中外检察组织结构比较研究与启示

2017-03-07彭胜坤

湖北社会科学 2017年1期

关键词：检察长检察院检察官

彭胜坤

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

中外检察组织结构比较研究与启示

彭胜坤

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

检察组织结构本质上反映检察组织的权力结构，在检察制度建构中具有基础性地位。世界各国检察组织的纵向层级结构、横向部门结构均呈现多样性特征，这其中既有制度因素，也有非制度原因，最终源于政治体制和基本国情的综合考量。世界上没有普适性的也没有绝对优越的检察组织结构，应坚持中国特色社会主义检察制度的自信与自觉，在司法改革中进一步增强检察组织设置的科学性，注重其独立性和专业化。

检察组织；指令权；部门化；独立性；比较考察

作为行使国家检察权的组织载体和从事检察活动的主体，检察组织在各国法律实践中现实地存在着。检察组织有整体与具体之分，整体检察组织指各个特定的检察院，具体检察组织则为检察院内履行各项具体职能、从事各项检察活动的基本组织形式。检察组织结构是构成检察组织的各要素按照一定的方式组合形成的相对稳定的关系，其本质上反映了检察组织的权力结构，表征了检察组织的权力配置和运行方式，内容包括纵向层级结构、横向部门结构和组织管理体制。检察组织结构决定检察组织功能，在检察制度建构中具有基础性地位，历来是检察改革的重点。本文对法国、德国、意大利、美国、英国、①英国的检察制度存在三种体制：属于英美法系的英格兰、威尔士体制，属于大陆法系的苏格兰体制和类似于英美法系的北爱尔兰体制。本文所称英国检察组织是指英格兰和威尔士的检察组织。加拿大、澳大利亚、俄罗斯、日本、韩国以及我国和我国台湾、香港地区检察组织结构进行比较、分析，努力找寻建构检察组织结构的规律，以期对我国当下的司法改革有所借鉴。

一、检察组织纵向结构比较考察

检察组织的纵向层级结构可以从宏观和微观两个层面理解，宏观上是指上下级检察院②各国检察机关及其首长的称谓并不完全相同。为行文方便，本文将各国检察机关表述为检察院，将最高检察院的首长表述为总检察长，其他各级检察院的首长称为检察长。之间的层级关系，系领导体制的范畴，微观上是指某个具体检察院内的工作层次，即检察长—业务部门负责人—检察官之间的关系。实践中，这两种关系主要体现为工作指令权。

根据上下级检察院之间或其检察长之间指令权的有无与强弱，各国（地区）上下级检察院的层级关系分为平行协调型、指挥监督型和统一集权型三种类型。

1.平行协调型。特点是不同层级的检察院相互独立，不存在隶属或领导关系，上级检察长对下级检察长没有指令权。这种类型以美国和意大利为代表。美国的检察体制为“三级双轨，相互独立”，“三级”是指其检察机关建立在联邦、州和市镇三个政府“级别”上，“双轨”是指其检察职能分别由联邦检察系统和州检察系统行使，两者平行，互不干扰，“相互独立”是指其检察院无论“级别”高低、规模大小，都是相互独立的。[1](p17)“三级”检察院分别按照联邦、州和市镇法律履职行权，只有在出现管辖争议或办理跨地区案件等情况时，才发生工作上的协调关系。意大利检察机关采取审检合署方式设立，分为驻一审法院共和国检察院、驻上诉法院总检察院和驻最高法院总检察院，三个层级的检察院之间没有业务上的领导关系。①所谓“三个层级”严格意义上是指与法院审级的对应关系。

2.指挥监督型。特点是法律规定上级检察院对下级检察院或上级检察长对下级检察长有指令权，同时明确行使指令权的方式，实践中上级行使指令权往往相当慎重。法国、德国、澳大利亚、日本、韩国以及我国台湾地区为这种类型。法国检察院分为驻最高法院总检察院、驻上诉法院总检察院和驻大审法院检察院三级。驻最高法院总检察院对地方两个层级的检察院无领导权，驻上诉法院总检察院对驻大审法院检察院有明确的指挥领导关系，这种领导关系表现为指令权、监督权、组织协调权、指导引导权和听取报告权。德国检察机关分为联邦检察机关和州检察机关两个系统，设在相应级别的普通法院系统内，依次为联邦总检察院、州高级检察院和州级检察院。其中央检察机构——联邦总检察院对各州检察事务无领导权、监督权，只在州案件的管辖上享有一定的决定权和移转权。州高等检察院对州级检察院（包括地方检察院和区检察院）具有明确的领导关系，拥有职务收取权和移转权、指令权、监督检查权和听取报告权。日本、韩国和我国台湾地区实行“检察（官）一体化”原则，均赋予上级检察长以指挥监督权，并明确指令权的行使方式。

3.统一集权型。特点是上下级检察院之间实行全面的领导关系，上级检察长对下级检察长具有绝对的指令权。这种模式以俄罗斯和我国为代表。俄罗斯检察系统实行垂直领导，联邦总检察院对地方各级检察院有统一领导权，上下级检察院之间有明确的领导和被领导关系，下级检察长必须服从上级检察长与俄罗斯联邦总检察长的指令，整个检察系统形成一个“集中统一系统”。我国四级检察院上下级之间是明确的领导与被领导关系，这种法定的领导体制有诸多具体的制度保障，从办案前的交办、指定管辖，到办案中的指挥、指令、审批、协调、指导，再到办案后的审核、复查、监督、纠正等等，上级检察院的集中统一领导贯穿于行使检察权的全过程。

从微观上讲，检察组织纵向结构是同一检察院内检察长—部门负责人—检察官之间的关系。从检察官的独立性角度，大体分为三种类型：检察官独立型、检察官“半独立”型和检察长负责型。

1.检察官独立型。特征是检察官独立行使职权，不受检察首长干预，代表国家是意大利、美国、英国和新加坡。在意大利，法律保障检察官办案的完全自主权，检察官独立办案不受检察长的指令、干预和控制。当两者在具体案件处理上存在分歧时，检察长可以行使职务收取权和职务移转权。在美国，联邦地区检察官是联邦司法部的派出检察官，法律上联邦总检察长有权监督和指导他们的工作，州总检察长名义上是该州的首席检察官，但多没有公诉职能且很少干涉州地方检察官的工作。总体上讲，美国检察官行使职能的基本模式是个人负责制，所有案件都以检察官名义起诉，在每个检察官办事处检察官都是绝对的“老板”，有权决定一切问题，其他工作人员都是他的“雇员”和助手。[2](p71)这种个人负责制是美国检察职能独立性的基础。[1](p21)英国皇家检察官是公务员，受雇于政府，由有经验的大律师（barrister）和律师（lawyer）担任，[3](p75-76)负责检察长指定案件的起诉工作，拥有检察长有关起诉和进行诉讼的权力。

2.检察官“半独立”型。特点是法律明确检察机关实行“检察一体”原则，同时强调检察官的独立性，在检察一体与检察官独立的博弈中，实现组织结构的平衡和稳定。其代表是日本、韩国和我国台湾地区。日本检察官是独任制官厅，法律将检察职权授予检察官而非检察厅或检察长，每位检察官均以自己的名义履职行权，有相当大的独立性，同时他们受“检察一体”原则的约束始终处于检察长的指挥监督之下，与法官相比，其独立性有一定限度，被称为“半独立”。[4]韩国及我国台湾地区，情况大体与日本相同。

3.检察长负责型。特点是法律将检察职权授予检察院或检察长，检察官以检察院代表或检察长、检察长辅助者的名义履行职权，接受和服从检察长或检察长授权的部门负责人的指令，属于检察事务“承办人”，对外以检察院或检察长为责任主体。代表国家是俄罗斯、法国、澳大利亚和我国。俄罗斯各级检察院均由其检察长领导，实行检察长—部门负责人—检察官层级负责制，联邦总检察院各总局、局和局级处的负责人是总检察长的高级助手，他们的副手和局属处处长是总检察长的助手。法国检察组织具有等级性、不可分性等特征，[3](p34-37)各级检察长领导“该院工作”，在驻大审法院检察院检察长是“唯一有权决定是否提起公诉的人”，检察官代表检察院行使其职权，服从检察长的命令。[5](p197)澳大利亚所有案件以检察长的名义起诉，检察长可以授权不同级别的检察官办理相应的案件，但重要的决策只能由检察长决定。[6](p132)我国各级检察院检察长、部门负责人和办案检察官的关系具有明显的集权性和控制性。

为什么在不同国家和地区，检察组织纵向层级关系呈现出多样性？这其中既有制度因素，也有非制度因素。从制度因素分析，一是国家结构决定和影响各国国内检察机关之间的基本关系。[3](p581-582)实行联邦制的美国、德国、加拿大、澳大利亚等国检察机构设置实行“双轨制”，联邦与州两套检察机关各自履职行权，联邦检察机关不干涉州检察事务。单一制国家则实行“单轨制”，全国只有一套检察系统。俄罗斯名义上为联邦制实质为单一制，中央检察机关对地方检察机关具有统一的领导权。二是不同宪政体制下的检察职能影响检察组织结构。“三权分立”权力架构下，检察机关没有独立的宪法地位，“三权分立”越明显的国家，检察权的公诉本位、司法属性越突出，检察组织的独立性也越强，结构越松散。检察权法律监督本位的国家，基于法制统一的目标，检察系统一体化的要求和程度高，组织结构相应严密。三是检察首长的任免制度影响上下级检察院的关系。检察首长享有所统辖检察机关的所有职权，是检察院的代表和第一责任人。检察首长的任免制度直接影响其在办理案件中对其他检察机关的态度与策略。在法国，驻最高法院总检察长、驻上诉法院总检察长都由总统指挥下的部长会议直接任免，这也许能部分解释为何实行单一制的法国驻上诉法院总检察院不受最高法院总检察院领导。[3](p581)在美国，多数州检察官通过选举产生，市镇检察官多由市镇长任命，自然独立于“上级”检察机关。四是法律对检察职权的授权方式影响检察组织结构。有的国家将检察权授予检察院或检察长，有的国家则将检察职权直接授予检察官，不同的授权方式，直接关涉检察官的独立性，进而影响检察组织结构。从非制度因素看，检察组织纵向层级关系属于国家管理体制的范畴，不可避免地受本国历史文化传统的影响，东西方检察制度基因上的区别为后来检察制度成熟时期性质、职能以及领导体制不完全相同奠定了历史、文化基础。[7](p258)

二、检察机关内部业务机构设置比较考察

以什么为标准对工作进行部门化，也即以什么为标准设置内部机构是组织结构的重要内容。从各国检察院内部业务机构设置看，大体有案件标准、职能标准和混合标准三种类型。

1.案件标准。就是以所办案件的主要类型为标准，设置内部业务部门，属于“产品部门化”范畴。其中，有的只作普通案件和特殊案件两分，有的则将特殊案件作进一步细化而设置更为专业的内部业务机构。代表国家有法国、德国、英国和澳大利亚。比如，法国巴黎大审法院检察院设5个分院，分别负责分区公诉和实时处理（第一分院），金融犯罪（第二分院），一般行政管理、民事案件和媒体案件（第三分院），恐怖犯罪、危害国家安全罪和有组织犯罪案件（第四分院），公共健康、经济及社会犯罪案件（第五分院）。德国联邦检察院内设法律审理案件检察部门、恐怖分子案件检察部门、间谍案件检察部门和全国犯罪案件统计中心四个业务部门，州检察机关一般设立法律研究部门、犯罪问题咨询部门、少年犯罪检察部门、交通罪检察部门、谋杀伤害罪检察部门，[7](p270)有的州检察院内设机构分五个处室：一处主要负责查办经济、贪污和政治案件，二处负责办理吸毒和性犯罪案件，三处负责办理青少年犯罪案件，四处负责办理其他处不管辖的案件，五处是助理检察官处，办理交通罪和盗窃罪案件。[2](p178)澳大利亚的联邦检察系统于2014年进行改革，将原来的以服务对象为标准设置内部机构改为以案件为标准设置内部机构，州检察系统，州检察院地方办公室则以案件为标准进行分工。

2.职能标准。就是依据检察机关的主要职能来组合工作和资源，设置内部业务机构，即实行“职能部门化”。俄罗斯、我国及我国香港地区属于这种类型。在我国，根据最高人民检察院的要求，近年来检察机关较为普遍地设立了未成年人检察部门，北京、上海等地检察院根据实际设置了金融检察处等机构，属于以案件为标准设置业务部门，但从总体上看，我国检察机关内设业务部门实行的是职能标准，设置了侦查、公诉、侦查监督、民事行政检察、刑事执行检察、控告申诉检察等部门。

3.混合标准。就是以案件、职能等多种因素为标准设置内部业务机构。日本、韩国和我国台湾地区均按照侦查和公诉职能设置侦查、公诉两大类部门，同时对侦查部门又根据案件类型或所涉领域进行分类设置，即在检察院内部一级内设机构中同时设置一个公诉部门和多个侦查部门，以满足侦查工作专业化要求。如日本《检察厅事务章程》对各级、各地检察厅内设机构的数量和名称均作出明确规定，内设机构总体分为“检察行政事务部门”和“检察业务部门”两大类，“检察业务部门”包括公安部、公判部、交通部、刑事部、特别刑事部、特别搜查部等，公判部承担公诉职能和指挥刑罚执行职能，公安部、交通部、刑事部、特别刑事部、特别搜查部，均系承担侦查职能的部门，负责不同类型刑事案件的侦查和处分。①公安部负责间谍、妨害公务、选举犯罪等案件的侦查及处分；交通部负责交通类案件的侦查及其处分；特别刑事部、特别搜查部负责贪渎、经济犯罪及其他白领犯罪等重大刑事案件的侦查及其处分；刑事部则负责公安部、交通部、特别刑事部（特搜部）所管辖的案件之外的一般刑事案件的侦查及其处分。日本检察机关将公诉权一分为二，审查起诉职能由侦查部门行使，承担公诉职能的是公判部。最高检察厅内设刑事部、公安部、公判部，东京高等检察厅设刑事部、公安部、公判部三个业务部门，地方检察厅一般包括负责普通案件侦查的刑事部、负责公诉和指挥刑罚执行的公判部，以及负责特定领域案件侦办的交通部、公安部、特别刑事部(或特别侦查部)，但各地不完全一致。[8]

当然也有两个特例，一个是美国，因为其检察机构的分散性、多样性以及检察官的独立性，检察院内设业务机构各不相同，同一个检察院内部组织机构设置也非一成不变，几乎每个新检察官上任后都会对内部机构进行改组，特别是当新检察官与前任来自不同政党之时。[9](p85-94)另一个是意大利，由检察官独任制办案，不进行部门化。

从部门化角度看，各国检察院内设机构首先与其职能密切相关，同时也体现专业化追求。当前各国检察机关职能总体上呈强化之势，内部业务机构设置体现出一定的规律性。其一，检察职能的多寡影响内部机构设置。职能单一，则内设机构单一，如英国；职能复合，则内设业务机构多，如德国、日本、韩国、俄罗斯、澳大利亚等。[10]其二，上下级检察院内部机构并不严格对应。通常来讲，最高检察院的机构设置往往更为简单，而办理具体案件的地方检察院，为适应办理各类案件的需要，内设机构往往比较复杂。其三，业务部门与行政部门分设，业务部门往往分为普通案件办理部门和特殊、疑难案件办理部门。[9](p85-94)具体到某个国家或地区，到底采用何种标准设置内部业务机构，往往因对诉讼功能的理解、对诉讼目标的追求、对检察工作专业化的要求以及检察院设置方式的差异而不同，并受诉讼模式的影响。

检察组织管理体制是组织结构中各层级、各部门之间管理关系制度化的表现形式。绝大多数国家和地区都注重通过法律明确规定检察组织内部管理关系，使其法制化。如法国《司法官身份法》、德国《法院组织法》、英国《犯罪起诉法》和《皇家检察官准则》、俄罗斯《联邦检察院法》、日本《检察厅法》和《检察厅事务章程》等等，都对检察组织管理体制做出了明确规定。在此不赘述。

三、几点启示

随着经济、社会全球化的深入和交流协作的加强，各国（地区）检察制度交互影响，相关国家和地区优化检察组织结构的实践和经验，对我国当下的司法改革具有宝贵的借鉴意义。通过比较分析，可以得出如下启示：

1.坚持中国特色社会主义检察制度的自信与自觉。各国基本国情不同，政治体制、法律体系和文化不同，检察制度的形成路径不同，基于检察组织的历史继承性和现实适应性，很难找到完全一样的组织结构。更为重要的是，世界上不可能有普适性的检察组织结构，也没有绝对优越的检察组织结构。我国检察机关是在人民代表大会制度下与政府、法院平行设置的国家法律监督机关，具有独立的宪法地位，实行上级检察机关领导下级检察机关、最高检察机关领导地方检察机关和专门检察机关的体制，实行检察长负责和检察委员会集体领导相结合，以职能为主要标准设置内设业务机构，具有鲜明的自身特色，其功效早已为实践所证明。尽管存在许多需要改革完善之处，但这丝毫不会影响我们对中国特色社会主义检察制度的自信，以及对我国检察组织结构基本遵循的坚持。

2.科学设置检察院，优化其内部机构设置应当成为司法改革的重点。综观各国实践可发现，检察院设置都有明确的法律依据。法律规定检察院如何设置时，除国体、政体、经济政治社会发展情况和执法环境影响外，充分体现了对应、区域、便利和多元等原则，检察院是否与法院对应设立、是按行政区划设置还是划分司法区设置、是否设立分支机构等等，无不体现综合性的考量，无不体现适合本国国情，促进检察职能充分履行，实现检察权良性运行等要求。对内设业务机构的设立，除日本由《检察事务章程》明确规定外，各国多由检察机关自己决定，但无论采何种标准，内部业务机构的设立皆与其法定职能相关，以促进法定职能的有效履行为目标。在我国当下的检察改革中，如何在坚持按行政区划设置检察院的基本模式下，更为科学地设置跨区域检察院、更为科学地设置检察院的派出机构，切实优化检察院内设业务机构，应该成为改革的重点。

3.以增强独立性促进和推动检察组织依法履职行权。坚持检察组织的独立性是世界各国的共同取向。这种共同取向，首先表现为检察机构的独立性。当前，审检合署的国家越来越强调检察机构不受法院的影响，审检分署的国家则强调检察机关相对于主管部门的独立性。[11]20世纪80年代以来，澳大利亚、英国、加拿大这些原来没有独立检察院的国家先后成立了独立的检察机关，许多国家确立了“检察一体化”原则来保持行使检察权的整体性和统一性，以免受外部势力尤其是政治势力的不当干预。其二，这种共同取向表现为检察官的独立性。从各国法律和实践看，检察长总是或多或少地对办案检察官有一定的领导、监督和钳制性，但尊重办案检察官的个人意见，对办案检察官充分或适度放权，是各国检察制度发展的基本趋势。[3](p588)其三，这种共同取向还表现为加强对内外部指令权的限制，以此保证检察官的独立性。自19世纪以来，在德国，司法部长放弃行使个案指令权逐步成为一项习惯法，检察首长行使内部指令权的方式也悄然发生着变化，一般不会强行要求检察官改变观点，而会选择行使职务收取或移转权，司法实务中，检察官履行职务的内外独立性相当之大，被认为“与法官一样独立”。[12]加拿大联邦检察院检察长在国家总检察长授权下行使职权，向总检察长负责，有向总检察长报告和告知的法定义务，但总检察长不干预检察机关的日常事务，行使个案指令权必须先咨询检察长，且指令以书面形式做出，并在《加拿大公报》上发表。[13]我国正在推行司法责任制改革，在改革中应该切实尊重检察官的司法主体地位，注重保持检察官的独立性，规范检察首长的指挥指令权、审核审批权的行使方式。

4.进一步增强检察机关内部机构的专业化。专业化是现代司法的标志，实行专业化的内部机构设置是各国检察机关的普遍做法。以案件为标准设置内部机构充分体现了专业化要求，以职能标准设置业务机构的国家往往也会在内设机构二次、三次分化中采取案件标准。近年来，一些国家和地区通过司法改革，进一步提升了检察组织专业化程度，取得了良好效果。比如，2014年以来，澳大利亚改革联邦检察院组织结构，实行以专业化为特征的“全国性业务团队模式”：在检察长之下，以联邦检察机关管辖犯罪的种类为基础，划分六个全国性专业化业务团队，即设立商业金融和腐败犯罪部、税收和社会保障欺诈部、有组织犯罪和恐怖主义犯罪部、非法进出口部、人口剥削和边境控制部、国际司法协助和专业犯罪部，每个业务团队由一位联邦检察院副检察长领导，直接向检察长负责。该模式强化了纵向层级领导，体现了专业化要求。[14]我国台湾地区检察机关侦查组的传统工作方法是“专股办案”，即由侦查组内个别检察官专门侦办特定类型的案件，每个检察官称为“一股”。近年来，各地方检察署侦查组因案件的不同类型再作专组分工，变“专股办案”为“专组办案”模式，在台北、板桥、台中、台南、高雄地检署试行检察官专组办案，在原侦查组下设肃贪黑金专组、经济犯罪专组、妇幼保护专组、智慧财产权专组、重大刑案专组、缉毒专组，[15]侦查机构专业化特色越来越鲜明。当前，我国一些地区某些特殊领域和类型案件多发，这些案件往往专业性强、敏感度高、办理难度大，相关地区检察机关正探索建立专门的办案机构，比如上海市检察院、福建省泉州、漳州等市检察院专门设立金融检察处，北京市检察院成立国家安全与公共安全检察部、东城区检察院设立网络和电信犯罪检察部、海淀区检察院成立科技犯罪检察部等等。这些实践都是针对犯罪呈组织化、专业化、科技化的趋势，做出的必要回应。我们应该推广北京、上海等地的经验，在司法改革中，除强调提升检察人员的素质和专业化水平外，着力强化专业化检察组织的设置，建立专业化的业务运行机制，将静态的人员专业化、组织专业化与动态的运行机制专业化紧密结合起来，切实提升检察工作专业化水平。

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