地方经济立法护航供给侧改革

段浩

【摘要】《立法法》的修订扩大了地方经济立法权，与供给侧改革要求制度供给在本质上是契合的。然而经济改革的要求并没有得到地方经济立法的积极回应。由此，需要科学构建和适度协调“放”“管”结合的地方经济立法，服务和支持供给侧改革目标。

【关键词】供给侧改革 地方经济立法 立法权 【中图分类号】D29 【文献标识码】A

地方经济立法随着“市场与国家间双向互动和制衡” ，在中国法制建设和经济社会发展中的作用逐渐凸显，中央经济立法与地方经济立法权限划分日益清晰，地方立法系统迫切需要完善。党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，明确地方立法权的改革要求，十八届四中全会提出“依法赋予设区的市地方立法权”，进一步明确地方立法权的主体范围。2015年3月第十二届全国人大三次会议，对《立法法》进行了首次修改， 地方经济立法从此进入一个新的发展阶段。至此，地方立法权主体范围被明显扩大，从原有的80个扩大到了351个省、自治区、自治州、直辖市和设区的市。“地方经济立法主体出现的多元化趋势，形成的多层次、多形态、不同权限、不同效力的独特地方立法体制”，其主要的政治经济背景就是新形势下的供给侧改革。

供给侧改革与地方经济立法的高度契合

2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第一次会议上强调树立和贯彻五大创新发展理念，第一次将供给侧结构性改革提上历史日程，围绕供给体系质量和效率两个方面，推动生产力总体跃升。2016年在中央财经领导小组第十二次会议上，习近平总书记再次强调要更好地适应需求结构变化，通过提高供给结构体系的适应性和灵活性，不断扩大有效供给，最终实现提高社会生产力水平，促进经济社会和谐、稳定、协调、可持续发展，这与地方经济立法在目的上是一致的。

究其本质，“供给侧改革的核心目的是为了在资源配置体系中由市场充分发挥其决定性作用，通过改革公共政策手段，最终与市场导向相协调。简言之，就是按照市场导向的要求改革政府公共政策的供给方式，规范政府的权力。如果忽视市场在资源配置中的决定性作用，供给侧改革不僅无法实现经济和产业结构调整的政策初衷，也会对分享改革发展成果带来损害” 。在传统的国家全面干预主义和供给学派的博弈中，政府对市场的两种干预模式都不符合我国目前经济发展的新常态需求。因此，我国新供给学派在供给侧改革背景下，提出政府治理机制与市场机制共同作用的新主张，强调在政府减少管制和鼓励创新，扫清市场主体发展的制度性障碍，以制度的优化供给刺激与引导市场主体的自主行为，促进市场供给自创需求推动经济增长。

同时，地方经济立法作为地方经济政策法治化的产物，也要反映经济政策和地方利益需求。因此，从某种意义上讲，目前地方经济立法最迫切需要是对供给侧改革给予回应。我国宪法第15条关于“国家加强经济立法，完善宏观调控”是地方经济立法作为法律概念的根本依据和法理支撑。实践已经证明，政府干预要实现地方经济社会的持续健康发展，要体现科学发展要求和反映市场需求。在地方经济立法的规范保障作用下，以“公平优先、兼顾效益”的原则，顺应工业化城市化的趋势，以人本主义理念，促进地方经济社会全面发展。因此，供给侧改革和地方经济立法的目的是一致的，相互促进，高度契合。

地方经济立法对供给侧改革的回应性

地方政府的经济干预，一方面是利用地方财政不断扩大和强化基础设施建设；另一方面更重要的职责是通过地方立法，建立服务地方经济社会发展的制度体系，不断提供和完善地方经济创新发展的制度保障，特别是为特定经济形势下的综合改革和转型发展“保驾护航”。但是，实践中由于转型时期的地方政府的利益结构的弊端和外部环境的干扰，使得政府职能既可以带来为经济发展作出巨大贡献的正面效益，同时又容易产生干预偏离公共性本位和盈利化倾向的负面后果，甚至导致“政府失灵”。因此，经济法维护社会整体利益的逻辑进路体现为通过地方经济立法，建立健全地方经济法律体系，运用法律规范和制度约束，形成以社会整体利益为中心的经济法法益结构 。

地方经济立法是指具有立法权的国家权力机关和国家行政机关，依照法定权限和程序制定、修改、废止本行政区域内实施的一切调整社会经济关系的地方性法规和规章、自治条例、单行条例的活动。作为“从自治型法向回应型法的转型”，必然会推进地方经济立法的合理化进路。联系供给侧改革的发展大局，进一步推进地方经济社会发展，离不开科学协调的地方经济法律制度支撑。

一方面，在理论上地方法制建设是地方治理研究中的一个重要内容，尤其是新的《立法法》增强地方立法权以后，如何构建地方立法权体系并解决立法协调问题，成为一个重要的理论课题。另一方面，经济法的实施依赖于地方政府的经济干预行为，地方经济立法成为供给侧改革中的重要一环，地方经济立法体系的建立和协调对于经济结构调整有着重要的意义。但是在实践中地方经济立法并没有作出及时反应。以山西省为例，明确将“转型综改第二阶段的首要目标定位为供给侧结构性改革”，在《立法法》修改后已经有11个设区的市享有了地方立法权，做好地方经济立法对转型综改、供给侧改革和地区经济建设无疑有很大的推进和保障作用。根据“北大法宝”统计，截止2016年12月，地方政府规章占到了地方性法规规章的绝大多数，占到地方法规规章总数中95个百分点。山西省地方法规规章共有26447篇，其中地方性法规只有803篇，只占到3%。省级地方性法规占到55.8%，太原市和大同市占到43.8%，其余11个设区的市只占到0.3%。可以说，虽然改革开放以来，地方法制建设取得了令人瞩目的成就，但地方经济立法对经济改革回应性依然严重不足，法制供给严重缺失。

完善地方经济立法的路径选择

我国《宪法》和《立法法》授予了地方政府的立法权，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确设区的市也享有地方立法权，扩大了地方经济立法主体范围，从立法体制、立法权力权限和范围对规范地方经济立法提出了进一步要求。

近几年来，地方经济立法取得了丰硕成果，立法数量和质量得到大幅度提高，服务和保障地方经济社会发展的功能得到优化，社会各阶层对地方经济立法的认可度得到提升，但是地方经济立法存在的一些不足也日益显现，加强和改善地方经济立法已经成为社会共识。新时期以来，地方立法空间进一步扩大，立法重点进一步明确，协调和完善地方立法体系的需求也越来越强烈。

从供给侧改革的需求出发，地方经济立法的思路应随之转变为：地方政府应当减少市场干预，优化地方法制供给以引导地方政府的区域经济调控权的正当行使，科学构建符合地方实际的地方立法权体系，严格界定公权对私权的干预边界，科学构建和适度协调“放”与“管”结合的地方经济立法，服务和支持供给侧改革目标。具体来说，一方面，“放”要求在地方经济立法的核心思想是“权利主导”。另一方面，“管”要求加强地方经济立法对公共利益的法律保护。特别是要避免地方经济立法的“营利性倾向”和“合法性危机”。

总之，经济增长方式的转型需要以科学的地方法制作为后盾与支撑，供给侧改革需要以健全的经济法制作为先导。健全与协调地方立法既是供给侧改革发展的重要环节，又是提升地方竞争力的现实要求，也是实现可持续发展的必备条件。

（作者单位：山西长治学院）

【参考文献】

①李昌麒：《论经济法语境中的国家干预》，《重庆大学学报（社会科学版）》，2008年第4期。

②王青山：《从产业结构调整看供给侧改革》，《光明日报》，2015年12月8日。

③贾康、苏京春：《探析“供给侧”经济学派所经历的两轮“否定之否定”——对“供给侧”学派的评价、学理启示及立足于中国的研讨展望》，《财政研究》，2014年第8期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲