1920年交通部工赈的舆论风波——以华北五省大旱灾为中心考察

杨 帆

(天津师范大学 历史文化学院，天津 300387)

1920年交通部工赈的舆论风波
——以华北五省大旱灾为中心考察

杨 帆

(天津师范大学 历史文化学院，天津 300387)

1920年中国华北直、鲁、豫、晋、陕等五省发生了特大旱灾，据统计此次旱灾中受灾县数达317县，灾民总数达三千多万。旱灾发生以来，国内外各界采取各种措施筹集赈款，并投入了大量的人力和物力实施救济。北京政府交通部虽不是赈务机关，但也积极筹集善款办理工赈。可是其在进行工赈的过程中把持赈款，引发社会不满，遭到舆论抨击，这也使得工赈效果大打折扣。

交通部；工赈；舆论风波；华北五省

1920年直隶、山东、河南、山西、陕西等华北五省发生了特大旱灾，此次灾荒与四十年前发生在该地的丁戊奇荒一样，给人民带来了严重的灾难。旱灾发生后，政府、民间团体都积极参与救灾。在赈灾过程中，北京政府交通部把持赈款，办理石家庄至沧州、烟台到潍县两公路，以便实施工赈，但此举却招致各方反对，引起了舆论的抨击。

一、灾情与各界的救助

1.灾情概况

1920年秋，中国华北、西北等地发生了一场特大旱灾，旱灾连绵直隶、山东、河南、山西、陕西等多个省份。加之1920年12月甘肃海源发生里氏8.5级大地震，地震影响到西北大部分地区，使得灾情更加严峻。另外此时中国正值军阀混战，直皖战争使得该地区战火连连，人民苦不堪言。旱灾、地震所带来的恐慌加上战火，使这场大灾难达到了空前严重的程度。《申报》《大公报》《晨报》都对灾情进行了大篇幅的报道。

《晨报》1920年10月2日的《旱灾调查报告之四》主要是调查了河南省汤阴县的灾情，“他们走到武家洼村，村中人口500，逃亡已100人，田地20顷，平时收成两斗，现今颗粒无收，牲口平时200头现在只剩50头，村中现在正流行霍乱”*《旱灾调查报告之四》，《晨报》1920年11月2日。。另有《晨报》报道直隶省南宫县“今年南宫旱灾奇重，人不聊生。去夏至今秋，未落透雨，既无麦又无秋，满目荒凉，寸草不生，万口嗷嗷，奄奄待毙”*《南宫县灾荒中官吏与富人》，《晨报》1920年11月9日。。此为灾荒中县村之实景，灾荒之重，由此便可知。 又如《大公报》一篇题为《哀鸿遍野之大河南北》的报道：“河南、山东、南直各处粮食问题皆极形吃紧，去年收成荒歉，今岁春秋两季又复继之以失收，摧此鞠凶，至少亦有二千万人面面相觑，一筹莫展，饿死者已有数千人之多。所有各该处人民现均依野草、树叶及粃糠为生活，甚至有举家人口无法图存而阖门自尽者，此种案件业已发生多起，又有多数豁卖其所生子女，仅易代价数元。所蓄牲口以缺乏饲料，已有数千头宰杀或以贱价售出。”*《哀鸿遍野之大河南北》，《大公报》1920年9月6日。直鲁豫加上陕西，为中国之心脏地带，灾情范围之广，令人震惊。

外国报纸也争相报道此次旱灾的情况，希望借助自己的微薄之力为灾民作一点贡献。据英国导教社报道：“严冬既至，灾荒情形愈急迫，灾民冻死饿死者，日益增多。欧美日本人各国不论其宗派如何皆

尽力将华北灾情宣告当世，并代为募集赈款。”*《外报论宣布灾情之重要》，《晨报》1920年12月20日。

另外据北京国际统一救灾总会统计，华北五省大旱灾中受灾县达到300多个，依靠领取政府救济生活的人数约为19 895 114人。另据《大公报》报道，华北五省“灾区面积九万方英里，人口三千至三千五百万”。总之，此次华北五省大旱灾受灾面积之大，受灾人数之多，灾情之重，为几十年来未有之奇灾。

灾后，有人曾专门做过灾民调查，详见表1。

表1 1920年旱灾受灾地区及人数

资料来源：张镜予：《中国农村信用合作运动》，上海：商务印书馆，1930年版，第37页。

2.国内外各界的救助

面对如此严重的旱灾，国内外各界都伸出了援助之手。政府、国内外民办赈灾机构和团体迅速行动起来，组织筹集善款。民间社会团体最先积极响应，筹款赈灾。1920年11月，在北京由中外各慈善团体成立了“北京国际统一救灾总会”，负责统一办理宣传、联络、采粮运粮以及卫生防疫等事务。但是，中国的灾害频发且国力贫弱，加上此次灾情甚为严重，各省赈灾机关在救灾过程中认识到，不能像以前一样，赈灾结束便解散赈灾组织，对于灾害不能只做仓促的应付，想要在大灾面前防范于未然必须要成立永久性的、全国性的救灾组织。由此在美国传教士艾德敷等人的倡议下，各赈灾团体共同组织了一个永久性的中央救灾机关，即中国华洋义赈救灾总会。据刘招成总结：“中外人士(外人为西方传教士)在北京、上海、西安等处设立了华洋义赈会等救济机构。各地中外义赈团体共筹得款项17 358 633元，除了海关附加税借款400万元外，均自国内外募捐而来，超过了北洋政府所能罗掘的数目(11 337 751元)。*刘招成：《中国华洋义赈会救灾总会述论》，《社会科学》，2003年第5期。另外，上海、江苏、奉天等地的民众也都积极为灾区筹集善款。与此同时，学生们也积极为灾民请命，组织募捐。35个学校的学生在北京组织旱灾纪念日，旱灾纪念日上，学生奔走呼号“这真是中国空前的慈善大举动，呼吁市民，你快起来，不要忘记了，六块钱可以救一个人的命”。*《学生为灾民请命》，《晨报》1920年12月17日。同时，他们也举办了各种各样的表演、展览。北京孔德学校将在旱灾纪念日中售卖书画所得300余元尽数捐赈。

外国人士也积极为救济灾民出力，如“美国政府及人民对于此次华北旱灾，甚为注意，迭经公私各团体开会讨论，现已拟就会济办法两项。(1)由美国电字会发起邀请各国组织救济团，向中国出发，放赈救济；(2)对于中国修筑道路铁路以及开凿运河等以工代赈借款，美国当全力提倡。并代中国政府向各国担任疏通”。*《美国人士对中国灾荒之捐赈》，《晨报》1921年1月20日。英国人士也热心为旱灾募集赈款，伦敦市长于其旅邸主持开会、演说，以募集中国赈款。除此之外，值得一提的还有各国传教士在救灾方面的作用。据《晨报》报道，英国传教士不仅大力宣传报道灾情之重，更是奔走呼号，劝诫欧美各国及日本应及时向中国施以援手，各尽所能，解救灾民于水火之中。

社会的积极救助以及各地报纸的争相呼吁，使得贫弱的北京政府不得不采取行动，挽救灾民于水火之中。1920年10月5日，北京政府决定在北京设立赈务处，总揽赈灾行政事务，并下令迅速筹集赈款四十万，在京畿地区办理灾民粥厂、栖民所。但是由于北京政府贫弱，且灾荒奇大，仅仅是京畿地区的救灾措施根本不能解决广大地区的灾情。于是政府决定利用交通部向其所管辖的铁路、轮船、邮票征加通行税，并以此税收为抵押向欧美各国借款。交通部为此积极实行并设立了赈灾委员会，专门规划赈恤事宜，将筹集的善款直接修筑沧州至石家庄、烟台至潍县两条公路，以实施工赈。

二、舆论对交通部工赈的质疑

1.社会人士对其质疑

但对于政府随意加征捐税之举，人民的反对之声却异常激烈。江西省为了反对新税，准备举行全省商民大游行。江苏全省商会也同样反对赈捐，并不是因为商人不愿意为灾民出力，实在是政府随意加税，使得商民不再信任政府。对于华北五省的旱灾，“商人从未漠视，就苏全省而论，上海义赈捐数已达二百余万，他处亦逾百余万”。*《江苏全省商会反对赈捐》，《晨报》1920年12月16日。不仅苏商，奉天亦不再信任政府，如《大公报》报道，“奉天人士所募集之赈款，已达十三万元，惟因中央未有信用，不愿汇寄。*《奉天人放赈不信任政府》，《晨报》1920年12月16日。”如此我们便可知，人民对于政府已无信心可言，交通部为了自身利益不先办理急赈，反而拿去修公路，势必遭致反对。不久，无论是当时的国会议员，亦或是社会各界，都对交通部的工赈作为颇有微词，以示不满，开始抨击交通部的工赈。

对于交通部把五省灾区的赈款拿去办公路，有人批评此番做法不但是诈财更是索命，火车加了价，电话加了价，买的货物加了价，据说是政府筹赈，但是筹了几个月的赈款，“灾民竟连一个钱一粒米的赈都没有听见政府发过”。*《交通部硬要五省灾民的命》，《晨报》1920 年12 月23日。社会舆论对于交通部以工代赈的抨击主要体现在如下几个方面：

(1)办赈应以急赈为先，先保住灾民的性命。对于此次旱灾，灾情之重已为大家所知，救灾首先就应该要救济灾民，保住灾民的性命。如《晨报》时论所言:“讲普通办赈的程序，总应该先放急赈，把全部灾民的生命留住了，然后才挑出做工的来做工，断没有一个急赈不放，净说以工代赈的。”*同上。其实大家并不是觉得交通部的以工代赈不妥，当务之急是解决灾民最紧要的生存问题，在灾区为了活命，卖儿鬻女是常见的事，灾情严重到如此地步，政府最应当尽快发放粮食、赈款，先救灾民的性命，而不是拿着赈款去办那解救少数人的工赈。“办赈的主要目的是从救济范围的大小，和全活人数的多少上打算，而交通部所谓的工赈，假令全用灾民，也是拿比较可以全活多数人的赈款，去耗费在少数人身上。”*《交通部糊涂的江电》，《晨报》1921年1月6日。所以大家反对交通部以工代赈，完全是从灾民的实际利益考虑。

(2)从“赈”的质量上对交通部发出诘问。赈款是捐献给五省灾民的，交通部的工赈中到底用了多少灾民来做工。据《晨报》报道：“石家庄就是交通部打着招牌办工赈所修的沧石公路的起点，实在路上用的工人就不一定是灾民。这朋友挑选了几十个壮年能做工的真正灾民送去请他们路上收用，路上简直不收。随后三番几次和他们交涉，弄到几乎翻了脸，要举发公布他们的罪状，才勉强收下了。”*《请看交通部的工赈》，《晨报》1920年12月24日。修筑公路是一项技术工程，不是仅仅用灾民做路工就可以完成的。路工是干力气活的，而修路必须要会技术的工程师，如若是以工代赈，以赈为先，那么这些工程师技术工人等的工资，开销是不是都不用赈款？谁能保证技术人员的工资不是赈款呢？如若是赈款，那些人却不是需要救助的对象，交通部的以工代赈也就不全是为灾民谋福利了。

(3)交通部不是赈济机关，没有权力支配征收的赈款。如《晨报》的社论指出:“我们断定该部是挪用，第一个根据就在该部附收的是赈济之款，不是工赈之款，更不是路工之款。第二个根据就在他不是赈务机关只是代赈务机关附收赈款的机关，当然没有单独支配赈款及决定办赈方法之权。”*《驳交通部启事》，《晨报》1920 年 12 月 29 日。此等诘问从交通部的职责问起，表明国人对交通部已经很是气恼了。其实在此之前，交通部对于赈灾作出了很大贡献。旱灾期间，凡是运往灾区的粮食交通部铁路部门规定一律减免税收，《大公报》两个月的时间都在专门为交通部开设广告启示，号召大家为灾区贡献一份力量。然而随着大家赈灾热情的上涨，交通部却办起了名不副实的工赈，实在让国人难以接受。

2.议员对其质疑

随着舆论抨击的不断升温，新国会议员耿兆栋、王双岐等三十余人也对交通部提出了质疑。国会议员是非常敢于讲话和监督的，比如当年陆征祥新任内阁总理到国会演讲时，由于多说了一些外交礼节，便有议员站起来指责其废话颇多。可见民国议员时刻谨记自己监督的责任。交通部在全国处于如此水深火热之时却置灾民于不顾，怎能不被议员群起攻之。议员对其质问主要有三点：

(1)他们对政府办赈的效率及效果提出质问,“数千万垂死饥民，惨嚎待哺，少援救恤，立将饿毙。其惨痛凄苦情形，早已为中外人士共闻共见。数月来，人民集会结社，奔走呼号于下，政府加增捐税，层叠征求于上。无非欲集多数之赈款，以救此垂毙之人民。随多随寡均已次第布散灾区。政府募集之款，较人民者岂止倍蓗，乃始终未闻若何施放。”*《新议员质问交通部挪用赈款》，《晨报》1920年12月21日。此疑问并不仅仅是针对交通部，政府赈灾部门在赈灾过程中没有将信息公开化透明化，由此引发议会的不满。对于办赈的效率问题，《京津泰晤士报》记者曾专门探访过直隶沧县的工赈情况，据他们查实后报道，“我们觉得中国政府到底也知道应该在这灾情最重的冬天救活多数生命，但是我们发现这种良心发现已经好几个礼拜了却一件事也未做成，不但未做成，并且未起头。沧石公路的沧县地点一事未办。”*《灾区铁路的建筑与官吏与朘剥——译〈京津泰晤士报〉十二月二十八日沧县通信》，《晨报》1920年1月5日。由此我们可见，政府办赈的速度如此缓慢，怎能不被攻击。

(2)向交通部质问以工代赈所涉及的省份及救济的人员问题。“本年北地灾区，逼及五省，兹定路工所经不过一二省，一也；灾区人民不下数千万，极路工招用不过数十万，二也；灾区人民不尽男子壮举，路工招用，不及老稚妇女，三也。不宁唯是，以原定救济全部之款，乃仅用于一隅；以原来可救护数多之人，乃偏减为少数。以老稚妇女群倚此为生者，乃不惜听其人之死。”*《新议员质问交通部挪用赈款》，《晨报》1920年12月21日。在当时的欧美各国极为推崇工赈，因为其既有利于公共事业又可以增加社会就业机会，所以交通部擅自效仿外国实行工赈。但是，此时的大灾面前，救人活命乃第一要务，在生命面前不应有尊卑贵贱之分。断不能只为了救济那些做工出力的男子，而剥夺了妇女儿童应有的被救济的权利。另据《晨报》调查报道“根据交通部通告，烟潍沧石两路已送未送之灾民合计不过三千数十名，每月四十余万之赈款其所容之灾民不过此数，一灾民每月所食百余元，与交通部科员相等，世间岂有如此工赈？”*《沧石烟潍两路所容之灾民》，《晨报》1920年1月7日。

(3)交通部用以工代赈的名义挪用赈款，其他部门或者官吏是不是也会效仿交通部？“以捐名筹定办赈之款，可随便挪作办工之用，然则凡指赈务为名筹款者，又何不可挪作他用。内而部院，外而地方官吏，慈善团体，籍恐吾侪无力小民，从此将获到赈款之望。”*《新议员质问交通部挪用赈款》，《晨报》1920年12月21日。此等质问乃以一儆百，当时的中国社会处于大转型时期，政治体制上的混乱加上军阀混战，不免有人为了自己的利益贪污腐败。其实不仅国内不信任政府，在此之前外国政府也曾对中国赈务部门提出过不信任。旱灾发生后鉴于灾情惨重，中国政府决定以增加海关入口税的方法，向英美法日四国借款四百万元以赈济华北五省的灾民，因为借款用于慈善事业，英美等国很快同意此项借款，但是关于税款交付何处则一直争论不休。中方坚持“此税款由财政部负完全责任”，但是英美等国提出：“中国财政部关于借款用途一层，素不见信于世，深恐此次徒负借款赈灾之名，而灾民未受借款赈灾之惠，故决计将此项借款交华洋义赈会，不交财政部。对此财政部极为反对，屡次与外人磋商。”*《四百万赈灾借款行将成立》，《晨报》1920年12月17日。从这件事中我们可以看出，当时的中国官方在外人眼中已无信誉可言。由于缺乏有效的监督机构使得官员鱼肉百姓的现象普遍存在，如果此种做法一旦被群起效仿，比天灾更容易夺走广大灾民的性命。当时社会上对于舞弊公家工程事业的现象形象地称为“吃化子肉”。

至于此，我们可以看出，新国会议员对交通部的质疑有理有据，每条都涉及最尖锐的问题，交通部并不是为了专门进行救灾而成立的，其强行征收交通税如果是为了救灾还有情可原，但是他们不仅不拿赈款救济灾民，反而打起自己的如意算盘。随后，浙江省军民两长闻风遂起，“以交通部以附收赈捐修筑烟潍沧石等路以工代赈，诚为救灾善举，以本省亦是受灾之区为由电请中央办理勤县至温州之铁路”。*《赈款修路之纠葛》，《晨报》1920年12月28日。

除报纸舆论外，各赈灾团体也纷纷表示反对，并召开联合大会，商讨应对办法。五省赈灾团体决定上书总统府和国务院，“请饬交通部将移赈办工办法完全取消”。*《交通部为工赈事通电》，《大公报》1921 年2月3日。由于交通部此事闹得沸沸扬扬，北京学生为了避免有人贪污善款对灾民不利，遂决定成立“北京学生监督赈灾委员会”。除此之外，为表愤怒各界代表联合前往交通部索要赈款，其来势汹汹，致使交通总长叶恭绰惧不敢见。

三、结语

面对社会舆论的如此质疑，交通部一方面为其工赈进行辩解，另一方面也不得不承认所办工赈只是工而非赈。北京各届联合会派代表前往交通部质问，交通部委员长答复“路用包工办法，乃是沿用各路之通例。建筑路基之工人，须有相当技能，此次所用灾民不多乃为灾民之技能所限。”*《交通部自认工而不赈矣》，《晨报》1921年1月30日。交通部自认建筑工地所用灾民不多，那又何以称得上是以工代赈呢？之后，交通部不得不通电表示：“将所有路电邮附收赈款，自民国十年(1921)二月一日起，提出五成拨归赈务处，在灾区施放急赈。”*《交通部为工赈事通电》，《大公报》1921 年2月3日。正是由于此次风波，使得沧石公路与烟潍公路的修筑几经延误，历时数年才完工。

The Public Opinion of Criticism for Work Relief of the Ministry of Communications in 1920 ——Study on the Great Drought over Five Provinces in North China

YANG Fan

(College of History and Culture, Tianjin Normal University, Tianjin 300387, China)

A server drought occurred in Hebei, Shandong, Henan, Shanxi and Shaanxi five provinces of North China in 1920. According to the statistics, 317 counties were hit and more than 30 million people became victims. Since the drought, all walks of life at home and abroad took various measures to raise money, and put a lot of manpower and material resources to implement relief. Although the Ministry of Communications of Beijing government was not a relief agency, it also actively raised money for work relief. However, it controlled the relief money in the process of work relief, which triggered social discontent and was criticized by the public opinion, which also made the effects of work relief greatly reduced.

the Ministry of Communications; work relief; public opinion of criticism; the five provinces of North China

2016-11-25

杨帆(1993-)，女，河北秦皇岛人，天津师范大学历史文化学院中国近代史专业硕士研究生,主要从事天津城市史研究。

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1008-469X(2017)01-0009-05