当在字面含义的基础上秉持善意进行解释，不能人为地扩大或者缩小术语的内涵或外延。仅仅因为所举例子而将术语的内涵局限在某一范围内，并不符合条约解释的善意原则。

第15条第一款相当于该条的原则性规定，规定了WTO与IMF进行协商的义务，在IMF管辖范围内的外汇问题和WTO管辖范围内的数量限制及其他贸易措施问题上，两者应当寻求建立一个协调机制。这一款规定的义务与《马拉喀什协定》中第3条第五款的义务一致，都认可了WTO和IMF在国际经济活动中的地位，为了全球经济政策制定的连贯性，要求这两大“支柱”进行合作。GATT1994第11条和第13条分别规定了全面取消数量限制，和在例外情况下保留数量限制时，对其进行非歧视性管理的规定。WTO框架下允许的贸易救济措施，包括反倾销、反补贴以及保障措施等，在GATT1994中都有相关的条款，GATT1994之外也有专门对其进行规范的协定。而GATT1994第15条将数量限制、贸易救济措施与IMF管辖的外汇问题并列，并要求双方在这些问题上协调，即表明前后两者之间客观范围上具有部分重叠。成员方采取的外汇行为可能作用于国际贸易，而贸易措施也可能对汇率变化、国际收支平衡等产生影响，因此WTO具有管辖外汇行为的可能性和必要性。该款没有明确限制WTO管辖权的范围，也没有在WTO管辖范围内将IMF管辖事项排除[5]。也有学者认为，WTO管辖汇率问题缺乏如IMF那样的专业机构和人员配置[6]，但这并不能成为排除WTO对汇率问题管辖权的理由。审视第15条第一款的缔约历史就会发现，《关贸总协定伦敦草案》中没有“jurisdiction”这个词，使用的是“competence”，后来在日内瓦将其改为了“jurisdiction”[7]。日内瓦的讨论中，没有解释清楚这两个词之间的区别，但是指出“jurisdiction”与一个机构的权力相关，而“competence”更侧重指机构有没有能力提供一些事实或做出某种意见。这就说明专业性不足并不能成为排除管辖权的理由。由此，WTO对汇率问题行使管辖权没有实质上的阻碍。

二、WTO与IMF合作处理汇率问题的方式

GATT1994第15条不仅仅是WTO对汇率问题管辖权的依据，还为WTO与IMF合作管辖汇率问题的工作方式构建了基本框架。为了促进与IMF的合作，1996年11月，WTO总理事会批准了《IMF与WTO的合作协议》(以下简称“合作协议”)。《合作协议》共有十七段，以GATT1994第15条为基础，主要规定了WTO与IMF之间相互协商、通知和交流信息的义务，目的仍然是为了促进两者之间的合作。

(一)协商义务

GATT1994第15条第二款为WTO设定了与IMF协商的义务，第三款同时要求WTO就第二款协商的程序方面与IMF意思一致。第二款第一句话对协商的范围做出了一般性的规定：在考虑或者处理货币储备、收支平衡或外汇安排相关事项时，WTO应当与IMF充分协商，接受IMF做出的统计和其他方面的调查结果，接受IMF做出的关于成员方的行为是否符合《国际货币基金组织协定》(以下简称“IMF协定”)或者其与WTO之间的特别外汇协定的决定。第二句话特别指出了WTO在特定领域接受IMF决定的义务：在涉及GATT1994第12条第二款第一项和第18条第九款的案件中，WTO在做出最后决定时，应接受IMF对相关内容的决定。GATT1994第12条是为维护收支平衡所采取的限制措施，其第二款阐明了限制措施不得超过的必要限度的标准。第18条第九款授权成员方为维护财政状况，在遵守第18条内第十款到第十二款规定的情况下，采取限制进口商品的数量或价值的措施，并且这一限制措施不得超过必要限度。由此可见，WTO对涉及贸易的汇率问题的管理需要参考IMF对汇率问题的专业意见。

在汇率问题上，专家组在衡量事实和法律的基础上可以向IMF进行咨询，IMF对汇率问题做出的专业判断可作为专家组报告中的事实组成部分。对中国而言，人民币入篮反映了中国货币、外汇和金融体系改革取得的进展，意味着IMF对人民币汇率形成机制和国际化进程的认可。若日后就人民币汇率问题产生争端，IMF批准人民币入篮之前的相关文件等可否作为争端方提交的证据值得考虑。

(二)管辖界限

第15条大多数条款涉及的都是全体缔约方(CONTRACTING PARTIES)的义务，而第四款和第九款设定了WTO单个成员方(contracting parties；a contracting party)在第十五条下的义务，如果该成员方违反这两款规定的义务则可能被诉至DSB。这两款也反映了WTO与IMF的管辖权界限。

第15条第四款用“shall”一词为成员方设定了不得阻碍(frustrate)协定目的实现的义务，要求成员方不得以外汇行为阻碍GATT1994条款目的的实现，也不得以贸易行为阻碍IMF协定条款目的的实现。GATT1994附加注释对“阻碍”作出了解释，如果没有明显的与条款目的的偏离，仅仅是字面上的对本协定条款的违反不构成对本条的违反。这就表明了在判断成员方是否采取了违反本条的行为时，要探寻成员方采取被诉行为的目的，而不仅仅是从字面上判断是否与GATT1994条款设定的权力或义务相符。然而，外汇行为和贸易行为之间有何区别，何为“字面上”的违反，条款的目的和整个协定的目的有何不同，如何探寻和确定成员方采取行动的出发点，这些问题GATT1994却未有明确的解释。关贸总协定期间的历史文件表明，关贸总协定和IMF之间工作的区分实际上在于涉案政府行为的技术性质，而不是其对贸易或者外汇的影响， 因为贸易和外汇之间联系紧密，多数时候也会相互影响。而这仅仅只是模糊地解释了如何区分外汇行动和贸易行动，与汇率有关的行动到底具有外汇性质还是贸易性质，需要在个案基础上(on a case-by-case basis)进一步衡量。

第15条第九款与GATT1994第20条“一般例外”的措辞相似，段首“Nothing”“shall preclude”表明了这是一个例外条款，“in this Agreement”划定了例外条款包含的范围。第四款中规定了成员方不得以外汇行为阻碍本协定条款目的的实现，外汇管制和外汇限制显然属于第四款中规定的外汇行动，第九条允许符合IMF协定的外汇管制和外汇限制存在，是否与第4条的内在含义冲突呢？有学者认为第四款是一个平衡条款，因为整个GATT1994第15条都是针对WTO和IMF之间的合作关系进行规范而产生的[9]。笔者赞同这一观点，但是符合IMF协定的外汇措施不一定就符合GATT1994的规定。首先，第九款第一项是一个“例外”规定。例外与豁免不同。豁免一般不预判被请求豁免的措施的WTO合规性，而例外则意味着该措施已经构成了对协定下其他义务的违反，只是因为符合例外规定才被允许。其次，从缔约历史看，《关贸总协定日内瓦草案》中的第九款段首语是“Subject to the provisions of paragraph 4 of this Article”，但这一条在1947年通过的《关贸总协定》中被删除了。这意味着，《关贸总协定日内瓦草案》中第九款的规定受到了第四款的限制，即使成员方被允许采取符合IMF协定的措施，但是这一措施仍然不得违反第四款中规定的义务。这也表明符合IMF协定的措施也有违反GATT1994义务的可能。最后通过的总协定将这条删除似乎也意味着同意第九款第一项构成“例外”，对GATT1994所有条款的例外，成员方即使没有履行第四条规定的义务也可以因成功援引第九款而获得WTO下的合规性。这种解释与第15条的目的和宗旨具有内在一致性。为了促进IMF与WTO之间的深入合作，一项措施如果得到了IMF的承认，也将被WTO承认。

三、GATT1994第15条改革路径

GATT1994第15条作为WTO与IMF合作的法律基础之一，以原则性规定、协商义务、管辖界限和例外规定等条文部分阐述了两个组织之间合作应当遵循的规则。但这些远远不够，从WTO是否拥有对汇率问题管辖权的争论就表明，这个问题没有定论。规则的模糊性会导致实践中运用规则的难度，WTO成立以来与GATT1994第15条有关的案子寥寥无几也从侧面反映了这点。同时，规则之间可能存在的内在冲突没有进行合理解释，款与款之间的关系是平等并列，还是一款规定的内容优于另一款适用，这些潜在的歧义都会对规则的可操作性和有效性产生一定损害，事实上并不利于两个组织之间的合作，也不利于争端解决。

WTO及其涵盖协定的规定已经覆盖了贸易领域的大部分内容，同时多哈回合停滞不前，正在讨论中的议题已经涵盖电子商务、民用航空和环境保护等内容，将汇率问题纳入议题讨论也不可行。如何对现有规定中的模糊、有争议的内容进行解释，才是目前解决汇率问题管辖争端的合适方法。 WTO法的渊源除了正式的条文和其他渊源中最重要的专家组报告和上诉机构报告之外，还有WTO内部机构和组织的决议和文件，例如世界贸易报告、工作组文件和会议文件等。这些手段都可以作为解释规则的辅助手段，并且相对于谈判修法来说阻力更小，效率更高。这些渠道可以考虑作为解释第15条的途径。

从GATT1994第15条的定位来看，为了促进WTO和IMF的合作，首先仍然需要划分两个组织管辖权的范围问题，但这并不意味着要在两者的范围之间划出明确的界限，这在事实上没有意义也不可能。但通过国际公法的解释方法，可以抽象定义加不完全列举的方式为WTO在此条下的管辖范围划定界限。抽象定义强调了可诉于DSB的外汇措施的内涵或特点，而不完全列举则是点明某些重点问题可受DSB管辖的同时留下了后续解释的空间。这一范围与IMF管辖范围必然会有重叠部分。其次，这些重叠部分正是两个组织合作的重点，需要明确合作的方式和程度。正如GATT1994和GATS的关系一样，两个组织可能对同一个措施都具有管辖权，但是管辖权的侧重点不一样。切实可行的合作方式是相互之间信息的沟通，而交流的信息的范围，负责信息交换的机构以及这些信息在对方被认可的程度都是需要进一步明确的问题。尽管关贸总协定时期的文件为两个组织设定了职员层次的沟通安排，但其作为历史性文件不能适应现实要求，可尝试对其进行改良或者细化。再次，GATT1994第15条中部分用词比较泛化，没有固定明确的内涵，例如“外汇行动”“共同利益”等，成员方在理解和运用条款时可能产生歧义，这就需要对词语的内涵和外延给予一个基本的限制，将会在很大程度上减少争议，推动第15条“物尽其用”。

[1]VeraThorstensen. Exchange Rate Measures: Who Judges The Issue-IMF or WTO?[J].Journal of International Economic Law,2015,(1).

[2]彭岳.中美汇率之争的国际法问题与解决之道[J].法律科学(西北政法大学学报),2012,(2).

[3]管荣.论WTO对人民币汇率争端的管辖权[J].世界贸易组织动态与研究,2009,(1).

[4]韩龙.GATT第15条:汇率义务衡量需提防的陷阱——基于人民币汇率义务问题的探讨[J].法律科学(西北政法学院学报),2007,(2).

[5]贺小勇,管荣.WTO与IMF框架下人民币汇率机制的法律问题[M].北京,法律出版社,2010:143.

[6]韩龙.论IMF与WTO在国际收支平衡问题上的分工合作关系[J].江苏行政学院学报,2006,(2).

[7]GATT Analytical Index, Art[EB/OL].XV,https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/gatt_ai_e.htm,2017年3月20日访问.

[8]Appellate Body Report,Argentina - Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, WT/DS56/AB/R and Corr.1, adopted 22 April 1998, DSR 1998:III, p. 1003, paras. 84-85.

[9]吴岚. GATT1994第15条研究——兼论人民币汇率困境之出路[J].国际商务研究,2012,(3).

[责任编辑:郑 男]

2017-04-12

费思敏(1993-)，女，湖北天门人，2015级国际公法专业硕士研究生。

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1008-7966(2017)04-0127-03