浅论宪法中环境保护条款的落实——兼谈现行环境法律中存在的问题及解决思路

王诗文(武汉大学 法学院，武汉 110044)



浅论宪法中环境保护条款的落实
——兼谈现行环境法律中存在的问题及解决思路

王诗文
(武汉大学 法学院，武汉 110044)

基于上个世纪70年代环境问题愈发严峻的形势和国际环境法快速兴起的背景下，我国1982年宪法在沿袭自然资源国家所有制规定的基础上增加了直接要求进行环境保护的条款，根本性大法对环境的重视也为后续的环境立法对其落实提供了基础。近年来环境立法盛行，虽然丰富了中国特色社会主义法律体系，但是在建设社会主义生态文明的要求下依然存在着矛盾和问题，如何对实体法律规范冲突进行解决和对程序法律规范进行完善，是对现行环境立法进行整合使其符合宪法精神的必然要求。

环境保护;宪法环保规范;法律冲突;环境程序;环境立法

一、我国现行宪法中直接规定的环境保护条款及内涵

(一)我国宪法中环境保护的条款

环境问题作为国际问题受到重视是在20世纪70年代人类环境会议之后，由于工业文明的发展带来了一系列公害事件，人民开始意识环境关系着全体人类的存亡。而在我国的宪法中，除了一贯的对自然资源明确为国家所有的条款之外，在1982年宪法中增加了直接规定环境保护的条款也是顺应这一国际趋势的具体体现，作为根本大法的宪法能够有如此的前瞻性为我国的环境保护后续立法提供了坚实的基础和保障。

目前，我国现行宪法中直接有关环境保护的条款为第9条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”

(二)上述条款的具体内涵解析

1.第9条第一款体现的是对自然资源权属的明确，这一款是从1954年、1975年、1978年宪法的第6条一贯沿袭下来的，并不算严格意义上以环境保护为目的的新设定。不过这一条款是我国社会主义的国家性质和以公有制为基础的基本经济制度的集中体现和具体要求，是我国实行环境保护的前提和基础。

首先，自然资源是环境的具体表现，自然资源存在于环境之中，环境由环境因素构成，而环境因素则是一定区域内具有生态联系的一切能为人所利用的各种天然的和经过人工加工改造的物质和能量，即自然资源[1]。因此，明确自然资源国家所有就是为国家对环境进行保护赋予了法定权利。其次，第二款对自然资源合理利用和对侵占破坏自然资源的禁止为新增加的规定，在宪法中对此加以明确不仅决定了以宪法为基础的所有规范性法律文件都不可以违背，也间接为公民设定了义务。对公民来说，法无禁止即自由，而这一款正是明确的禁止性，是国家重视环境保护的直接体现。

2.第26条是宪法新增的内容，也可以说是顺应国际环境保护立法的趋势和要求。特别是我国在改革开放大趋势下对大规模开展的经济建设要求提供了环境保护的限制，这一点是极具预见性的，反映了经济社会发展与环境保护相协调的原则，从正面明确要求了保护环境防止污染的迫切需要，不仅表明了国家对生活环境和生态环境的极端关切和重视，而且意味着对环境保护工作提出了更高的标准和更严的要求[2]。与此同时，这一规定也为政府设定了保护环境的义务，这就要求政府在进行经济建设必须采取相关的保护环境的措施，政府作为政策的制定者不仅引领社会发展的方向，而且在很多时候直接参与资源的开发和经济建设，这一义务严格要求政府行为即不仅不能破坏，还必须加以保护。

二、上述“绿色”条款在现行法律体系中的体现与落实

(一)在依照宪法制定的法律中的体现

1.民事诉讼法。2012年新修订的《民事诉讼法》55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国第一部明确规定了环境公益诉讼的基本法律，具有开创性的意义。正是由于《民事诉讼法》是基本法律，不仅有着仅次于宪法的法律位阶，而且也是可以直接可以被援引适用于审判的最高法律，当下位法与之冲突时，必须以此为准。也就意味着法院不得以环境公益诉讼不合法而驳回起诉，有力的体现了宪法第26条国家对环境保护的义务通过立法最终在司法领域的落实。同时，《民事诉讼法》作为最基础，应用最广泛的程序性法律规范，是环境保护得以进入司法程序的前提，也是公民通过国家机关和有关组织获得环境损害司法救济前提，是我国人民当家做主的集中体现。

2.刑法。《刑法》作为国家法律机器中最具有强制力和权威的法律规范，可以限制人身自由甚至剥夺生命的手段维护国家的稳定和安全。在该法的第六章第六节则以九个条文规定了“破坏环境资源保护罪”，并且在338条确立了总括的污染环境罪的构成要件和法律制裁，并且极具开拓性的在346条规定了单位犯此类罪的制裁，扩大了环境保护的义务范围，从而使宪法第9条施加给公民的环境保护义务得以获得国家强制力保障实施。法律的有效实施体现了法律的实效性，也是宪法最有力的落实。在刑事实体法中对环境保护加以明确正是对宪法中的环境保护规范最直接的阐释。

3.环境保护法。严格来讲，《环境保护法》并不能算作依照宪法制定的基本法律，但却最能体现宪法环境保护条款精神的法律规范。从地位上来看，是环境保护领域的“基本法”。其中规定了环境保护的原则，体现了环境保护的基本国策，并且全面的对实体和程序的权利义务进行了概括性的规定，这些规范为后续的具体和部门立法提供了基础性的准则。特别是对环境公益诉讼原告资格明确与放宽使得宪法中要求的社会监督和公众参与得到落实，而基于环境所体现的公共性和普遍性的特征，更需要公众普遍实践，从而推动全社会形成环境保护意识，进而使宪法的“绿色”条款得到落实，形成良性循环。

(二)其他具体法律中的体现

除了上述基本型的法律规范体现了宪法的绿色条款之外，很多实体性和程序性法律也进行了规定，此外，还有一系列的行政法规、规章以及司法解释，更是把宪法中的环境保护要求与中国共产党推进生态文明建设的改革目标相结合，不断推动环境法律体系的完善以促进中国特色社会主义法治体系绿色化。

三、存在的问题及解决方法

但是，必须承认，我国的环境法律体系并不完善，由于我国在环境保护立法之初并没有面临像今天一样严峻的环境问题，当时的环境保护法律规范多为借鉴发达国家的为解决他们的问题而制定的相关法律规范，对我国的国情考虑较少，导致没有完全适应中国的本土环境。加上经济大发展大建设的要求和不够完善的环境科学技术的制约，使得我国的环境问题日益严重，环境冲突日益增多，宪法的环境保护条款在具体法律中的体现则显得粗糙很多了。

(一)目前环境法律对宪法绿色条款的落实时存在的问题

1.从整体上看，现行的环境保护法律虽然数量众多，但是面临着系统性缺乏的问题。首先，由于我国环境保护法早期是由国外引入的，近 30 年来，我国就是主要通过法律移植的途径，建立起本国的环境法体系的。改革开放以来，我国的环境立法实践也体现了法律移植范围的扩大，与国际环境合作的步伐趋于一致。从 20 世纪70 年代后期开始的环境立法活动的走向可以明显看出我国对西方国家环境法移植的轨迹[3]。虽然环境问题的共性使得环境立法也有其共性，但是，对于共性的认识不应该予以过分夸大。毕竟每个国家国内面对的环境问题重点是不同的，立法也应该更具有针对性。

其次，我国的环境问题存在着突发性，且由于我国立法权呈现分散化，多主体的特点，导致立法过分将目光投向当前问题，即“头痛医头，脚痛医脚”。最明显的例子就是我国秋冬季焚烧秸秆带来大气污染的问题，各地相关立法集中爆发，例如湖北省《关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》、《辽宁省秸秆焚烧防控责任追究暂行规定》、《河北省人大常委会关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定(草案)》、《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例(草案)》等，大都是对《大气污染防治法》的“扩句”，往往欠缺逻辑性和可行性，更难说是以上位法为基础结合地方特点进行的系统化立法活动，这类法律规范过分强调义务的设定而忽视作为弱势群体的农民权益的保障，特别是与相关农业法律法规的衔接，一方面鼓励农业生产，另一方面又排斥农废，不仅违背了自然规律，也违背了宪法中的权利保障条款，使其更加难以落实。

再者，对“宪法中心”的背离也使得各方面的环境立法不团结。因为宪法是国家的根本大法，而宪法中的环境保护条款应当是所有环境相关立法的前提基础与核心，在立法时应当围绕宪法进行，但是目前很多立法过于随意，这也是导致环境立法欠缺整体性的根源所在。

2.从形式上看，主要的问题体现为重实体而轻程序，这也是我国法律规范体系中普遍存在的问题，特别是在新兴的环境法领域最为明显。传统的民法、刑法和行政法都已经出台了相应的诉讼法，并且经过修订逐步完善，但是从上述列举的环境相关法律中可以看出90%以上都是环境实体法规范，只有《环境影响评价法》和几个环境信息公开办法可以算是程序法的范畴，虽然很多实体法律规范中也有程序性内容，但是从整体来看，专门的程序性规范依然不够完备，从环境公益诉讼分散规定在《民事诉讼法》、《环境保护法》以及最近几个司法解释和行政法规中可见一斑。但是，环境法有其自身的独特性，由于环境损害往往缺少“受害人”，因此，对于环境的救济通常滞后甚至被抛弃，这与我国宪法中环境保护条款为国家和人民所设定的义务是不相符的，特别是其中的诉讼程序体现了公法与私法兼具的特殊属性，更应当予以完善。

3.从内容上看，各个环境法律规范存在着同级部门间、各级别间以及不同级部门间的冲突问题，其根源即为系统性和整体性的缺失。虽然依据上位法优于下位法，特殊法优于一般法的原则辅之以报请上级主管部门决定的方式可以解决多数冲突，但是，除了由于法律规范的复杂性，总是有无法通过冲突规范解决的矛盾之外，由于环境问题的紧迫性和某些损害的不可逆转和修复的特点，报批程序的时间成本过高，往往会导致“迟来的救济非救济”的后果。

(二)对现存问题解决方法的探究

1.紧紧围绕宪法环境保护相关条款，对现有环境法律规范进行系统整合。有学者主张将环境法律规范法典化，认为从当前中国的环境立法、执法、司法以及守法的各个环节来看，我们需要一部能够化解当前环境法领域存在的诸多矛盾和问题的法律，因而也就必然需要制定一部体系完备、逻辑清晰的环境法典[4]。尽管法典对于法律的系统化和整合具有极其重要的意义，具有一定合理性，但是，从目前的中国具体实际来看，并不具备制定环境法典的条件，环境法律规范还处于刚刚起步阶段，无论从内容上还是从形式上都不够成熟。特别是目前还没有统一民法典的情况下，环境法典的制定很难提上日程；再者，环境法的发展与环境科学密切相关，科技发展的迅捷性和科学的不确定性往往使得法律的稳定性受到挑战。

此外编簒法典并非是对环境法进行系统化唯一途径。目前最重要的是对现有环境法律规范进行梳理，以是否符合宪法的“绿色条款”为基本的判断标准，保留符合宪法精神和时代精神的部分，对不符合的部分必须予以废止。与此同时，通过梳理，必然会明确哪些法律规范是相互冲突的，通过区分是否为必要的冲突，可以采取剔除不必要的，合理安排必要的方法，在法律适用之前的立法阶段即解决法律冲突的问题，与环境治理的急迫性和环境法的预防原则相衔接。最后，法律位阶的明确是环境法律规定系统化的必然要求，也是解决法律适用冲突问题的最终指向。将《环境保护法》上升到基本法律的地位，对其他法律规范和地方规范予以贯彻落实并且细化对环境法的现实适用有着重要的意义。

2.完善环境程序立法，制定专门的环境诉讼法。程序法是实体法的前提和保障，若是没有相应的程序法，实体法律规范就失去了适用的土壤。特别是环境保护的客体实质上是无法自己主张权利的生态环境本身，导致尽管宪法上明确要求保护环境，实践中却无法予以落实。对于宪法的第6条和第26条来说，虽然不能将其看作是程序性规范，但是基于宪法的根本性，通过对法律的体系解释，特别是民事刑事基本人权的相关宪法规范，当然包括了实体和程序两个方面。而现行环境立法的实体性条款内容已经相当丰富，涉及污染防治和资源利用等各个方面，但是相应的程序特别是救济程序却尚不明确。因为环境保护既要遵循预防原则，又要遵循污染者负担，受益者补偿原则以及公众参与这一关键原则，使得环境保护既要有环境影响评价这类预防性程序，又要有信息公开，公众参与监督程序，最后还需要有后续救济程序。

目前对于前两类程序已经有所立法，《环境影响评价法》和《环境保护公众参与办法》是典型的发展。但是存在着二者的法律位阶较低，环境信息公开尚无法律规定，仅仅有一个试行《环境信息公开办法》，导致在现实适用时存在问题。对比欧盟的《奥尔胡斯公约》对公众参与保护的严厉性和对国家的高要求，我国的环境程序立法仍需完善。

对于环境救济程序，主要体现为相关的诉讼法。目前对于环境诉讼和救济的程序适用相应的民事、行政和刑事诉讼法。但是，由于环境保护的特殊性，大量的案件无法符合相应的诉讼要求而被阻挡在外。新修订的《民事诉讼法》虽然突破性的规定了环境公益诉讼的程序，但是由于其仅仅为特殊条款而且过于单一，没有配套的体系性条款，存在着主体、权利、请求、诉讼性质不明确等问题，实践中适用的混乱，导致出于重视而制定的条款倒显得“不伦不类”。因此，专门的环境诉讼法不仅仅是对各个诉讼法中的有关环境诉讼条款和可以适用于环境诉讼的普遍条款的整理，而且其中必然需要体现环境法特有的基本原则，这是制定区别于其他类型诉讼法的专门环境诉讼程序法律规范的必要性之所在。

四、结语

作为国家的根本大法，宪法规定的都是国家最基本的问题，而其中第9条、第26条等对环境保护的要求体现了对环境问题的重视。环境相关立法必须要紧紧围绕宪法精神，特别不能忽视其对国家和公民分别施加的环境保护义务。与此同时，法律的价值在于实施，当前环境问题的急迫性使得相应立法过于急躁，实体内容冲突、程序规范欠缺等问题普遍存在，必须对立法进行梳理反思，以宪法为核心对现行环境法律体系进行梳理，尽可能在立法阶段解决冲突，提高程序法律规范的位阶，特别是环境诉讼法的制定，使整个环境法律系统化和整体化是当务之急，也是中国共产党发展宪法精神进行社会主义生态文明建设，推动法律的绿色化是实现社会主义法治体系的必然要求。

[1]侯怀霞.私法上的环境权及其救济问题探究[M].上海：复旦大学出版社,2011：9.

[2]马骧聪.环境法治：参与和见证——环境资源法学论文选集[M].北京：中国社会科学出版社,2012：201.

[3]王宏巍.法律移植与中国环境法学发展的新趋向[J].东北农业大学学报(社会科学版),2011,(4).

[4]于彦梅,耿保江.对中国环境法法典化路径的反思[J].河北学刊,2014,(7).

[责任编辑:范禹宁]

2017-04-30

王诗文(1994-)，女，辽宁沈阳人，2016级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

D922.68

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1008-7966(2017)04-0117-03