兵地横向府际关系改革存在的问题及对策研究

◆杨义渊

兵地横向府际关系改革存在的问题及对策研究

◆杨义渊

兵地横向府际关系改革是当前我国府际关系研究中亟待解决的一个重要课题。本文从公共价值、制度机制和政策执行等方面分析了兵地横向府际关系改革中存在的困境，并提出了相应的对策建议。

兵团；地方政府；府际关系；问题；对策

一、问题的提出

新疆生产建设兵团(以下称“兵团”)和新疆维吾尔自治区政府（以下称“地方政府”）同是新疆维吾尔自治区的重要组成部分，兵团以“屯垦戍边”为使命，在维护新疆社会稳定、促进新疆经济发展等方面做出了巨大贡献。但由于兵团实行高度统一的“党政军企”特殊行政管理体制，在事实上形成了兵团和地方政府（合称“兵地”）两个相对独立的行政系统。兵地因为行政体制和行政隶属关系的不同，在利益竞争中相互掣肘，使得有限的公共资源得不到合理的配置，不利于新疆经济社会的良好发展。随着我国国家治理能力的提升，兵地各层级政府面对当前情况，积极寻求政府间的协同发展。

二、兵地横向府际关系改革中存在的问题

（一）兵地横向府际关系改革的价值困境。1.错误的政绩观和利益观导向。兵团和地方政府在政绩压力和地方利益的驱使下，在地方资源、投资引资等方面盲目竞争，大搞地区垄断、以牺牲当地生态环境换取经济增长等现象大量存在，折射出兵团和地方政府错误的政绩观和利益观，对当下经济的持续健康发展产生消极影响。2.不作为和滥权现象的存在。由于权属划分不清，兵团和地方政府公职人员之间相互推诿，不切实履行自身岗位职责；又或是公职人员逾越职权，违反规定处理超出其权限的事项，导致不作为和滥权，带来了严重后果：一是当地丰富的资源得不到有效配置，阻碍经济发展；二是容易激发群众的不满情绪，不利于党群关系、干群关系的良性发展，不利于新疆的长治久安。

（二）兵地横向府际关系改革的制度困境。1.行政管理体制桎梏。兵团实行的是有别于地方政府的“党政军企”这一特殊行政管理体制，在影响兵地横向府际关系改革的诸因素中，体制因素影响最大。由于体制的差异，兵团和地方政府互不隶属，在各自管辖范围内进行条块管理，在资源配置和人员管理等诸多方面存在着矛盾，由此带来的是兵团和地方政府之间合作上的缺乏和各自为政。2.法律制度不健全。建设法治国家是我国社会发展的实际需要，也是历史发展的必然，兵地横向府际关系改革必须依据法律制度，而当前兵地在行政权力结构调整、资源配置、人员管理等方面缺乏相应的法律依据。3.信息交流机制和考核机制设置困难。由于兵团和地方政府隶属不同行政系统，因此对各自管辖区域执行改革方案时，往往会面临政策信息的非对称性以及执行主体对政策过程和结果缺乏统一认识；同时，兵地双方在对政策执行主体和政策结果进行考量时，由于双方不同的考核机制，产生了民主机制不健全、选拔程序和方法不完善、交流渠道不畅通等问题。[1]在政绩压力下，兵团和地方政府之间的信息沟通交流渠道又不畅通，这就为一部分不负责任的公职人员提供了铺张浪费、大搞“形象工程”的机会。

（三）兵地横向府际关系改革的政策执行困境。1.主观上，利益主体多元化，彼此竞争产生矛盾，妨碍了政策的执行。兵团和地方政府在政策执行的过程中，对政策的宣传力度不够，致使政策执行者和下层群众对政策是如何出台、如何执行以及执行后需要达到什么样的效果完全不了解或是知之甚少，下层地方利益代表者就会趋利避害，寻找符合自身利益的政策切入点，选择性地执行对自己有利的部分政策，忽视兵地资源的对接联系，由此造成公共资源的浪费，也损害了政策目标群体的利益。2.客观上，有效的政策执行依赖于科学的组织体系，而科学体系的构建需要以有限的公共资源、完善的制度保障、高效的政策执行机构等为依托，而我国的基础设施建设和机构设置未能臻至完善。兵地横向府际关系改革发生在新疆辖区内部，当地基础设施建设相对来说比较落后，信息传达的时间也相对更长，并且，当地民众甚至是政策执行者的整体素质不高，知识结构不健全，缺乏与政策科学相关的基本知识，对改革政策的实质精神不能理解到位，导致改革政策从发布到全面推广需要较长的时间。

三、推进兵地横向府际关系改革的对策

（一）构建兵地横向府际合作的公共价值生成机制。公共价值既包括客观存在的公共价值资源和公共价值产品，又包括主观存在的公共价值观或共同价值观，而公共价值观是对客观存在的公共价值的反映和建构。[2]兵团和地方政府在进行公共项目建设时存在着许多重复建设，由此导致资源的滥用和浪费，这在很大程度上归咎于兵团和地方政府之间缺少交流合作，缺乏公共价值的有效约束。

1.践行社会主义核心价值观。新疆地域辽阔，民族文化差异显著，形成了各不相同、各具特点的价值观。兵团和地方政府在以往处理跨区域事务时，往往只看到价值观上存在的多元、差异甚至冲突，而忽略了价值观的统一性。在这些多元价值观中难免会存有相似或相同的内容，会有共同的公共价值的客观存在。在兵地横向府际关系的改革过程中，需要对社会主义核心价值体系进行大力宣传，使其成为兵地政府和广大人民共同的价值追求，并进一步深化为行动指南和实践导向。

2.优化组织和管理制度。公共价值实现的过程，并不是共同参与、共同努力之后全民脑力和体力的简单叠加，而是相互沟通、协同合作的过程。而要使广大人民能够协同合作，能够形成合力，就必须进行组织和管理，没有组织和管理的协同合作势必杂乱无章、混乱无序，达不到最初设定的理想目标。因此，在兵地横向府际关系的改革过程中，对于实现公共价值来说，组织管理和全民参与这两方面都不可或缺，但组织和管理的重要性更为突出，因为，最终目标实现的途径和效果的好坏假定有所不同，那么这些差别出现的原因即在于组织和管理方式的不同。[3]

（二）推进兵地横向府际关系行政体制的转型。1.正确处理行政管理体制改革和政治体制改革的关系。政治权威的支持力度是行政体制改革能否顺利进行的重要因素，行政体制改革在一定的时间段内是政治体制改革的替代物，但行政体制改革的持续深入要求政治体制改革与之协调发展。[4]兵团不同于地方政府的“党政军企”合一的特殊行政管理体制对兵地横向府际关系的改革产生了巨大影响，我们需要积极学习和引进国际先进的行政管理理论，在工作实践中坚持和改善党的领导的同时，大力推进政府职能转变，把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上。

2.全面依法治国，建立和完善相关的法律制度规范。建设社会主义法治国家是我国实际发展的需要，也是历史发展的必然。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了包含全面依法治国在内的“四个全面”战略布局。[5]兵地横向府际关系改革需要从“四个全面”战略布局的高度出发，通过建立与完善相应的法律制度来保障改革中兵地行政权力结构调整的相对理性和行政权力的合理配置，也需要通过立法来引领和推动改革按照科学化、法治化的轨迹顺利进行。

3.创建府际合作参与平台，完善信息交流机制，实现问责制的规范化发展。随着电子政务的快速发展，在兵地横向府际关系的改革中，政府机构可以运用计算机、网络通信等现代化信息技术手段，利用网络平台打破实际部门间的分隔限制，实现政府组织结构和工作流程的优化和清晰化，向社会提供优质的管理与服务。同时，通过建立电子政务平台，加强兵地横向政府间的有效沟通和信息共享，实现政府主体间权责的明确分配，推动问责机制的规范化发展。

（三）加强对兵地横向府际关系改革政策执行的监管。1.提高政策制定者素质，注重政策的配套和再决策，强化政策认知和宣传。在兵地横向府际关系改革的过程中，由于兵地双方存在利益竞争，政策执行往往会遭到利益受损方的反对和阻挠。为此需要政策制定者承担相应职责，在政策制订和实施的过程中协调好各项政策并完善政策配套方案，对政策执行中出现的偏差现象及时纠正和再决策，从高位推动改革政策的落实。同时，必须加强对政策的宣传和推广，对改革政策进行集中学习和解读，提升政策执行者组织和政策目标群体对政策的认知水平。因为，只有当政策相关利益主体对所推行的政策的目标、内容、意义以及政策执行的原则、方法和步骤具有明确的认识和充分的理解时，才能积极主动地接收、服从和执行政策。[6]

2.建立高效的政策执行机构，制定科学合理的管理制度，加强对政策执行的监督和支持力度。在兵地横向府际关系改革中，由于兵团和地方政府隶属不同的行政系统，为避免机构职能的重叠交叉和政出多门，应按照既定政策目标实现的需要，对兵团和地方政府相同职能的部门进行合理的融合，实现同一政策的统一指挥和领导。同时，需要明确政策执行的具体标准，在政策执行机构和执行人员之间建立必要的组织、协调与控制机制，设定严格的责任制、监督制和奖惩制等制度措施，运用税收和财政支付等手段对政策执行主体进行监督，防止滥用权力带来的政策执行偏差，维护政策的权威性，保证政策顺利执行。

[1] 罗中枢.深化干部人事制度改革:历史、现实、路径[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2010(05):5-11.

[2] 胡敏中.论公共价值[J].北京师范大学学报(社会科学版),2008(01):99-104.

[3] 汪辉勇.论公共价值的生成与实现[J].广东社会科学,2010(02):48-53.

[4] 张惠兰.新公共管理与法国行政制度改革[J].科技管理研究,2005(11):152-155.

[5] 中共中央文献研究室.全面依法治国,开启中国法治新时代——学习《习近平关于全面依法治国论述摘编》[J].党的文献,2015(03):14-19.

[6] 陈庆云.公共政策分析(第二版)[M].北京:北京大学出版社,2011:182.

（作者单位：新疆农业大学 管理学院）