论人民政协民主监督实效性增强的路径选择

张振华 石东洋

（中共辽阳市委党校，辽宁辽阳 111000；山东省聊城市人民政府，山东聊城 252000）

论人民政协民主监督实效性增强的路径选择

张振华 石东洋

（中共辽阳市委党校，辽宁辽阳 111000；山东省聊城市人民政府，山东聊城 252000）

政协民主监督职能是政协三大职能之一，增强政协的民主监督职能具有较强的时代价值，可以强化对政府权力的监督，真正实现把权力关进制度的笼子里的效果。在新的历史条件下，人民政协的民主监督仍然面临着一系列的问题，不利于其真正发挥监督职能。为了真正增强政协民主监督职能实效性，必须加强宣传教育，增强民主监督意识；加强制度化建设，增强民主监督的规范化水平。建立健全法律法规，创新政协民主监督法制；完善政协民主监督的形式，增强民主监督的活力。

民主监督；实效性；实践困局；破解之策

人民政协是国家政治体制的重要组成部分。政协的民主监督功能是政协三大基本职能之一，是我国社会主义政治体制中一种特有的监督形式，在国家政治生活中发挥着极其重要作用。政协民主监督融合了党派监督、社会监督、群众监督、舆论监督等多种监督的成分，是我们党在长期的革命和社会主义建设过程中逐步发展并完善起来的，具有鲜明的中国特色。

一、人民政协民主监督的特性及原则

（一）政协民主监督的特性

首先，政协民主监督具有政治性。政治性是政协民主监督的本质属性。其次，政协民主监督具有组织性。政协民主监督是一种有组织、有目的、有计划的活动，这种有组织性的活动的依据就是宪法、法律和政协章程。最后，政协民主监督具有非权力性。政协的民主监督本身具有非权力性的特点。虽然政协民主监督具有非权力性，但是它在国家政治生活中仍然具有政治制度、政治体制等方面的特定含义。

（二）政协民主监督的基本原则

一是讲政治原则。政协的民主监督必须在我国的政治体制框架内活动，要把坚持四项基本原则原则作为开展民主监督的政治前提。二是“三化”原则。“三化”原则指的是民主监督要遵循制度化、规范化和程序化，要有章可循、有据可依。三是服从服务原则。政协民主监督的开展必须要以党委和政府的中心作为作为自身开展工作的中心任务，要坚持围绕中心、服务大局、贴近民生的基本要求。四是适度原则。政协民主监督不具有法律约束力，是一种“柔性监督”。“1980年9月，邓小平在审阅政协文件时指示，在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。”[1]政协民主监督的这种属性要求监督时一定要摆正与党委、政府之间的关系，正确认识自身在国家政治生活中所处的位置。

二、现阶段政协民主监督面临的实践困境

（一）政协民主监督面临的困局

多年来，人民政协的民主监督工作对于推动我国的改革开放事业、推动我国的经济社会发展同样发挥着非常巨大的作用。但是，长期的实践证明，在政协三大职能中，民主监督职能相比于其他两项职能一直是薄弱环节。很多地方的政协普遍存在着“说了也白说”“举举手”“发发言”等现象。

1.民主监督意识较弱。政协民主监督职能是政治职能。但是，由于我国长期缺乏民主传统，独特的国情决定了很多人缺乏民主监督的意识。首先，作为被监督者对于政协的民主监督认识不到位。一些地方党政领导对于政协的民主监督存在抵触心理，认为政协的民主监督，纯粹是多此一举。另外，很多被监督的职能部门对于民主监督职能更是知之甚少，更多的人认为政协组织只是一个摆设，政协的作用主要应该是服从党委和政府中心工作，而不是用民主监督来“添乱”“操闲心”。另一方面，作为监督者自身来讲，人民政协内部不少同志对于民主监督职能也缺乏应有的认识和理解。在实际的监督工作中主要存在三种不良倾向：一是不会监督，有些政协委员自身的履职能力不强，不会监督。二是不想监督，有些政协委员认为政协民主监督“可有可无”。三是不敢担当。有些政协委员认为民主监督必然会得罪人，甚至会遭到打击报复。为了“明哲保身”“置身于事外”，很多人缺乏担当精神、责任感不强。

2.民主监督权力制约机制缺失。虽然人民政协属于一个政治组织，在我国政治生活中发挥着巨大的作用，但是人民政协毕竟不同于党委、政府和人大，并不具备相应的领导权。由于权利和权力分属于两个不同的概念，仅仅具有权利而不具备权力很难对被监督部门形成权力制衡作用。法国著名学者孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[2]长期的实践证明，只具有权利而不具备权力的政协民主监督很多时候职能无从发挥，或者即使能够发挥作用其效果也会大打折扣。实际情况是，现实中的政协民主监督职能的发挥，主要看“书记”是否开明，“政府领导”是否给情面。另外，很多地方尝试聘请各类监督员去监督政府和职能部门的工作，各类监督员对于政府部门的工作的确起到了应有的监督作用，但是，某些地方也存在着聘请监督员不规范、监督流于形式、监督工作没有坚持到最后等问题。

3.民主监督工作的随意性较大。政协的民主监督工作必须要坚持制度化、规范化、程序化。这条原则就决定了政协的民主监督工作是一项有章可循、有据可依的工作，而不是一项随意性的活动。但是，实践过程中，政协民主监督工作具有较大的随意性。很多地方并没有建立起从知情、沟通、协调到反馈的系统性的工作程序和工作方法，也没有制定出切实可行、具有实际可操作性的原则、条例、规章。开展监督工作实际依据的仅仅是一些内容具有较大随意性、内容过粗的原则性要求，这在客观上导致民主监督工作出现一系列的问题。这些问题主要表现为，“协商容易监督难．提建议容易作批评难，反映意见容易反馈难，事后监督容易事前事中监督难，小事监督容易大事监督难．监督基层单位容易，监督领导机关难”[3]。

4.民主监督的方式方法滞后。随着社会实践的发展，特别是经济社会发展水平的提高，客观上要求政协的民主监督工作要提高法制化、制度化的水平。很多地方的政协民主监督工作方式和方法落后与现实发展。至于如何去开拓政协民主监督的形式，一方面要积极去探索开拓新的方式方法，另一方面，要强调顶层设计的作用，加强总体规划。对于各地在民主监督过程中出现的比较好的经验和做法要及时的进行总结，使之成为法律或者规范性文件，以便发挥好指导作用。

（二）政协民主监督存在问题的原因分析

1.认识不到位。有些政协委员和政协工作者认为政协的民主监督作用不大、效果有限，很难真正发挥作用，是一种“软监督”，而不是一种硬约束，因此，自身的监督热情大大降低。另外，有些人对于民主监督的艰巨性和重要性缺乏认识，总以为自己的监督工作可有可无，如果真正担负起监督的责任势必会出现“越位”或者“添乱”的情况，因此，自己不敢主动监督。再者，有些人对于政协民主监督所报的期望值过大，愿望过于美好，当自己的监督愿望无法实现时，便会失去耐心与信心。对于政府公职人员来讲，对于政协的地位、作用、性质、职能缺乏应有的认识，导致对政协的监督工作存在偏见，不愿、不想、不肯接受监督。此外，理论界和学术界对于政协民主监督的理论研究长期处于滞后状态，存在大量空白点和盲点，特别是关于政协民主监督的性质、地位、内容、程序以及效力等问题一直不太明确，导致各方难以达成共识。

2.监督机制不健全。民主监督要想真正发挥作用，健全的民主监督机制是关键所在。现实中，很多地方的民主监督工作并没有建立起一整套、系统地、并且运转科学有序的工作机制，尤其是没有建立从知情、沟通到反馈的系统性的工作程序，监督工作依据的仅仅是原则性的东西，缺乏具体可操作性。有些地方政协委员的民主权利得不到保障，缺乏必要的知情权和参与权，没有知情权和参与权自然难以对政府部门的工作开展监督。另外，在民主监督的意见反馈方面，很多地方并没有专门的机构来负责处理政协的民主监督意见，很多民主监督工作往往只有“发声”而没有“回音”，就是政府部门对于政协提出的民主监督的意见往往没有反馈和答复。最后，有些具有公职人员和政协委员双重身份的人对于在民主监督中发现的问题，往往是只能靠自己的力量解决，形成了“自己监督自己”的怪圈。

3.民主监督不具备法制上的强制力导致其监督的权威性不够。政协组织在我们属于一个比较特殊的政治机构，属于统一战线组织，而不是权力机关。这种特殊性决定了它不同于人大或者政府部门，因此它实施的监督是一种“柔性”监督。一方面，它的监督不具备法律效力，不能给被监督者带来法律上的制裁效力。另一方面，这种监督也不能给被监督者带来党纪、政纪约束。由于民主监督不具备法制强制力，导致被监督者对于政协的民主监督往往是表面重视，实际上是以敷衍的态度对待。原全国政协副秘书长，中国人民政协理论研究会常务副会长李昌鉴曾尖锐的指出，“作为我国政体的重要组成部分，如果不从宪法及相关法律上明晰无误地赋予它应有的地位、功能和相应的权限，要充分发挥这个制度和这一政治机构的作用，是有难度的。”[4]更多的时候，政府部门对于民主监督工作可能表现为一种“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的状态。

4.民主监督与参政议政、政治协商职能存在交叉重叠。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三大并列职能。政协三大职能并列说明三个职能应该有各自的特有的实现内容和方式。但是，现实生活中，三大职能的实现内容和方式存在着交叉重叠的地方，政治协商和民主监督存在内容交叉，参政议政和民主监督也存在内容渗透。比如，政治协商之前需要进行前期调研，前期调研和之后的协商过程所提出的建议本身就包含着民主监督的内容。再比如，参政议政中以提案、建议案、调研报告、反映社情民意等形式，向党委、政府反映问题、提建议本身也是民主监督的形式。总之，政协在实际的工作中，三大职能表现出来的相互关系往往是：协商体现着监督，监督渗透协商功能，参政议政的效果来源于协商与监督。政协在实际工作呈现出三大职能交叉重叠、“你中有我，我中有你”的现象。

三、增强政协民主监督实效性的路径选择

“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。”[5]在新的历史条件下，采取有效措施，充分发挥政协民主监督的职能，是建设政治文明的重要举措。习近平总书记指出，“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”。习近平同志的重要讲话为新时期人民政协加强民主监督工作指明了方向。

（一）加强宣传教育，增强民主监督意识

开展相关的宣传教育工作。各级党委和政府必须要认识到新形势下开展政协民主监督工作的必要性和重大意义。首先，要教育引导广大党员干部从社会主义民主政治建设、建设社会主义政治文明和深化政治体制改革的高度来认识政协民主监督的重要性和必要性。我国正处在经济社会的转型期，社会监督体制尚不完善，制度漏洞问题依然存在，因此，政协的民主监督有利于加强新形势下的党风廉政建设。其次，政协工作者要认真学习习近平总书记关于新时期人民政协工作的讲话精神。通过学习习近平讲话，从而不断提升自己的履职水平。要认真领会学习习近平总书记新时期对政协工作提出的“懂政协、会协商、善议政”和提高“四个能力”的新要求，不断提升自身的综合素质。

（二）加强制度化建设，增强民主监督的规范化水平

政协民主监督的重视，最终要落实到制度层面，因为制度“带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[6]民主监督制度的健全与完善需要一个循序渐进的过程，主要应该从以下几个方面努力。

1.知情制度。知情是开展民主监督的前提条件，没有知情权或者知情权得不到充分保障必然会影响到民主监督、参政议政的效果。为此，要充分保障政协工作者的知情权。知情权的内容应该相对广泛，包括相关部门的情况通报、参与法规检查、参与重大决策的调查论证、向有关部门了解情况等等方面。当然，随着民主监督实践的不断开展，知情权的内容还可以进一步的扩展。

2.协商监督制度。人民政协要想真正发挥民主监督职能，依据的制度条例必须要明确具体、具有可操作性，以便利于掌握和运用。另外，现在政协的民主监督职能的发挥更多的时候是处于相对被动的局面，政府的一些重大决策或者重要部署事前并没有与政协进行充分协商，往往是“协商在决策之后”，而不是“协商在决策之前”。现实中，政协组织很难积极主动的去进行协商，更多的时候是，政府部门需要协商相关议题了才会找到政协组织，仍然是一种“你要我协商”的局面，以后应该逐步改变这一局面，要保证政协组织能够主动参与到政府部门重大决策的制定论证过程中。

3.反馈制度。对于政协部门提出的民主监督案件，批评、建议案等内容，党政部门应将办理结果或者整改意见及时的送交政协部门。对于逾期不办理又不能说明理由者，人民政协有权发出咨询督办通知书，督促他们认真办理。对顶着不办者，依法依规追究责任。

4.奖惩制度。为了增强政府部门对于民主监督工作的重视程度，采取适当的奖惩措施十分有必要，为此，要建立健全政协民主监督工作的奖惩制度。各级党委部门应该重视政协的民主监督工作，要定期对民主监督工作进行检查。凡是自觉接受政协民主监督、虚心接受政协监督改进工作的应该给予奖励。相反，对于政协部门提出的民主监督意见不理不睬或者名为重视、实则敷衍者要采取限期整改、通报批评、党政处分等方式给予相关部门或者个人以惩戒，从而让政协的民主监督职能真正起到鼓励先进、鞭策后进的作用。

5.查处制度。要想确保政协民主监督功能真正取得实效，必须要建立健全相应的查处制度，以此来提高广大政协工作者的工作积极性。胡耀邦同志曾经在1985年1月中央统战部门一个报告上批示指出，“我们党内有些同志向党外朋友作威作福、称王称霸的事，时有发生，上面发现了，道歉了事，上面不发现，人家还得忍气吞声。今后该怎么办?靠上面发现仍是人治而不是法治，可否向党外朋友提倡诉诸法律？”[7]民主监督，要充分保障政协委员的民主权利。如果出现因为批评、建议和举报国家机关或个人而遭到不公平待遇甚至打击报复的事件，必须要严格查处，以便充分保障政协委员应有的民主权利不受侵犯。

（三）建立健全法律法规，创新政协民主监督法制

政协民主监督要有法制做保障。从法律上赋予政协民主监督的权力，通过法律的手段增强民主监督的刚力，让政协民主监督逐步由“软监督”向“硬约束”过渡。但是，在现实生活中，“有些人可能会担心政协因为立法走向“两院制”，会产生两个权力机关。其实，法律对社会权利的保障与法律主体的性质并没有直接关联。居委会、工会等社会组织并没有因为其权力的法律化而改变其本身所固有的性质，更没有变成权力机构。”[8]因此，政协民主监督需要通过法律规定来明确政协的地位和协商监督职能。

全国人大可以考虑制定有关法律法规，使政协民主监督工作有法可依。另外，也可以让现在的一些非法律性的文件逐步变成法律。比如，可以考虑逐步使《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》成为法律。监督需要有充分的组织保障，即政协组织内部需要成立一个专门的机构或者组织去行使法律赋予政协的权力。权力机构的成立需要有法律的授权，至于如何行使职能、组织建构如何、由哪个部门领导等都需要由法律明确规定。组织领导方面，民主监督委员会可以直属政协委员会，向常委会负责并汇报工作。职权行使方面，民主监督委员会不仅可以监督政协的各项工作，也可以有权对党政机关及其工作人员进行监督，对于失职渎职人员有权要求相关部门进行查处。

（四）完善政协民主监督的形式，增强民主监督的活力

政协的民主监督职能不同于政治协商、参政议政两大职能。这种区别于其他两项职能的特殊性决定了民主监督职能要有自己独特的形式来充分实现。

首先，现阶段政协现有的民主监督形式要继续坚持，并在实践中去发展和完善。比如，要继续完善现有的政协四大员制度。坚持特约监督员和行风评议员的委派制度，政协需要加强对被委派者的培训力度，经常性的选派一些素质高、能力强的委员到司法部门和执法部门当特约监督员。再比如，政协机关要时常开展专项民主监督，把影响到地区改革发展稳定的重大事项列入到常委会、主席会进行协商讨论。

其次，各地还应该积极探索和采用更符合时代特点、现实需要、更能反映民主监督个性化特征的工作形式和方法。实践证明“民主评议”是政协民主监督恰当且非常有效的重要形式。因此，要积极开展民主评议工作，适当扩大民主评议的范围。另外，政协机关还可以考虑利用广播、电视、报纸开辟政协专栏，利用专栏宣传政协工作、反映群众意见、跟踪相关案件的办理，通过媒体渠道来增强政协工作的影响力。在互联网新媒体时代，政协还可以充分利用网站平台，让民众对于职能部门的满意度打分或者投票活动，甚至可以利用大数据的方式来开展民主监督，这些富有新意的做法值得我们去充分开辟和探索。

最后，在开展民主监督的过程中，政协民主监督可以和其他形式的监督相结合，通过监督结合来形成监督合力。党的十八大报告已经指出：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”政协民主监督可以考虑经常性的人大法律监督相结合，因为人大法律监督与政协民主监督在工作方式方面存在类似的地方。比如，两者的工作方式都有考察、情况通报、检查、调查、意见反馈等方面。如果两者经常性的选择共同的调研课题，共同调研，把两者的调研成果融为一体，那么政协民主监督在一定程度上会不断扩大自身的影响力和监督效果。另外，政协还可以考虑与其他各个方面的监督相结合，比如，民主监督可以与行政监督、司法监督、舆论监督、党内监督相结合，逐步形成一种立体式的监督网络。通过与多种形式的监督相结合，民主监督可以真正实现对于权力的监督制约作用，防止自身成为一种“走过场”“做样子”的工具。

[1]邓小平.政协不能搞成权力机构[N].人民政协报，2014-09-20.

[2]〔法〕孟德斯鸩.论法的精神(上册)[M].商务印书馆，196:154.

[3]顾正岚.科学推进人民政协的民主监督[J].蚌埠党校学报，2007，(1):34-35．

[4]李昌鉴.人民政协若干重大理论和实践问题的思考——2005 年11月3日在成都第二期全国政协委员学习研讨班上的讲座[EB/OL].渝北政协网.

[5][6]邓小平文选(第2卷)[M].人民出版社，1994:333，333.

[7]胡耀邦.新时期统一战线文献选编[M].北京:中共中央党校出版社，1985:532.

[8]郭金源.政协民主监督职能的法律思考[J].文史博览（理论），2008，(7).

（责任编辑：朱小宝）

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.03.007

D665

A

1009-2293（2017）03-0027-05

张振华，中共辽阳市委党校讲师。

石东洋，山东省聊城市人民政府法制办公室科员。