现代国家建构中官僚制与民主政治的冲突与平衡

郜清攀，杨 弘

（东北师范大学，吉林 长春 130024）

政治·法律

现代国家建构中官僚制与民主政治的冲突与平衡

郜清攀1，杨 弘2

（东北师范大学，吉林 长春 130024）

官僚制与民主政治是现代国家建构过程中两种截然不同的权威建构模式。一方面，官僚制与民主之间存在着统一关系，民主赋予了官僚制现代属性，而官僚制为民主提供了制度支撑；另一方面，官僚制与民主之间又存在着严重的冲突和对立，这种对立使官僚制与民主之间衍生出三种恶性关系并威胁着现代国家的建构。从权力结构、文化背景和发展阶段三个方面来保障官僚制与民主之间的动态平衡，是构建良性互动的官僚制与民主关系的根本路径。

官僚制；民主；现代国家建构

自近代以来，在现代国家形成和建构的过程中，每个国家都面临着两个方面的历史任务。一个是国家的权力以及权力赖以生存的资源从地方向中央的聚合；另一个是国家面对各个社会阶层的参与压力主动或被迫与各个社会群体共同分享权力和价值。作为国家现代化过程中的两种解决方案，官僚制和民主分别对上述两个问题给予了回应。一方面，现代官僚制结束了前资本主义社会权力过度分散的状态，使国家得以将权力渗透到地方并汲取其赖以生存的资源，为现代国家的建立奠定了物质基础；[1]另一方面，现代民主一定程度上缓和了各个社会阶层试图进入权力体系的参与压力，使社会得以将利益诉求和支持通过制度化的渠道与国家权力相连接，为现代国家的建立提供了价值支撑。

官僚制与民主之间存在着相互统一、优势互补的一面，这种统一关系是现代国家得以形成和良性运作的前提。另一方面，自形成之初，两者之间就存在着深刻的冲突与对立。这种冲突和对立制约甚至威胁着现代国家的稳定与发展。寻求并建立两者之间的动态平衡，对于官僚制和民主的良性运作，现代国家的稳定与发展，乃至我国的国家现代化建设无疑具有重要意义。

一、官僚制与民主之间存在着统一关系

在现代国家的形成和建构过程中，官僚制和民主之间存在着相互依赖、相互支撑的良性统一关系。这种统一关系是现代国家得以运行和不断发展的重要支柱。

（一）民主赋予了官僚制得以运行的现代属性

官僚制并非现代社会的产物，在古代中国，中央政府为了加强对地方的控制，在很早以前就建立了类似官僚制的组织形式。古代官僚制具有同现代官僚制相似的等级结构、职能分工、通过选拔考试择优录取以及绩效考核等特征。然而，与古代官僚制截然相反的是，现代官僚制都是在民主政府或实际上或名义上的控制下组织和运行的。因此，正是民主将古代官僚制与现代官僚制明显地区分开来，民主赋予了官僚制得以运行的现代属性。

一方面，现代国家通过民主程序约束官僚制的运行。在古代官僚系统内，所有成员必须无条件地服从、遵照和执行君主的个人意志，对于君主个人而言，不存在严格意义上的权力禁区。而在现代官僚系统内，所有官职必须接受民选领袖的领导。除此之外，包括民选领袖在内的所有人员都必须接受民主的运行规则，都必须在自身权责的范围内展开活动。可以说，民主程序赋予了现代官僚制以政治合法性，是现代官僚制得以合法运行的政治前提。由于官僚制通过等级结构和职能分工才能得以运作，因此，随着官僚系统的等级结构和职能分工从纵向和横向两个维度不断延伸，统治集团对官僚系统的控制成本成指数级递增。基于官僚制自身的这种组织结构特征，官僚制的运行极容易滋生特权倾向。地方和各级职能部门中的官僚系统容易形成地方利益和部门利益，如果没有外在因素的制约，由于累积效应的存在，官僚体系内部必然产生地方利益和部门利益的固化。[2]而民主程序提供了一种对官僚制的规约因素，并在一定程度上弥补了官僚制的内在缺陷。民主程序为加强对官僚制的控制提供了自下而上的外部力量，使官僚制的运行服从、遵照和执行社会公众的意志。

另一方面，现代国家将民主价值渗透到官僚制的各个层面。现代官僚制以民主价值为基本价值取向，服务于公众。官僚系统并非民主价值的禁区，官僚系统也并非一个与外部隔绝或与外部互不兼容的封闭系统。官僚系统与社会系统之间始终不断地进行着物质和价值流通，社会系统为官僚系统提供的人力资源、物质支撑和价值支持，是官僚系统得以生存的基础。作为社会的基本价值，民主价值也必然以社会成员为载体渗透到官僚系统内部。由于官僚系统内部的人员都源于社会系统的供给，官僚系统内部人员不仅在法律规定的框架内从事自身的工作，更重要的是，他们基于民主和法治的理念在系统内部形成一定的价值共识，使官僚制始终以社会公众的利益作为其行为的终极尺度。不可否认，民主程序在维护民主价值过程中存在着局限性，任何政治系统单靠民主程序都不可能保证政治民主，民主制度无法脱离其赖以存在的价值背景而单独运行，而民主价值正是从实体上为民主程序提供了必不可少的补充。因此，现代国家从民主程序和民主价值两个方面来制约官僚制的集权倾向，从而在根本上保障了官僚制的民主属性和现代属性，并服务于公众利益。

（二）官僚制为民主的运行提供了制度基础

如同官僚制离开了民主就不具有现代属性，现代民主同样也无法离开官僚制而单独运行。对于现代民主而言，官僚制无疑为民主的运行提供了制度基础，这种制度基础一定程度上克服了民主自身的不稳定倾向和对社会利益的分割，并使民主决策在操作化层面实现绩效最优。民主政体“不可能以它纯粹的民主形式达到有效治理国家的目的，它必须经由国家管理社会的中介工具，即官僚制来达到有效统治的目标。官僚制弥补了民主政体的体制缺陷，成为有效管理国家的强大工具。”[3]

首先，官僚制一定程度上弥补了民主缺乏稳定的先天不足。根据经验主义的分析，政治观察家发现，在民主政治的运行过程中，政治体制越是符合民主的原生价值（例如在选举过程中采取比例代表制而不是多数代表制以最大限度地保证少数人的利益，培育积极的国家公民和鼓励广泛的大众参与、采取更直接的民主自决和创制权等），民主就越表现出不稳定的倾向和特征。政治参与的人数越多，越是关注少数人的利益，民主运行的成本越高，也就越难以达成令人满意的一致和共识。相应地，现代官僚制在一定程度上弥补了民主这种缺乏稳定的先天不足，保证了民主机制运行过程的相对稳定。现代行政理论特别强调应当将政治和行政分开，两者通过两种完全不同的价值和逻辑来运行。尽管这种区分有许多不足之处且过于粗糙，并受到人们的诟病，但通过将民主程序限定在特定的领域和范围内，官僚制将民主政治这种不稳定的先天危害控制在政治领域，并在行政领域中降到最低限度，使现代国家保持正常有序的运行。

其次，官僚制在一定程度上克服了民主对社会利益的分割。任何制度的设计无论出于怎样的利益和理性考量，都无法摆脱隐藏在制度内部的价值假设。同样，基于一定价值假设基础上的制度在运行过程中必然会反过来影响这一价值假设。就民主本身而言，作为一种现代政治制度，民主基于对价值多元的聚合，为价值多元的存在创造了合法性空间，同时，民主政治对各种社会利益集团的承认和维护也导致了社会利益的碎片化倾向，从而使国家在任何影响到局部利益的改革过程中都步履维艰。相应地，官僚制对民主的这一倾向进行了一定程度的抑制。如上所述，即使官僚制无法完全避免内部利益的存在，但在现代国家的制度安排中，现代官僚制仍旧被看作是国家利益的整体表达。这种基于官僚制而形成的认同随着官僚系统层级的提高而递增，也就是说，官僚系统层级越高，社会就越是内在地期望它能够体现和融合整体利益，而官僚系统的顶端常常被看做是国家意志的体现。

最后，官僚制保证了民主决策在执行过程中达到绩效最优。由于官僚制与民主政治强调不同的价值，遵循不同的运行规则，两者对公共事务关注的中心和对各自系统内能力的强调也必然不同。民主着重强调对社会利益的聚合能力，如何将对社会利益的伸张转化为参与者对自身或特定策略的支持，是民主关注的焦点。基于民主对利益和资源聚合能力的强调，它往往对善于激发公众参与情绪的特定目标特别青睐。但这种能力并不一定能够保障民主决策在执行过程中实现绩效最优，甚至可以说对民主决策的执行毫不相干。与此相反，从工具意义上讲，官僚制为民主决策的执行提供了最佳手段。或者说，由于最满意的原则（往往）不一定是最理性的选择，官僚制通过自身的理性特征将民主从过于强调满意原则这一理性原则一方做了一定程度的回摆。因此，尽管现代民主力求通过自身的机制将理性与满意原则统一起来，但民选领袖毫无疑问依旧无法离开官僚精英的技术支撑，并依赖后者达到绩效最优。

通过官僚制与民主之间的优势互补和相互支撑，有利于现代国家形成强国家能力和强民主能力的形态。现代国家既可以通过官僚制维护国家权力的统一和社会政治的稳定，并强有力地促进经济发展，又可以通过民主实现社会公众的广泛参与和政治生活的高度民主化。整个国家呈现出安定有序、稳定团结和动态发展的局面。

二、官僚制与民主之间存在着严重的冲突

官僚制与民主之间的冲突源于各自不同的目标取向、运行逻辑和价值基础。具体而言，两者之间的冲突是权力集中与权力制约之间的冲突、绩效合法性和民主合法性间的冲突，同时也是精英治国与人民民主之间的冲突。

（一）目标取向：权力集中与权力制约间的冲突

如上所述，作为现代国家建构的重要手段，官僚制旨在加强中央集权。官僚制源于国家权力取消社会层面自治权力中心的努力。通过解构或吸纳非国家层面的信任网络，取消国家与公民间的利益中介，建构国家层面的信任网络，官僚制使现代国家加强了对地方的控制，提高了国家对社会资源的汲取和整合能力。因此，官僚制具有鲜明的权力集中倾向。与此相反，民主政治却产生于公民对国家权力限制的需要。在现代国家的形成过程中，公众为了对抗封建王权或贵族特权，防止国家权力对公民权利的践踏，将民主引入现代政治，通过制约国家权力的运行来保障公民权利。因此，对国家权力的制约就成为民主政治的首要特征。由于两者建立在不同的目标取向之上，在权力集中倾向与权力制约之间就不可避免地存在着冲突。

官僚制对权力集中的偏好往往威胁到民主的正常运行。“官僚制从娘胎一出来就带有与民主的对抗，而且，官僚体制中权力的惯性膨胀，最终必将形成威权统治下的‘官僚国家’，而不是多数统治的民主社会。”[4]就权力系统内部而言，自现代国家形成以来，作为官僚体系的核心，行政权力始终存在着不断膨胀和扩张的趋势。出于对国家权力控制的需要，公众通过议会制度、三权分立制度等来试图实现权力之间的制衡。议会机构对行政权力的制约便成为民主政治的重要特征。然而，由于行政权力对日常的政治生活具有直接持续的影响，行政权力往往可以以官僚系统为载体来实现自我扩张。官僚体系内部权力的膨胀和集中直接威胁到民主机制对官僚系统内部权力的控制。就权力系统外部而言，官僚制往往成为国家权力向社会渗透的重要手段，通过将权力系统内部的官僚制向系统外部不断延伸，国家权力得以渗透到社会的各个方面，社会系统被官僚制的内在价值和运行规则捕获或侵蚀，并表现出与官僚系统相似的等级权威结构。

在相反的方向上，民主政治直接指向对权力集中和权力膨胀的抵制。民主政治关注公众对国家权力的控制，是制约国家权力过度集中的最重要手段。然而，如果民主过于强势，同样会影响到官僚制保障政治生活得以有序进行的最低限度的权力集中。在民主的基础上，如果各种利益群体基于国家基本价值或政策的共识过于薄弱，民主必然会呈现出高度不稳定的特征，而官僚体系也无法避免民主政治不稳定的影响。出于对权力制约的需要，官僚体系必须服从民选领袖和执政党的领导，而如果民选领袖和执政党更换频繁，或执政地位不稳定，势必会导致行政权力和官僚体系严重受制于代议制机构或民众的情绪而难以有所作为。一旦现代国家建立起民主制度，民主往往成为非法的群体性事件的免死牌或公众僭越法律的特权，而直接威胁到社会的稳定。在更严重的情形中，社会利益群体直接斥诸对抗官僚系统的手段（反对政府政策的游行、示威等），迫使国家权力做出让步，从而严重削弱了国家权力的权威和合法性基础。

（二）运行逻辑：绩效合法性和民主合法性间的张力

现代官僚制的运行逻辑是对理性的崇尚，而对理性的崇尚又建立在一个更为根本的假设之上，这个假设认为，基于特定的专业技术知识，任何问题的解决和事物的处理都存在着一个或数个最优方案。因此，谁掌握了与解决这一问题相关的专业技术知识，谁就在这一特定领域拥有毋庸置疑的权威。而民主政治的运行逻辑认为，由于局部利益的存在，人们无法摆脱个人利益或群体利益对所谓的最优方案的侵蚀，最优的方案并不应当建立在特定的专业技术知识之上，对问题的解决和事务的处理应当基于对多数人的信任，通过民主程序（多数的同意）来达成共识。基于不同的前提假设和认识，在官僚制和民主的运行逻辑之间，就存在着绩效合法性和民主合法性间的严重张力。

建立在专业技术知识基础上的官僚理性对民主政治有一种本能的排斥。在官僚系统内部，从表面上看，人们对上级长官的服从源于官僚制的等级结构和与其配套的规章制度，即服从的对象并非职位上具体的个人，而是这一职位所承担的角色。而在实际运行过程中，这种服从深深地扎根于角色本身所创造的绩效合法性。也就是说，下级对上级的服从以及上级对下级的选择，不仅建立在官僚制的等级结构和与其配套的规则制度上，更是基于对相关专业技术知识、能力、个人魅力的认同，基于在相关专业技术知识、能力和个人魅力等基础上所产生的绩效。个人能力应与其职责和地位成正比，能力越高，理应承担更大的职责，享有与其能力和职责相仿的社会地位，这本身就属于官僚理性的重要内容。

民主却遵循着与之相反的运行逻辑，在民主的视野中，不应当存在任何建立在少数基础上的权威，无论这一权威是建立在专业技术知识基础之上，还是建立在个人能力、个人魅力等其他基础上。任何权威的形成都必须接受多数的考验，一旦建立在少数基础上的权威形成，往往意味着民主在一定程度上被削弱或取缔。理想化的民主形式试图建立一个没有等级权威的扁平化的社会权力结构，权威分散在多元的个人和利益群体当中，而多元的个人和利益群体可以自由地参与到任何公共事务中来，人们平等地协商，基于个人的判断通过民主程序选择上级和下级，并赋予任何集体行动以合法性，上级的权威源于民主程序的授权，下级的选择源于上级的集体表决，而公众的服从也源于对民主程序根深蒂固的认同。

因此，绩效合法性和民主合法性间的张力便成为官僚制与民主之间运行逻辑冲突的重要表现。官僚制认为民主忽略了官僚系统内部专业分工和与之相关的专业技术知识，而民主认为官僚制可以通过这种分工和技术知识的专门化、专业化壁垒来摆脱公众的监督。官僚制认为在官僚理性的基础上可以实现绩效最优，民主的多数同意使官僚制的技术理性和运行效率大打折扣，而民主政治的信奉者认为，官僚制以理性和权威自居，不能排除其中参杂局部利益的可能，效率最优可能沦为局部利益或官僚利益的最大化。官僚制试图建立一个成就型社会，在这个社会中，个人的社会地位应当与其能力和技术知识相对称；而民主政治试图建立一个平等型社会，在这个社会中，每个心智健全的人都不应该由于能力或地位的不平等而被公共事务拒之门外。

（三）价值基础：精英治国与人民民主间的对立

基于官僚制和民主各自目标取向和运行逻辑的影响，两者之间又表现出了精英治国与人民民主之间的对立。在国家从传统形式向现代形式转型过程中，伴随着非国家层面的信任网络和自治权力中心的解构与消融，传统精英不是同原有的信任网络和自治权力中心一并消失，就是融入到现代国家官僚体系当中及其周围，成为官僚体系及其外围组织的一部分。因此，现代官僚体系是社会精英最重要的载体之一，现代官僚制承接了前现代社会精英治国的功能，少数精英与多数大众间的统治与被通知关系依旧未变。[5]而同样是在现代国家的建构过程中，民主政治正是在打破贵族精英（或其他形式的精英）对国家权力的垄断中形成的。民主天生就具有反精英的强烈倾向。无论出于多么充分的理由、多么崇高的目的，权力都不应当掌握在一个人或少数人手中，由这一个人或少数人来决定多数人的命运。而民主的本质含义就是占人口多数的公众应当成为自己的主人，由多数来决定多数人的命运。

精英治国和人民民主之间的对立在深层次上反应了精英主义与民主主义之间的张力。精英主义认为，人类社会从来就是由占人口少数的精英和占人口多数的大众组成，作为少数的精英垄断着国家权力，居统治地位，而作为多数的大众只能处于被统治地位，接受少数精英的统治。而官僚制就是这一历史定律从过去向未来延伸的重要形式。精英主义认为精英创造了历史，并呼唤精英的出现，而官僚制为精英提供了组织平台，精英主义喜欢通过等级按照能力来建构国家，而官僚制同样迎合了精英主义的等级偏好。精英主义强调与等级地位相匹配的文化知识水平、个人修养和生活品味，而官僚制也为精英主义创造了与此相关的筛选机制。因此，官僚制与精英主义之间在基本价值上内在地契合在一起，是精英主义的最重要表现形式。

精英主义的偏好正是民主主义力图避免的对象。民主主义者认为，作为多数的公众有能力对自己的行为负责，也有能力处理公众事务，因此应当居于统治地位，而不是被排除在权力系统之外。强人的出现，往往导致民主的终结，或者因为强人的煽动性使公众处于非理性状态，所以公众才是历史的创造者，才应该成为歌颂和崇拜的对象。民主主义者认为，一个人人平等的社会是公众参与政治的前提，而等级制本身就暗含着对公众参与的层层限制，就意味着高高在上的精英对底层大众的控制甚至奴役。[6]在等级结构基础之上，民主主义者同样提出，正是作为整体的精英群体对底层大众的压榨，才支撑了精英群体作为有闲阶级得以享有的文化知识水平、个人修养和生活品味。因此，官僚制与民主政治之间的对立在深层次上反应了精英主义和民主主义之间的价值对立。

三、官僚制与民主基于冲突形成的恶性关系

由于官僚制与民主之间存在着上述三个方面的冲突，现代国家对两者之间的运用就存在着一定的危险性。特别是受不同国家权力结构、文化背景、发展阶段的影响，官僚制与民主之间的关系就更趋于复杂化。一方面，官僚制过于强势很有可能导致官僚利益的出现，而官僚利益的存在往往意味着对国家权力的侵蚀和民主政治的削弱，另一方面，社会利益的独立性和自主性是民主得以运行的前提，而社会利益集团过于强势同样会导致国家权力的退化和民主政治的失灵。官僚制与民主之间的良性配合可以形成高国家能力和高民主能力的现代国家，同时，两者之间的冲突也有可能形成一种恶性关系，使国家呈现出能力低下的特征。

（一）官僚制控制民主政治，强大的官僚系统利用民主形式使国家利益服从于官僚利益

官僚利益以强大的部门利益和地方利益或独裁者个人的利益参与到民主决策当中，主导国家的政治生活。在官僚系统内部形成层层交叉的私人庇护关系网络，使个人或群体通过官僚制将国家权力私有化。这种庇护关系网络从官僚系统向社会系统延伸，将公众也纳入到庇护关系网络之中，来巩固其社会根基，以获取公众的民主支持，而社会利益呈现出碎片化的特征。在这种国家形式中，不存在独立的权力外部系统，也就不存在能够制约国家权力的社会和利益团体，民主成为各个官僚利益集团间的妥协和分赃手段，官僚制以民主的名义取消了民主的内涵，民主的实质被官僚制吞噬掉，其运行只承担着一定的象征性功能，而不具有现实意义，民主政治名存实亡。

（二）民主政治控制官僚制，强大的社会利益集团控制官僚系统，官僚系统被迫服从社会利益集团的指导

如果官僚制过于软弱，不能消除非国家自治权力中心的影响，并取得与公众之间的直接联系，那么官僚制就很难具有独立性而不得不依附于社会利益集团。在此基础上，庇护关系网络从社会系统内部向官僚系统延伸。因此，社会利益集团将官僚系统碎片化，并通过主宰着部分国家权力来为自身的利益服务。与上一种国家形式相反，官僚制成为各种社会利益集团的势力范围，官僚制被畸形的民主完全淹没掉，而不具有实际意义。在极端的情形下，民主政治试图打破一切由专业技术知识、能力、等级、传统等所产生的官僚权威，并动员大众参与到所有国家事务中，来彻底实现一个平面化的社会。

（三）官僚利益与社会利益之间达成妥协，官僚利益与社会利益利用民主政治的形式相互融合，共同分割国家利益

如果官僚利益集团与社会利益集团之间形成相对均衡的状态，任何一方都无法将另一方吞噬掉，两者之间就会通过妥协的方式相互融合，相互渗透。庇护关系网络在官僚系统与社会系统之间相互影响。官僚制与民主既基于共同的利益来相互接触，又与对方保持一定距离以免被对方完全控制或消灭。一方面，官僚利益集团通过官僚系统内部的手段为社会利益集团提供政治支持，社会利益集团也通过民主形式来支持官僚利益集团的诉求；另一方面，官僚利益集团提防社会利益集团通过动员大众的形式来威胁到自身的合法性，而社会利益集团也担心官僚系统渗透到其内部来削弱利益集团的庇护关系网络。

官僚制与民主之间基于对立冲突所形成的三种国家形式并非是独立存在的，在现实当中，三种形式往往交替出现或在各个局部同时存在，不仅在一些不发达国家出现，甚至在一些公认的民主国家中也可能出现，或者说，在任何国家都能或多或少找到一些三种形式的影子。一些国家可能长期处于其中的一个模式，而另一些国家可能基于钟摆定理在两个极端之间徘徊，但无论哪一种形式，它们都不利于现代国家的建构，都意味着国家能力和民主能力的削弱甚至丧失。

四、官僚制与民主之间的动态平衡路径

基于上述分析，官僚制与民主之间存在着既相互排斥又相互依存的对立统一关系。就统一而言，官僚制和民主之间相互依存、相互促进。没有官僚制所创造的中央集权和国家能力的提升，民主政治即使能够运行，也很难具有保障社会公正、促进经济发展等现实意义。就对立而言，官僚制和民主任何一方过于强势都将威胁到另一方的存在和运行，都可能导致国家陷入各种各样的政治危机当中。因此，基于对各个国家特定的权力结构、文化背景和发展阶段的考量，来保持官僚制和民主之间的动态平衡，是建构良性的官僚制与民主政治关系的根本路径。

（一）官僚制与民主间的平衡无法脱离它们赖以建立的权力结构

从根本上讲，官僚制与民主之间的对立冲突都源于国家权力结构的不合理。传统形式的国家权力结构不是导致国家权力吞并社会，就是导致社会势力淹没国家。因此，要实现官僚制与民主之间的动态平衡，就必须建立起合理的国家权力结构。

首先，官僚制与民主之间的平衡需要以国家权力为前提。国家权力的统一是现代国家的基础，也是现代官僚制和民主得以良性运作的前提。国家权力的统一，或者说主权的统一，不仅意味着国家权力可以通过官僚制控制地方或各个部门的人力、物力、财力，而且也意味着国家权力可以通过民主来汲取价值认同和合法性支持。如果说国家权力的统一是官僚制得以良性运行的保障，那么它同时又为民主提供了其运行的边界。当民主的运行挑战国家权力的统一时，民主必然威胁到官僚制的存在。因此，国家权力的统一是官僚制和民主之间保持平衡的第一尺度，没有统一的国家权力，就无所谓现代官僚制和民主政治，也就无所谓两者之间的平衡。

其次，官僚制与民主之间的平衡需要以社会权利为保障。同国家权力统一一样，对社会权利的维护同样是现代国家的重要特征。保障、维护和实现社会权利是现代国家存在的意义所在，也是官僚制和民主政治的内在价值。如果说维护社会权利为民主的良性运行提供了重要保障，那么它同时为官僚制划定了其运行的边界，并赋予了官僚制现代属性。当官僚制的运行危害到社会权利时，那么民主也必然受到威胁。因此，维护社会权利便与国家权力统一一样，成为官僚制与民主之间保持平衡的另一尺度，当社会权利受到侵害，官僚制和民主势必形成恶性互构关系，两者之间就无所谓良性互动和动态平衡。

最后，官僚制与民主之间的平衡需要以宪政法治为制约。国家权力的统一和对社会权利的维护是宪政法治的主要内容，因此，法治宪政是现代国家的重要表现形式。宪政是国家权力统一与维护社会权利两者之间的契约，它在为官僚制与民主的良性运行提供制度保障的同时，也规定了各自的底线和边界。任何超越自身权力或权利范围的行为都应当受到严格的制裁。法治将官僚制与民主有机地统一起来，一方面，民主要求通过法治来约束官僚制，以防止官僚利益的形成并危及社会权利；另一方面，官僚制要求通过法治来制约民主，以避免民主的不规范运行危及国家权力的统一。宪政与法治在官僚制与民主之间提供了一个缓冲区间，为官僚制与民主的平衡创造了前提。[7]

（二）官僚制与民主间的平衡无法忽略它们赖以存在的文化背景

特定的文化背景，往往是影响官僚制与民主政治之间关系的重要因素。任何现代国家的建构都无法摆脱两种文化的影响，一种是在市场经济的基础上形成的公民文化，另一种是基于共同的历史记忆而形成的传统文化。两者对官僚制与民主之间的平衡都发生着至关重要的作用。

其一，官僚制与民主之间的平衡需要建立公民文化的支撑。任何一种制度的良性、有序运行都离不开这一制度赖以生存的文化土壤，官僚制与民主同样如此。在市场经济基础上形成的公民文化是官僚制和民主得以保持动态平衡的重要支撑。市场经济将公众从传统的私人庇护关系网络中解放出来，并塑造了一个个具有独立思维能力的公民，培育了以民主文化、法治文化为核心的公民文化。公民文化瓦解了官僚利益得以形成的思想基础，并为民主的规范运行提供了理性的社会公众。公民文化所衍生出来的主体意识、规则意识、权利意识和参与意识等，不仅是官僚制和民主良性运行的文化基础，而且也是两者之间保持动态平衡的重要保障。没有公民文化做支撑，官僚制与民主的平衡就无从谈起。

其二，官僚制与民主之间的平衡需要重视传统文化的影响。除公民文化之外，传统文化的影响也不容忽视。一个民族或国家共同的记忆往往形成共同的思维方式和行为偏好，这些经年累月形成的传统文化对国家制度的选择具有深远的影响。对官僚制与民主的选择同样如此。在一些现代国家，由于深受其权力制约文化的影响，公众无法容忍国家权力过于强势，对国家官僚系统的限制也更加严格，同时也可以保障更为宽松的民主政治有序运行；而在另一些现代国家，公众对权力集中具有明显的偏好，而权力分散则往往导致不稳定甚至动乱，因此，公众也更偏向于强有力的中央行政权力，而容忍相对有限的民主形式。忽视传统文化的影响，势必会导致官僚制和民主各种各样不合理形式的存在。

（三）官僚制与民主间的平衡无法超越它们赖以运作的发展阶段

在官僚制与民主的关系中，并非通过特定的手段就能一劳永逸地实现两者之间的平衡。从发展的角度看，要保障官僚制与民主之间的动态平衡，就必须为两者之间的互动留下充分的制度空间。

首先，官僚制与民主之间的平衡需要处理好发展的先后顺序。对于现代国家的建构而言，官僚制与民主具有同等重要的价值。然而，建立官僚制与民主的先后顺序往往影响到两者的进一步发展。国家的现代化可以分为两种形式：一种是内生型的发展模式，在这些国家中，官僚制与民主可以相互依存，共同发展。伴随着官僚制和民主的不断完善，国家能力逐渐提升，民主进程不断深化。另一种是外生型的发展模式，在这种发展模式中，国家受内生型发展模式的影响或刺激而开启现代化进程，民主化一开始就只能在一个极高的标准上起步，而外生型国家又往往面临着国家权力过度分散的困境，统一的官僚制不健全，使其与民主政治之间形成恶性互构的关系，并严重制约着现代国家的建构。因此，官僚制与民主之间的平衡，离不开正确处理两者之间的先后顺序。对于后发现代化国家而言，统一高效的官僚制所实现的国家权力统一和国家能力提升，无疑是民主得以运行的基础和前提。[8]

其次，官僚制与民主之间的平衡需要认识到发展的因果关系。在官僚制和民主政治的建构过程中，一方的建立无疑会对另一方产生影响，两者之间存在着一定的因果关系。官僚制的形成往往导致民主在一定程度上受到削弱，而民主的出现也不可避免地要求官僚系统让渡出部分权力，并接受外部因素的制约。基于上述官僚制与民主之间的因果联系，在处理两者之间的关系时，就必须遵循渐进调试的原则，使一方的调整对另一方的影响最小。如果制度的引进或建构过于激烈，无论是试图通过官僚制强行恢复国家权威，还是迅速推进政治民主，都势必会产生一方对另一方的毁灭性打击。只有通过循序渐进的调试，在推进民主的同时强化国家对官僚系统的控制，在强化官僚制的同时推进民主，才能弥补国家权力的流失，防止国家权力对公民权利的侵犯，才能保持官僚制与民主间的动态平衡。

最后，官僚制与民主之间的平衡需要把握住发展的阶段特征。官僚制与民主之间的关系应当根据不同的时代背景和阶段特征做出相应的调整。在重大的社会改革或政治改革开展之前，国家权力的适当集中对于减少改革阻力、缓和改革压力具有重要作用，当国家面临内部或外部严重的军事冲突威胁时，通过官僚制来强化国家权力，提高国家能力同样具有不可或缺的作用，在必要的情形下，国家甚至需要将官僚制渗透到社会，来最大限度地整合社会资源，民主政治趋于最低限度。而经济持续发展、社会公众收入水平和受教育水平不断提高，无疑为民主政治的发展提供了机遇期。如果未能在社会矛盾相对缓和、国家认同保持较高水平时把握住民主发展的机遇，建立起基于民主程序形成的合法权威，那么，当国家面临社会经济困难时，要通过官僚制来创造绩效合法性就会显得步履维艰。

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责任编辑：谭桔华

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1004-3160（2017）02-0106-08

2016-11-20

国家社会科学基金重点项目“国家治理现代化进程中的协商民主制度化研究”（项目编号：14AZZ003）；教育部哲学社会科学研究重大课题委托项目“中国特色协商民主目标体系与发展路径研究”（项目编号：14JZDW003）。

1.郜清攀，男，河南新乡人，东北师范大学博士生，主要研究方向：政治发展与协商民主；2.杨弘，女，山东淄博人，东北师范大学教授、博士生导师，主要研究方向：政治学理论、中国政治。