基础设施产业发展重在“补短板”“降成本”

李振军

【摘要】供给侧结构性改革的核心不在于量的扩张，而在于质的提高。质的提高主要就是根据新的需求调整供给结构。就我国基礎设施产业而言，需要调整的供给结构包括区域结构、产业结构、产品结构和供给主体结构等方面。同时，基础设施产业的发展可以通过降成本的方式促进很多其他相关产业的发展。

【关键词】基础设施 有效供给 结构调整 【中图分类号】F282 【文献标识码】A

我国目前实施的供给侧结构性改革，是为了通过供给质量的提高来使国民经济保持一个长期稳定的经济增长趋势，但这一改革在短期内很可能会在一定程度上影响我国国民经济的增长速度。因此，在供给侧结构性改革的背景下如何保持一个必要的短期经济增长速度值得探讨。

要保持一个必要的短期经济增长速度，在供给侧结构性改革的“三去、一降、一补”中主要应通过降成本和补短板。而在这二者中，补短板是相对更直接、见效更快的措施了。在补短板方面，很多研究者都提到过基础设施投资。例如，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在谈到供给侧结构性改革的“补短板”问题时便主张要“加强基础设施，完善提升公共服务”。清华大学教授胡鞍钢所提出的供给侧结构性改革的“加减乘除”四则运算中的“加法”也包括“做好重大基础设施的高效投资”。同时，也有一些研究认为目前我国部分基础设施已经出现过剩现象。

这意味着，目前我国的基础设施产业需要以“去产能”和“补短板”为核心内容的供给侧结构性改革。近年来已出现了大量关于供给侧结构性改革的研究，而对于基础设施产业的供给侧结构性改革的系统研究较少。笔者以经济新常态为背景，较系统地分析我国基础设施产业供给侧结构性改革的对策。

以“补短板”为核心的基础设施供给内容结构调整

供给侧结构性改革的核心不在于量的扩张，而在于质的提高。质的提高主要就是根据新的需求调整供给结构。就我国基础设施产业而言，需要调整的供给结构包括区域结构、产业结构、产品结构和供给主体结构等方面。具体包括以下要素。

将基础设施建设与新常态所要求的“产业结构优化升级”和“创新驱动”结合起来。根据相关研究，包括前期的四万亿投资中投向基础设施领域部分在内的很多基础设施投资虽然对短期经济增长有明显的拉动作用，但对经济长期增长的拉动作用不大。因为其产业特性，基础设施产业一般与较长期的经济增长有显著关联。如果考虑到较长期经济增长对基础设施的需求，目前我国很多地区的基础设施存在一定程度的“短板”。经济新常态所要求的“产业结构优化升级”和“创新驱动”等都与较长期的经济增长有密切关系，因此基础设施建设应该是目前需要补的“短板”之一。地区产业结构优化升级经常是通过地区产业集聚和地区产业专业化程度的提高等途径实现，而区域内和区域间基础设施建设水平的提高通常有利于经济要素和产业的集聚以及地区产业专业化程度的提高。同时，基础设施建设与国民经济向创新驱动模式转变也有一定的关系。所以适宜的基础设施投资是可以促进地区产业结构升级和向创新驱动增长模式转变的。

进行基础设施投资的区域结构调整，加大对相对落后地区的投资力度。大部分研究认为，目前我国中西部和农村等相对落后的地区仍需加大基础设施的投资力度。这种投资无论是从缩小地区收入差距还是促进国民经济增长的角度来看都是有意义的。总体来看，我国基础设施的区域分布是不均衡的。例如，我国交通运输业基础设施的54% 分布在东部，30%分布在中部，而只有16% 分布在西部，呈明显梯级递减模式。而且，虽然大部分研究都强调了相对落后的西部地区基础设施供给的不足，但实际上中部地区的一些基础设施供给也有待增加，而且这种增加有重要意义。例如有研究就指出，中部交通枢纽省份投资交通运输基础设施既可以促进中部地区经济发展，又可以在一定程度上带动全国经济发展。

调整产业结构，加强短缺种类的基础设施供给能力。即使是在我国基础设施条件较好的发达地区，也仍有一些种类的基础设施明显供给不足，例如地下基础设施和高铁等。目前我国多数城市的地下基础设施建设仍旧比较滞后，这方面的投资潜力比较大。另外，一些传统的基础设施在有些地区也存在着一定量的供给不足，一些有利于环保的新能源基础设施更是需要大力发展。这些短缺种类的基础设施在全国范围内都可以结合各地区的经济和产业结构发展要求积极投资建设。

基础设施应与相关产业协调发展。与通常的观点不同，一部分实证分析认为我国西部地区的交通等传统基础设施供给已经出现了过剩，例如一些高速公路出现一定程度上的闲置。究其原因，主要是西部的一些传统基础设施存量虽然相比于东部显得偏少，但相对于当地的经济发展需要又似乎有点超前发展，所以出现了一定程度的闲置。也就是说，基础设施投资是区域经济增长的必要而非充分条件，需要一系列与其相协调的其他经济条件，特别是与其匹配的适当的产业结构。在经济相对落后的中西部地区，基础设施投资需要一系列相关经济条件的配合和保障，如果相关的其他经济条件的发展不能得到保障，就要控制基础设施的建设规模。

以“降成本”为目标的基础设施供给主体结构调整

因为自身的产业特性，基础设施产业的产出通常是其他很多产业成本的重要组成部分之一，所以基础设施产业的发展可以通过降成本的方式促进其他很多相关产业的发展。目前我国基础设施领域的投资主体还主要为各级政府部门，而未来一段时期，在“减税”和一部分财政支出“刚性”的“财政新常态”背景下，政府在基础设施领域的投资很难有大规模扩张。而且，政府在基础设施方面的投资效率也受到质疑，这就使得政府应该更多地引导和支持社会资本逐渐成为基础设施投资的主要力量。

实际上一些基础设施领域被认为是相对比较容易引入社会资本投资的。例如，一些对近年我国PPP 项目投资结构的相关研究显示，一些基础设施投资项目已经比较成功地引入了部分社会资本。但总体来看，社会资本在我国基础设施投资总额中所占的比重依然明显偏低。要提高这一比重，首先要通过深化市场化改革来促进市场的发育，完善相关市场准入和竞争机制。但需要注意的是，基础设施产业中的一部分具有自然垄断性质，这类产业比较特殊，其市场发育成熟的一个重要标志是市场制度的规范，而且这往往是这类产业市场成熟的首要标志。因此，自然垄断类基础设施产业市场化的首要任务之一就是建立起高效的规制制度。当然，受多种因素限制，短期之内民营资本还很难大规模进入我国基础设施产业，所以目前在这类产业国有资本还要发挥主导作用，需要通过多种途径提高国有资本的投资效率。

（作者为燕山大学经济管理学院副教授）

【注：本文系河北省社会科学基金项目“河北省基础设施产业供给侧结构性改革研究”（项目编号：HB16YJ090）阶段性成果】

【参考文献】

①杨伟民：《适应引领经济发展新常态 着力加强供给侧结构性改革》，《宏观经济管理》，2016年第1期。

②胡鞍钢、周绍杰、任皓：《供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第2期。

责编/孙垚 美编/杨玲玲