建立横向生态补偿机制，京津冀如何破题

段铸++++刘艳

【摘要】京津冀地区近年来频发的环境问题对社会造成较大的负面影响，其环境治理问题引起了全社会的广泛关注。要实现京津冀生态环境协同发展就必须建立省际横向生态补偿机制，政府层面建立健全与生态补偿相关的法律法规，京津冀三地设立专门的生态补偿政府机构，同时完善纵向生态补偿财政转移支付制度。

【关键词】京津冀 生态补偿 横向财政转移支付

【中图分类号】F812 【文献标识码】A

京津冀协同发展的战略背景下，河北省同京津两地较大的经济差距，使得其面临着经济快速增长与生态环境保护的矛盾，要解决京津冀生态环境协同发展问题，就必须建立合理的省际横向生态补偿机制。在遵循“谁受益，谁付费”的基础上建立横向生态补偿机制能提高京津冀生态环境保护的积极性，同时能引导京津冀地区积极进行产业结构的转型。

京津冀构建横向生态补偿机制的必要性

对纵向财政转移支付进行有力补充，缓解中央财政支出的压力。1994年在分税制基础上建立起来的财税管理体制一直沿用至今，“跑部钱进”现象也正是由于中央纵向财政转移支付长期单一性造成的，急需有效的财税体制改革方案来解决由于中央与地方财权和事权不对等而造成的经济改革步伐受阻问题。横向生态补偿机制的建立，一方面有效缓解中央财政压力，在长期的单一纵向财政转移支付制度的基础上进行有效补充；另一方面，兄弟互助式的横向生态转移支付又能够有效缓解当前纵向转移支付中一般性转移支付对象难以精准的问题，避免了地方政府在资金使用上过于僵化、效率不高的问题。

实现社会公平、提高资源配置效率，对省际政府的“激励”和“约束”起到促进作用。协同发展战略下的京津冀省际间建立“成本共担、效益共享、合作共治”的横向生态补偿机制成为一种可选的良策。横向生态补偿机制遵循谁受益、谁付费，责、权、利对等的原则，较大程度地调动生态提供地区的积极性。通过横向生态转移支付机制的有效构建，使京津冀地区绿色协同发展的内生动力得到真正激发，实现京津冀运用经济杠杆进行环境治理和生态保护，形成保护和治理的协同发展长效机制。

京津冀构建横向生态补偿机制应遵循的原则

京津冀三地政府共同治理原则。京津冀目前的生态环境问题受制于省际间经济发展的差距和政府间的财力竞争，政府间横向转移支付很难自发形成一个科学规范的制度。一体化发展背景下京津冀不仅要实现经济上的共同发展，更需要生态文明上的共同进步。京津冀应强化落实“谁受益、谁付费”的生态环境补偿制度，各地政府应共同参与、共同治理，建立生态环境资源受益补偿制度，在提供和消费公共产品和服务时，避免出现搭便车、责任划分不清的现象，使公共产品和服务在各辖区内共同受益。

京津冀地区间环境与经济协调发展原则。关注生态环境的改善，引导产业结构合理升级是横向生态补偿转移支付机制的设计理念，以牺牲环境换经济增长的这种在粗放型经济增长模式下的普遍做法要彻底改变。在京津冀协同发展的战略背景下，要使环境与经济实现最优化组合。让京津冀区域内受补偿地区在科学的生态补偿机制下，充分发挥后发优势，以自身拥有的丰富生态资源推动当地产业结构升级，使“双赢”局面存在于京津冀区域内生态价值和经济价值之间。

京津冀区域间协同发展原则。经济非均衡发展战略设计的“先富带动后富”目标并没有得到有效的实现，现实却是区域间经济差距和生态破坏愈加严重。京津冀一体化发展过程中，京津地区因先天具有的区位优势，使河北省大量廉价劳动力人才和优质生态资源流向两地，而河北省自身却因资源匮乏，容易陷入以不断牺牲生态环境保经济增长的恶性循环中。在京津冀协同发展的战略下，要以此为契机，不能仅以单一性的生态环境保护作为京津冀生态补偿形式，应建立三地政府间财政合作的长效机制，使京津冀一体化的战略之梦早日实现。

政府和市场多渠道参与原则。产权划分不清、外溢性较强是生态环境保护的特征，市场很难准确界定其产生的效益和带来的损失，如果仅靠市场来进行配置的话，不可避免地会出现“失灵”现象。目前京津冀区域内的生态环境治理是由地方政府各自管理，政府间生态利益关系界定涉及成本巨大，因此政府应在补偿机制未完善状态下，扮演生态环境补偿者的角色，待机制完善后，再引导市场从事有利于生态环境保护的产业发展，并给予一定的税收减免优惠政策，从而形成政府和市场多渠道参与的生态补偿模式。

解决京津冀横向生态补偿转移支付资金的渠道

征收生态补偿累进税。生态补偿累进税是根据保护生态的地区为改善生态环境而付出的成本以及生态环境受益地区的受益水平两方面因素计算出来的税收，保护生态的地区因此而导致的经济发展损失由此部分税收收入进行补偿。开征生态补偿累进税既可以提升京津冀各地区的财政能动性，又能很好地补充生态类横向财政转移支付的资金来源问题。

实施专项预算列支。当前，我國地方政府间在确定横向财政转移支付的资金规模时都是采用政府间协商这种方式，资金的数量是政府间博弈的结果。京津冀地区要实现协同发展就应站位于高点，从国家角度出发，实施专项财政预算列支，通过科学测算确定出需要资金补偿地区所需的额度，最终以立法的形式予以实施。

增发生态保护彩票。借鉴体育彩票、福利彩票发行的成功经验，推出生态保护彩票，彩票的最终收益除部分返还于彩民外，其余用于生态补偿横向转移支付财政资金上。横向财政转移支付资金渠道拓宽的同时，还可以提高公众的生态保护意识和生态保护热情。

构建京津冀横向生态补偿机制的财政政策

为横向生态补偿机制提供必要法律支撑。生态补偿类横向财政转移支付属于省际间的一种利益补偿制度，需要从政府层面建立健全与生态补偿相关的法律法规，为京津冀横向生态补偿机制提供必要的法律支撑。京津冀横向生态补偿机制中的补偿对象、补偿资金来源、补偿标准可以借鉴国际上成功的横向生态补偿经验，进一步规范自身，待时机成熟时，可提请全国人大出台生态补偿法，使京津冀横向生态补偿机制实施有规可依、有法可依。

建立科学的横向生态补偿管理机制。当前我国横向财政转移支付制度形式主要是“对口支援”，横向财政转移支付是地方政府间协商的结果。为此，京津冀三地应设立专门的政府机构对横向生态补偿类财政转移支付进行协调和管理，由中央领导挂帅，由京津冀三地省级主要领导构成，民间非政府组织负责监督，在生态补偿中的受益方、补偿方、支付过程中的协调部门以及民间非政府组织之间探寻一种有京津冀特色的高效合作路径。

进一步完善纵向生态补偿财政转移支付制度。当前我国纵向生态补偿类财政转移支付过于重视数量的补偿，支付标准主要依据生态面积及林木数量进行测算，生态保护长效激励机制匮乏。纵向生态补偿财政转移支付金额在测算时常使用因素法，生态补偿要素包括民生福利支出、机会发展成本、生态系统服务价值等，在采用此种方法计算时应充分重视各影响因素的合理比重。

（作者分别为河北金融学院副教授；河北金融学院讲师）

【注：本文系2016年度河北省社会科学基金项目“财政视角下京津冀横向生态补偿机制构建研究”（项目编号：HB16YJ042）阶段性成果】

【参考文献】

①连玉明：《试论京津冀协同发展的顶层设计》，《中国特色社会主义研究》，2014年第4期。

责编/孙垚 美编/杨玲玲