精准扶贫的正当性基础及实施路径

2017-03-07柳新元杨腾飞

湖湘论坛 2017年1期

关键词：精准

柳新元，杨腾飞

（武汉大学，湖北武汉 430072）

精准扶贫的正当性基础及实施路径

柳新元1，杨腾飞2

（武汉大学，湖北武汉 430072）

贫困问题是每个国家都可能面对的基本问题之一，广大发展中国家表现得更为突出。作为世界上最大的发展中国家，我国最近提出精准扶贫的政策，要求全面实现2020年全国脱贫的目标。在此背景下，探讨精准扶贫问题无疑具有重大的现实意义。精准扶贫首先需要识别、掌握精确的贫困数据，即哪些地区、哪些人有需求，有权利、有资格享受扶贫政策。然后找准贫困的原因，做到因户施策、因人施策，合理开出扶贫药方，提升贫困户的能力。也就是说精准扶贫要处理好需要、权利与能力的问题。再次，充分调动和发挥各方面的积极性，形成合力。最后建立扶贫的反馈、跟踪机制。只有这样，才能完成精准脱贫的目标，使贫困人口真正受益，贫困问题真正得到解决。

精准扶贫；共同富裕；收入分配；公共政策

我国经济在改革开放以来将近40年的时间里实现了快速增长，绝对贫困问题基本得到解决，但是相对贫困现象仍然长期存在。基于此，2011年国家重新界定贫困标准，根据最新的标准，截止到2014年底，我国的贫困人口还有将近7017万人（资料来源：国务院扶贫办），这是一个巨大的数目。所以党和政府最近提出精准扶贫的战略目标，要求2020年所有的贫困县脱帽，实现全面建成小康社会的宏伟目标。

对于扶贫问题，学者们主要从贫困的原因、扶贫的措施和面临的困境三个方面进行了广泛而深入的探讨。例如，贫困的原因容易理解，不再敖述。从扶贫的措施来看，他们认为实施基本公共服务均等化、政府与社会组织合作、扶贫法制化、项目扶贫等可以解决贫困问题（李如跃，刘晓鹰等，2016；王国勇，刑溦，2015）。扶贫困境方面，有人认为政府作用有限、贫困户观念转变困难、精准识别困难以及可持续性不足，财政扶贫效果有限（杨秀丽，2016；邢成举，2016；王剑利等，2015；李小捧等，2009；赖玥，2014；欧阳煌，2015；邓维杰，2014；唐丽霞等，2015；葛志军等，2015），同时生态移民解决贫困问题面临环境保护和不可持续性问题，需要改进（李培林等，2013；候东民等，2014）。通过以上研究我们发现，目前对于精准扶贫政策的正当性基础鲜有论及。因此我们首先探讨精准扶贫的内在机理，也就是说为什么现在出台精准扶贫政策以及如何更好实现脱贫目标，以需要、权利与能力为视角，在以往研究的基础上进一步探讨精准扶贫政策的实施路径和效果。

一、精准扶贫的正当性基础

（一）现实层面：制度属性与理念转变

20世纪80年代以来我国先后实施了由输血到造血的开发式扶贫，取得了很大的成就。但是具体的贫困数据并没有很好掌握，由于社会主义制度属性的需要，以及发展理念的转变，当下，我国政府作出了精准扶贫的重大决策，从大规模开发扶贫转向精准扶贫，试图准确、有效解决贫困问题。

首先，共同富裕是社会主义的本质属性，先富带后富共奔富裕路是政策制定的出发点与立足点。邓小平同志曾经说过，贫穷不是社会主义，社会主义的本质是先富帮后富，最终达到共同富裕。从我国不同地区经济发展水平来看，东部沿海的发达地区甚至比某些发达国家还要繁荣而有活力，中西部的贫困地区甚至和非洲一样落后，地区差距、城乡差距非常明显，这显然不符合社会主义的特质。因此共同富裕的社会主义属性是我们政策出台的首要因素。

其次，缩小收入差距的需要。经过将近40年的高速发展，我国经济不断迈上新的台阶，总量跃居世界第二位，按照购买力评价计算可能已经成为世界第一，但是收入差距悬殊。有统计数据显示，我国的基尼系数长期居高不下，目前仍处于较高状态，而且大量财富掌握在少数人手中，1%的家庭占有30%以上的财产。在此情况下，富人积累大量财富，帮扶穷人的意愿和行动却没有及时显示出来，所谓“富人致富独自飞”，这会产生不少社会不安定因素。

再次，共享是我们新时期的发展理念，让人们享受改革发展的成果是党的执政方略。所谓共享就是让改革发展的成果惠及每一个劳动人民，一个都不能少，那种只有少数人获利的发展模式和方式是不可取的，必然被取代。因为个人是社会共同体的一部分，扶贫问题涉及收入分配改革，也就必然会调节高收入群体和低收入群体的收入。在社群主义者看来，个人从属于共同体，个人受到共同体的历史文化以及生活背景的限定（龚群，2010）。所以我们才寻求人们的生活水平和生活质量普遍提高，提高人民群众的获得感、尊严感。

最后，2020年是全面建成小康社会的决胜之年，意味着贫困现象将基本消失，以往扶贫政策的缺陷要求新的政策出台。小康社会是近代仁人志士孜孜以求的目标，“十三五”落局之年将要全面实现这个梦想，这就要求我们加快解决贫困问题的步伐。我们曾经实施输血式扶贫，后来是造血式扶贫，在减贫方面取得了很大成就，也有很多不足。表现在各县争当贫困县，庆祝获得贫困县称号，甚至为了获取这个名额而采取各类公关措施，以贫困为荣，而真正的贫困县因为没有各类资源公关而不能获得贫困县应有的政策支持。有媒体曾经报道，有人开着轿车领着贫困补助，有钱人吃补贴，真正的贫困人群反而得不到扶贫政策的关怀。所有这些都要求我们重新审视以往的政策得失，出台有针对性的新政策，促使贫困问题更好解决。

（二）正当性层面：满足基本需要的分配正义原则

需要是分配正义的一个基本原则，满足贫困人群的基本需要是扶贫的基本出发点和落脚点。也就是说，作为公民，每个人都有资格得到满足作为其平等地位的条件的基本需要的收入水平（戴维.米勒，2011），当然这个需要是使人们过一种最低限度的体面生活，如果他们不得到满足，人们的平等地位就会受到威胁。对于精准扶贫来说，需要原则是我们首先考虑的一个基本原则，因为作为社会群体的部分个体，他们也有生存发展的权利，需要基本物品的满足才能生存下去，但由于各类因素包括自身的原因和社会偶然因素的影响，导致他们在一定程度上不能满足生存和发展的需要。我国是一个超大规模的国家，在960万平方千米的土地上，山地、丘陵众多，平原面积大概占1/3，以不到世界7%的耕地面积，养活了世界上20%左右的人口，在这种自然和社会条件下贫困问题很难避免，快速解决更是难上加难，需要理性看待。具体来说，以下条件和偶然诱因导致他们需要被社会各方的关心和关注。

自然环境恶劣。按照现有标准，我国还有592个国家级贫困县，其中中部217个，西部375个，有的形成大面积的集中连片地区。查询它们的资料后发现，这些贫困县主要集中在老少边穷地区，这些地区自然环境普遍恶劣，人均土地面积很少，农作物生产率低，导致土地产出很难满足当地人民群众的基本生活需求，即使能满足基本温饱问题，发展问题仍然难以解决。而且由于其他的收入来源微乎其微，偶然因素也很容易把他们拉入贫困的漩涡，需要各级政府以及社会的帮扶和救助。

收入分配制度影响。我国实行以按劳分配为主，多种分配方式并存的收入分配制度，在马克思看来按劳分配必然产生收入差距较大的问题，因为个人天赋不同，能力参差不齐，市场经济条件下，劳动能力的差别必然导致收入的差别。而且，贫困地区教育水平比较低，上学难问题广泛存在，在教育对个人能力提升具有较大作用的今天，这种情况无疑影响了贫困地区人口能力的发挥，造成与其他发达地区相比竞争力处于弱势地位，收入水平受到影响。

基础设施建设不到位。与自然环境恶劣相伴随的是各类基础设施建设缓慢。对于中西部地区的山区而言，交通建设成本高，速度慢，资金缺口较大，短时间还难以收回成本。而且人口居住相对分散，一个行政村可能分布在距离较远的几个山头，这些状况累加起来加剧了解决这一问题的难度，严重制约当地经济社会发展。虽然最近几年得到很大改善，但与其它地区比，还有很大差距，发展的硬件有待于进一步改善。虽然这些地区生态环境优良，水果和其他农业资源的潜在生产能力较大，但是这种硬件设施落后的局面造成他们的资源运输比较困难，成本相对高昂，加上市场信息沟通不畅，在相当程度上降低了当地资源的市场竞争力，资源优势不能转化成经济优势。

基本公共服务缺乏。基本公共服务均等化是我们每个人的追求和政府的施政目标，由于城乡二元结构，财政收入和预算配置的影响，这一目标并没有得到很好落实。与城市相比，这些贫困地区卫生、教育、医疗、就业等资源缺乏，教育水平普遍低下，医疗卫生水平较低，就业渠道相对狭窄，公共道路不通畅。在这些因素影响下，他们的人力资本和社会资本优势难以发挥，影响了他们勤劳致富能力的发挥，人尽其才、物尽其用的潜力还有待于进一步挖掘。

二、精准扶贫的实施路径探讨

阿玛蒂亚·森研究了一些地区和国家的贫困和饥荒之后引入了权利的概念，他认为权利的贫困是发生贫困和饥荒的主要原因，在一个私人所有制的市场经济中人们拥有四种权利：以贸易为基础的权利，以生产为基础的权利，自己劳动的权利，继承和转移权利（阿玛蒂亚·森，2001）。市场经济中，一个人可以把自己拥有的商品交换为另一组需要的商品，而交换权利的下降是饥饿和贫困的主要原因，交换权利不但受到生产能力和市场经济的影响，还依赖于国家提供的社会保障能力和水平。在此意义上而言，提升贫困人员个人的致富、脱贫和其他生产能力是精准扶贫的一个主要抓手，这个是基础，属于提升贫困人员首次分配能力。与此同时，还需要国家社会保障政策对一些特殊对象（比如丧失劳动能力和年老体弱之人）的兜底，发挥国家的二次分配的调节作用，这样双管齐下才能促使脱贫目标早日实现。

贫困原因的多样性、复杂性，贫困地区的特殊性要求我们因地制宜，精准识别，反对面子工程、形象工程。习近平同志在不同场合指出，要把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠（习近平，2016）。只有这样多管齐下才能把精准扶贫实现好、落实好，使贫困群众真正受益，社会主义的优越性才能得以更好体现。

（一）明确权利，精准识别，找准对象

精准扶贫重在“精准”二字，以往的扶贫对象识别存在很多问题，前面也有所阐述。国家统计局资料显示的贫困人群是根据抽样调查得出的，学过统计学知识的都知道，这种抽样调查对于将近14亿人口的中国来讲误差是很大的，概率上的误差反映在数字上可能相当惊人。与此同时，在官出数字、数字出官的当下，不排除某些行政人员出于政绩考虑人为修改某些贫困数据，或者上报较少的贫困人口，以此达到提前完成脱贫这个艰难而宏伟的目标，为自己的政绩增光添彩，期待下一次的提拔重用。还有一个问题是精准识别工作人员兼职化以及指标过多现象。有研究指出，目前的精准扶贫指标众多，多达百余个二级贫困衡量指标，在人员（大部分是政府兼职人员）、经费有限的情况下，做到精准识别是比较困难的，未来动态识别成本高昂（唐丽霞，2015）。所以，加强对贫困户的精准识别，一方面对下村调研人员的培训必不可少，另一方面，要防止滥竽充数，数字造假。

（二）循序渐进，反对跃进

目前打赢这场扶贫攻坚战的时间表是2020年，收入标准是现有国家制定的贫困线。随着经济的发展，人民生活水平的提高和通货膨胀因素，这个标准必将落后于实际，也就是说扶贫的计划永远赶不上变化的实际。针对这种客观现实，虽然任务重，人口多，我们还是需要循序渐进，步骤稳妥，不搞跃进式、运动式扶贫，避免资金和资源的浪费而导致扶贫绩效低下。不大上项目、不大搞形象工程，在发展的同时保护好这些地区脆弱的生态环境，统筹兼顾生态环境建设与精准扶贫工作，既要金山银山，也要碧水青山。不但考虑我们这一代人的利益，还要为我们子孙后代的永续生存繁衍留下生态基础。

（三）尊重群众意愿

人民群众是历史的主人，人民的支持是我们党胜利的保证和政治合法性的最终源泉与支持力量，精准扶贫是解决部分人民群众的现实困难，这就要求政策执行过程中讲究策略问题。比如过去开发式扶贫中有异地搬迁、重新安置措施，人民群众很多用脚投票，有的不久搬回老家，有的重新陷入贫困境地。中华民族是一个安土重迁的民族，人们的思乡、恋乡情结突出。某些地区的确自然条件较差，但是突然让群众离开世代居住的故土，他们的感情一时难以接受。而且这些地区生态环境一般较好，适合发展生态农业等。集中居住可以，但是异地搬迁成本大，效果并不理想，人民群众内心并不情愿，行动上并不支持。同时，有些地区按照我们的标准他们可能处于贫困境地，但是幸福指数或许比我们还高，很多长寿地区就是一个很好的例子。空气新鲜，饮食健康，环境优美，他们的生活品质普遍并不比我们差，仅仅是金钱不富足而已。再说，我们的共同富裕并不是同等富有，允许有差别，可以通过提高社保覆盖面和保障度来解决他们的贫困问题。

（四）因地制宜，提升贫困地区造血功能

阿马蒂亚·森认为，“贫困不仅仅是收入低下，而是基本可行能力的被剥夺”（阿马蒂亚·森，2013）。在贫困出现的原因探讨中我们已经指出致贫的原因千差万别，表现在地域、气候、环境、主观愿望以及社会偶然因素等。家庭之间、城乡之以及区域之间又各有特点。因此，针对不同的情况采取针对性的措施才是上策。比如，有的地区人力成本较低，劳动力相对丰富，那么就可以采取招商引资，承接沿海地区因劳动力成本提升而向外转移的产业。如果有的地区光热水土资源丰富，就可以考虑发展生态农业和有机蔬菜。还有的地区适合发展养殖业，但是苦于资金和技术缺乏，这种地区就可以开展科技下乡，帮助贫困人群培养相关养殖技术，银行可以出台精准扶贫专项贷款支持计划，两者配套起来解决资金和技术问题。对于某些老少边远地区来说，交通可能是他们发展的一个重要制约因素，这种情况就适合实施基础设施建设和提升计划，打破制约发展的最后几公里瓶颈。某些地区青壮年外出务工，留下来的基本上老弱妇孺，田地出现荒芜现象，我们就可以鼓励种粮大户或者有实力的公司去大面积承包土地，发挥大农业优势。只有真正的因地制宜，对症下药才能有效促进精准扶贫政策落实，避免一刀切的不良影响。

（五）扩大各方参与，发挥制度优势

精准扶贫攻坚不仅仅是政府的事，也需要全社会积极参与、配合，以及充分发挥市场的力量，这些环节有机结合将会发挥事半功倍的效果。我们可以利用各种激励措施，充分发挥市场的杠杆作用以及社会组织的广泛力量，达到哪种力量在哪个层次和方面的效果好就采用这个力量，可以更加灵活，不必拘泥于某种固定的方式。贫困人口中自身的参与非常重要，可以减少他们的等、靠、要思想，属于内源式的发展方略，相对于政府那种外生式的措施而言更容易取得效果。因此，我们的思路是充分调动每一个社会主体的力量去解决贫困问题，把社会各方面的积极因素都调动起来。

三、进一步的讨论与启示

精准扶贫政策现在已经进入实施阶段，某些地区暴露出来的一些问题也值得注意，并需要不断反思、修正。具体来讲：

领取扶贫款需要配套资金问题。有的地区在执行棚户区改造、养殖、科技下乡的过程中如果农户需要领取这部分扶贫资金的话，还要求贫困户有资金配套，没有资金配套的话不能得到这部分资金，理由是避免贫困户把扶贫资金私自用于其它用途。我们认为这种做法值得商榷。因为贫困户本来就没有钱，有钱的话不可能被列入贫困户名单，哪里还有多余的资金用来投资或者搞房屋改造呢？这个实践中的问题需要灵活对待，不能采取一刀切的方式。因为配套资金不到位，惠民政策就难以落地。政策再好，对贫困人员来说，也是空中楼阁。

精准扶贫政策执行中的异化问题。调查中我们发现两个现象需要引起重视。一个案例是西部某镇的中学老师也被动员加入一对一扶贫中来，一对一帮扶的出发点是让有经济能力、科技实力的人帮助贫困人群。一个西部地区的中学教师在当前的社会中还没进入中等收入人群，能力有限，让他们去帮助贫困人群摆脱贫困的效果可想而知。这个县地形复杂，很多贫困户居住地交通不便，这些帮扶的教师除了送点日常的生活用品之外还真没有其他的好办法。另外一个例子是东部沿海某县级市，这个县级市比较发达，按照国家标准根本不存在贫困问题。然而我们调查中发现，他们也要精准扶贫，他们的说法是相对于富有的人来说存在贫困人群，而且上级有指标要求精准扶贫，实际上这些所谓贫困户其实已经进入中等收入阶层。这两个例子对比后我们认为，精准扶贫不能搞运动、下指标，要根据实际情况让有限的财力和资源用到最需要的地方去。

因此，扶贫的过程中不能仅仅强调收入贫困和不平等，而忽略了与贫困相关的其他要素，比如失业、教育和社会排斥等。我国是一个超大规模的国家，内部差异很大，现实的问题更加复杂，如何有效防止脱贫群众二次返贫和出现形式主义扶贫，也是以后研究的重点和方向，只有理论界和各方精诚合作才可以实现全面小康社会的宏伟目标。

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