“治理”语境下福建省海洋生态补偿制度之完善

“治理”语境下福建省海洋生态补偿制度之完善

潘书宏

福建省在海洋生态补偿方面进行了诸多有益的实践探索，但在制度供给方面远落后于实践，无法满足发展的需要。这固然有海洋生态补偿本身复杂性和问题新型性方面的原因，但更主要的是缺乏生态治理理论的指导。作为海洋生态文明示范区，福建省应加强生态治理理论在海洋生态补偿立法和制度建设方面的研究与运用，围绕生态治理体系和能力现代化的核心、基础、关键和目标，着重从增强海洋生态补偿意识、加强海洋生态补偿法制建设和明确海洋生态补偿制度建设的方向等几方面进行制度构建与完善。

生态治理；海洋；生态补偿

一、生态治理理论的概念及其内涵

（一）生态治理的概念

“治理”就其字面意义而言，就是“治国理政”。现代意义上的“治理”起源于西方发达国家，是西方政治变革的产物，指的是政府组织和（或）民间组织在特定的地理范围内运用自身组织的公共权威进行管理社会政治事务，维护社会公共秩序，从而满足公众需要的行为过程或结果。①俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，载《南京社会科学》2001年第9期，第41页。治理不同于“统治”，是“统治”发展的结果，因此，对其内涵的揭示，通常从比较的角度来进行。一般而言，治理与统治相比有如下几个方面的进步：第一，治理的主体更加多元和丰富，除了传统的政府或其他国家公共权力主体外，还包括企业组织、社会组织等新型主体；第二，治理主体行使的权力更具柔性和可商议性，区别于统治的强制性和不可协商性；第三，治理的权力来源更加多样，除了具有强制性的国家法律之外，还有大量的不具国家强制性的契约；第四，治理的权力运行通常是双向平行的，区别于统治的单向性地自上而下；第五，治理所及的范围宽泛得多，大大超出统治所及的政府权力边界至公共领域边界。治理的目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程。这个目标是治理系统化、动态化和科学化的结果，在中国的语境中，即是“国家治理体系和治理能力的现代化”。

治理理论在环境领域主要体现为生态治理或环境治理理论（以下统一简称“生态治理”）。从逻辑上看，生态治理是治理理论的子概念，它是在人类使用自然资源的个体行为或集体行为威胁到了生态系统的可持续性、使生态系统服务退化或产生了影响人类福祉的副作用，抑或违背了效率、公平及善治等社会标准时，才成为人们关注的焦点的。

根据治理的概念，生态治理的概念可以表述为政府机关、社会组织或公民社会等多种主体通过正式或非正式的机制，强制或非强制的手段，管理和保护环境与资源、控制污染与破坏，并解决环境争议。生态治理的概念经历了从传统到现代的演进过程。传统的生态治理主要是指20世纪下半叶后以“三废”治理、主要包括环境要素污染治理（如污水治理、土壤污染治理等）和生态恢复治理（如海洋生态恢复治理）等为典型的末端性或源头性治理，是主要针对环境污染或生态破坏的治标性控制；现代的生态治理，对应于外文的“Environmental Governance”或“Good Environmental Governance”，也称为环境治理、环境善治，是指在对自然资源和环境的持续利用中，环境福扯的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何决策，谁来行使权力并承担相应的责任，以达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性。①朱留财：《从西方环境治理范式透视科学发展观》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2006年第5期，第53页。

传统意义上的生态治理，我国早在1979年就展开了，但现代意义上的生态治理则是伴随着2007年党的十七大报告明确写入“建设生态文明”等方面的内容才展开的。2012年党的十八大对建设生态文明的概念、宗旨、任务等作了更深入的阐述，指出生态文明建设是与过去着重建设的政治、经济、文化、社会四大领域并重的新领域，提出了建设“五位一体”的新格局，并从制度保障上提出了新思路，重申制度建设对生态环境保护的必要性和紧迫性。2013年党的十八届三中全会更是在全面深化改革的主题下，提出要进一步推进生态文明制度建设，并明确把生态文明制度建设作为国家治理体系和治理能力现代化建设的核心内涵和主要指标。作为国家治理体系和治理能力现代化的应有内涵，生态文明制度建设具有重要效用：生态文明制度建设没有跟上、不成体系，国家的治理体系就不完整、缺根基；生态文明制度的效能欠缺，国家的治理能力现代化就很难实现。基于此，加强生态治理的研究，加快推进生态治理体系和能力的现代化就成为新时代的一项紧迫性的课题。

（二）生态治理理论的内涵

生态治理的实质主要是引导或鼓励人类的环境友好行动，从而避免“公地悲剧”等不受社会欢迎后果的出现，②[美]奥兰·杨著：《直面环境挑战：治理的作用》，赵小凡、邬亮译，经济科学出版社2014年版，第1页。理解生态治理体系和能力现代化需要从如下几个方面入手：

1．生态治理体系和能力现代化的核心是加强制度建设

治理具有多元主体的特征，具有明显公益性和利益溢出效应的生态治理也不例外。尽管如此，政府仍是生态治理的主要主体和牵头主体。因此，以政府为主导的制度安排成为生态治理的主要内容，也是生态治理的基本依据与路径。可以说，生态治理的核心是制度，生态治理体系和能力现代化的核心是制度建设。所谓制度建设，就是要制定出符合生态文明要求的规划方针、目标体系、考核办法、奖惩机制，用制度指导生态文明建设实践。③李宏伟：《加快生态文明制度建设》，载曹荣湘主编：《生态治理》，中央编译出版社2015年版，第100页。随着环境治理活动的不断深入，在加强深化改革，倡导国家治理现代化的当下，生态治理制度也必须与时俱进，不断创新。制度建设与创新之于生态治理体系和治理能力现代化的重要性和紧迫性，就如同“具有中国特色社会主义制度的完善”与“实现国家治理体系和治理能力现代化”之间的关系一样：前者是基础，是着力点，而后者是目标，是落脚点；反过来，后者是前者的实现路径，我们的最终目标就是坚持和发展前者。

2．生态治理体系和能力现代化的基础是倡导多元合作

如上所述，生态治理的主体具有多元性，其主体除了传统的政府和其他公共权力机构之外，还包括企业组织、社会组织和村民、居民自治组织等等，从性质上看，可以是营利性企业、非营利性组织，甚至是公民个人。生态治理体系和能力的现代化分为宏观层面和微观层面。宏观层面是指生态治理政策制定，微观层面主要是指生态治理的监督执行。倡导多元主体的合作，并不否认政府的中坚和主体作用，尤其是在宏观政策的制定以及在执行、监督中的沟通、协调、发起、倡议等环节中，政府应该积极、主动承担，起着牵头角色和主要的主体作用；但在微观的监督执行环节中，要避免传统统治下的“政府直控型”窠臼。因此，多元主体的合作，本质上是通过建立一种制度形态以尽可能多地调动社会资源、发动社会力量参与环境治理，这种制度形态能在微观领域对政府的宏观管制起到替换或补充作用。在生态治理上，必须倡导和实施多元主体间的合作。只有实现多元主体间的通力合作，才能实现生态“共治”。

3．生态治理体系和能力现代化的关键是抓住重要环节

生态治理是一个系统工程，是一张由各概括性的政策节点和具体性的政策系列有机连接起来的网络体系。这些概括性的政策节点是整个政策网络的眼，是连接整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系这“五大关系”的纽带，是局部构成整体的纽带。①曹荣湘：《推进生态治理体系和治理能力现代化》，载曹荣湘主编：《生态治理》，中央编译出版社2015年版，第16页。抓住了这些节点，也就抓住了政策链的灵魂和精神实质，因此，生态治理体系和能力现代化的关键是抓住重要环节。根据中国生态治理能力的评价结果，中国的生态治理体系和能力现代化的重要环节主要有如下几个方面：治理区域化、政策协调化、关系伙伴化和城市生态化。②朱芳芳：《提升生态治理能力，推进生态现代化》，载曹荣湘主编：《生态治理》，中央编译出版社2015年版，第86页。

4．生态治理体系和能力现代化的目标是维护生态正义

人有生存和发展的基本权利，但这一基本权利是以适宜的生态环境为前提的。因此，生存权利本身就隐含了生态权利的内容。所谓生态权利，通常是指人类要求其生存环境得到保护和不断改善、优化的权利。生态权利的实现即是生态正义。所谓生态正义，通常是指人类作为一个整体，在生态环境中是一个利益共同体，共用自然环境、共享生态权益，这种共用共享的前提性要求是保证每个人都能在实然意义上的安全、健康的生态环境下生存和发展的重要基础。它是人类进入生态社会、面临生态危机，在为保障生存权利而发起的环境运动的直接推动下，在发展经济与保护环境之间的平衡过程中产生的。生态正义问题的凸现直接影响相关主体的生态利益，一方面体现为相关主体是否平等地享有生态的权利，另一方面则体现为相关主体是否公平地承担环境保护的责任和分担生态危机所造成的灾害。简而言之，生态正义的核心问题是如何将生态权益、生态责任在生态系统相关主体间合理、公平地分配、分摊，它包括代内正义、代际正义和自然正义三个向度。③黄明健：《论作为整体公平的生态正义》，载《东南学术》2006年第5期，第133页。生态正义的实现离不开制度的保障，保障的实效依赖于制度的可操作性，因此，要完善经济与社会发展的评价体系，将资源的消耗量、环境损害程度、生态效益纳入指标中，并建立符合生态文明要求的目标体系、测评考核系统、监督办法和奖惩机制；要深化改革资源性产品的定价机制和税费征管体制，建立能体现市场供求关系、反映资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿功能的资源有偿使用制度和生态补偿制度。而相关的考核、奖惩和税费等制度本身就是维护正义的基本手段，而这正是生态治理体系和能力现代化的关键内容和根本手段。由此，生态治理体系和能力现代化的目标之一就是维护生态正义。

二、福建省海洋生态补偿制度的现状

自从2001年福建省开始实施森林生态效益补助资金试点以来，福建省已经在森林、江河流域、水资源、矿产资源、海洋等领域进行了不少的实践。通过十余年的努力，福建省已在上述前四项领域的生态补偿制度建设领域取得了比较理想的成绩，但在海洋生态补偿制度建设方面明显滞后。虽然早在2002年9月福建省就率先出台了全国第一部地方性海洋环保法规——《福建省海洋环境保护条例》，并在围海填海、跨海桥梁、航道等工程建设中开展海洋生态补偿试点探索和在闽南地区开展以“生态利益共享、治理共担”为核心的海域退养还滩生态修复项目以及海洋生态环境整治修复项目生态补偿试点工作，但海洋生态补偿制度的建构一直落后于现实的需要，也落后于海洋生态环境保护做的比较好的其它省份。尽管福建省政府于2013年把《福建省海洋生态补偿赔偿管理办法》、《福建省入海污染物溯源追究管理办法》等专门规范海洋生态补偿的地方性法律法规列入年度立法计划中的预备项目，但直到2016年仍未有更进一步的消息。有关海洋生态损害界定、判断方法及其标准，海洋生态损害补偿与赔偿，海洋生态补偿和赔偿金征收、使用和管理等海洋生态补偿制度的关键内容等仍缺乏明晰的、可操作的规范。

之所以出现这种状态，一方面是由于整体性和全国性的生态补偿立法与制度建设落后，生态补偿工作起步较晚，涉及的利益关系复杂，对规律的认知水平有限，实施工作难度较大。①徐绍史：《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》，http：// www.npc.gov.cn，下载日期：2016年7月26日。国家层面的海洋生态补偿法律规范和依据的缺失，使得沿海地方海洋生态补偿的实践与制度建设受到极大的制约。另一方面是由于福建省海洋生态补偿的实践与制度构建仍停留在传统的政府单向行政管制，缺少平等主体的参与，缺乏生态治理的理念，致使福建省海洋生态补偿的制度建设远滞后于海洋生态补偿的客观需要。

三、福建省海洋生态补偿制度的完善

保护生态环境必须依靠制度，而制度的发展和完善离不开理论的支撑和指导。因此，生态治理理论为生态文明制度建设提供了指导，同时，对生态文明制度建设与完善提出了更高要求。作为“五位一体”总布局中的“一位”，生态文明建设正在有序地展开，与之伴随的是生态文明的制度建设议题。在融合国家海洋生态文明建设大战略的过程中，福建省面临着根据实际情况，以生态治理理论为指导思想进行生态补偿制度建设与完善的新课题。

生态治理理论对福建省海洋生态补偿制度的构建与完善提供了如下的指导与启发：

（一）增强生态补偿意识，加强海洋生态补偿意识保障

思想是行动的先导，行动需要思想的指导。实践已经证明，人类污染、破坏生态环境，说到底，均为生态意识淡薄所至。因此，增强生态意识是保护生态环境，实现可持续发展的治本之策。生态意识，是基于对人类自身及自然界中的所有生物与周围环境之间关系的认识而形成的特定的思想观念、思维模式和行为取向。生态意识是贯穿对待生态问题的基本理念、价值指向、目标追求、评价标准、发展方式等问题的结构体系。按照内容的不同，生态意识分为生态忧患意识、生态科学意识、生态价值意识、生态道德意识和生态责任意识等子类。五种子类中，生态忧患意识和生态科学意识是基础，生态价值意识是核心，生态道德意识是主要载体，而生态责任意识则是生态意识践行的条件。②张维真：《生态意识及其构成分析》，载《求知》2014年第11期，第9页。

生态补偿机制建立并真正发挥其效用的前提和社会基础是“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的生态意识的深入人心。海洋生态补偿制度的建构与完善有赖于生态补偿思想的指导，尤其是海洋生态补偿意识的形成与培养。福建省虽然在海洋经济建设方面相对发达，但是沿海居民的生态意识尤其是海洋生态意识仍有待于进一步的增强。据课题组“公众环境意识调查”的结果显示，从2010年开始沿海地区居民环保意识指数虽逐年微升，维持在3.5分（5分为满分）以上的中等偏上水平，但调查结果同时显示，沿海居民的环保行为和环保责任感指数却连续下降，前者从2013年的5.04分下降到2014年的4.67分（10分为满分）；后者从2012年的7.65分，逐年下降至2014年的6.61分（10分为满分）。综合分析调查数据，我们发现，福建省沿海居民的生态意识具有明显的不平衡、不全面、不完整的特征（体现为生态忧患意识、科学意识和价值意识较高，但生态道德意识和责任意识较低），海洋的生态意识（含生态补偿意识）远滞后于实践需要，呈现出“认识有余，而践行不足”的特征。之所以出现这种状况，本质上看，是因为生态意识的形成与培养不足，缺乏从制度上保证生态意识形成与培养和巩固的机制。因此，增强生态意识建设是促进和践行福建省海洋生态环境保护、进行福建省海洋生态补偿制度建设的根本性条件。

（二）健全生态补偿法制建设，完善海洋生态补偿制度体系

海洋生态补偿机制必须依靠制度，制度建设的要义是构建系统完整的制度体系。这些制度体系的构建首先包括综合性法律制度的建设，其次包括配套性具体制度的建设。前者主要是指海洋生态补偿地方性法规的制订，后者主要包括生态补偿激励制度、生态补偿利益协调制度、生态补偿约束制度等重要制度的建设。

1. 加快推进海洋生态补偿地方立法

作为全国建设生态文明先行示范区，福建省应参考借鉴山东省在海洋生态补偿实践与制度建设方面的经验与启示，在修订《福建省海洋环境保护条例》的基础上，结合省内沿海地市海洋生态补偿实践探索的同时，进一步开展市际交流合作，大胆制度创新，尽早出台《福建省海洋生态补偿赔偿管理办法》。作为地方性法规，《福建省海洋生态补偿赔偿管理办法》应首先明确其宗旨是推进实施生态省战略、促进建设生态文明先行示范区，进一步发展海洋经济；同时，《福建省海洋生态补偿赔偿管理办法》应明确规定海洋生态补偿的适用范围、适用主体和基本原则，海洋生态补偿与海洋生态赔偿的区分及其适用，海洋生态补偿费的征收、使用与监督管理，生态补偿费与环境保护税的关系处理及其衔接等。《福建省海洋生态补偿赔偿管理办法》是福建省海洋生态补偿领域的基本行为规范，将为福建省海洋生态补偿机制的构建提供依据。

2. 抓紧构建海洋生态补偿制度体系

完善海洋生态补偿法制建设，除了及时出台综合性的地方性法律法规外，也应着重构建海洋生态补偿的重要具体制度：生态补偿激励制度、生态补偿利益协调制度和生态补偿约束制度等。

生态补偿激励制度，是通过采取物质或精神相结合的手段激励生态补偿利益相关者参与生态补偿实践的制度。运用生态治理的基本理论，福建省应在尽可能准确分析海洋生态系统服务功能及可能涉及的影响范围的基础上，梳理海洋生态补偿的利益相关者，明确海洋生态补偿的法律关系主体，并通过利益分配最大限度地把全体参与主体的积极性、主动性和创造性激发出来，确保海洋生态资源的可持续利用和海洋生态系统的可持续发展。

生态补偿利益协调制度，是协调生态补偿利益相关者之间各种利益的制度。海洋生态补偿涉及各级政府间、政府与企业、非政府组织间、企业与个人间等多类别主体，这些利益相关者都有各自的利益关切和诉求，并且常常存在矛盾与冲突。这就需要通过良好的利益分配机制来协调复杂的利益关系，福建省应运用生态治理的基本原理，结合海洋生态补偿的实践现状协调中央政府与省级政府、省级政府与市县各级政府、不同行政区域的同级地方政府之间、企业、非政府组织及个人间的物质的、精神的和生态的利益。

生态补偿约束制度，是从道德和法律方面约束利益相关者的制度。海洋生态补偿是一个系统化的、复杂的利益协调过程，这个过程离不开强制性的约束机制，包括法律约束和道德约束。前者主要针对各级政府部门、企业、个人应当承担的环境责任；后者主要是指每个人都需要转变“环境无价、资源无偿”的观念，确立“谁受益、谁补偿”的理念，并在开发利用环境资源中得以体现。根据生态治理的基本原理，福建省应该进一步将政府环境责任考核落实到海洋生态补偿实践和制度建设当中去。

（三）明确海洋生态补偿制度构建与完善的方向

生态治理理论更加注重制度建设的系统性、整体性与协同性，更加注重生态治理体系和治理能力提升，而这有赖于如何根据我国的实际情况，将生态中心主义观念、市场治理的手段、公民社会的参与、主体间的伙伴关系、全球化回应等要素吸收、内化到生态治理体系之中，并使它们之间更加紧密地联系、更加和谐地互动。对福建省而言，建设海洋生态补偿制度体系，当前根本性的任务是要明确制度建设的努力方向：区域化的管治，协同化的政策、伙伴化的关系。

1. 区域化的管治

区域化的管治，是由福建省管辖海域是不可分割的统一体和同属一个相对完整的生态系统的属性决定的。区域化的管治要求省域内各沿海县市之间形成实质性的海域使用管理协作制度，在考虑区域流域、海洋生态群落、多样性保护等生态环境因素的基础上，结合海洋主体功能区定位，科学定位福建省管辖海域的环境功能区划；在考虑海域生态环境的自然区域习惯的基础上，建立海域生态补偿机制，创新横向生态补偿机制，在漳州、厦门、泉州、莆田和福州间建立区域管治机构和管治网络，并逐渐实现由建立在相对封闭、界线分明的行政区划基础上的“行政区经济”向建立在开放性、跨区域的生态区域基础上的“生态经济”的转变。

2. 协同化的政策

生态补偿政策不是环保部门或海洋管理部门单个部门的政策，而是针对海洋生态环境“问题集群”的系列解决方案，是一个“政策集合”。既然是一个“政策集合”，就要求政策集合内的各个政策间相互配合、互补、协调，这就是协同化政策的基本内涵。协同化政策，在总体上，要求福建省域内在实施海洋生态补偿时，应建设系统化法律法规，形成涵盖海域的开发、使用、管理、保护和改善等各领域的补偿政策体系，使各领域的政策之间相互配合、互补协调。在具体的执行过程中，首先要求福建省要有整体的海洋生态补偿的战术，并且配合、对接整个国家的海洋生态补偿策略，比较清晰、具体地规划出海洋生态补偿制度构建的方案及其步骤，明确重点领域、分清轻重缓急，排定政策优先劣后。其次，要求福建省梳理分析国家层面和地方层面海洋生态补偿的政策目标、政策意图和政策特色，加以分类、整合，并吸收、运用到环境保护其他领域的政策中，使海洋生态补偿的政策目标与其他政策目标互相匹配、协调一致，避免政策冲突。再次，要求福建省合理配置海洋生态补偿的行政资源和政策资源，在涉海各部门之间分工的基础上，特别强调各部门的协作与配合。

3. 伙伴化的关系

环境保护、生态治理不仅仅是政府的事，这一结论可以从生态治理内涵中直接推出。生态治理要求治理主体之间建立起协商、协作、平等的伙伴关系，只有这样它才是效益最大、效率最高、成本最低的治理。形成伙伴关系的治理，一方面，需要福建省更加有效和更高质量地发展环境非政府组织尤其是涉海环境组织，支持并鼓励他们与相关主管部门形成协作关系，一起参与到海洋生态治理的决策与执行中来，发挥他们的自治组织作用。另一方面，需要福建省改变传统的冲突意味较浓的行政管制模式，转变为侧重平等自主意味的治理模式。这就要求福建省海域管治有关主管部门，通过畅通决策参与渠道，促使各相关主体认同共同利益并接受差异，进而增强互信，进行协商，共同面对海洋生态补偿中的种种问题。再一方面，需要福建省发展公平理念，在传统经济性横向代内公平的基础上考量纵向代际间主体的发展权公平，纳入生态道德义务配置公平和生态责任分配公平等因素，形成生态公平理念，并以生态公平为原则制定伙伴关系行动规则。

总之，海洋生态补偿是一个涉及众多利益相关主体、众多环境要素、众多环境技术的复杂的利益分配过程，需要比较系统的法律法规和制度体系的支撑和保障。在全国性的法律法规缺失，不能为海洋生态补偿地方实践提供有效指导的情况下，福建省应结合本省实际在生态治理的理念指导下积极实践探索，大胆制度创新，为海洋生态文明示范区建设提供制度保障。

（责任编辑：刘 冰）

D922.6;X55

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1674-8557（2017）01-0063-06

2016-12-20

本文系2014年福建省社会科学规划（一般）项目“福建省海洋生态补偿法律制度研究” （项目编号：2014B227）、2015年澳门科技大学基金会研究项目“澳门海域资源绿色管治制度构建” （项目编号：0367）阶段性研究成果。

潘书宏（1977- ），男，福建龙岩人，福建江夏学院法学院讲师，澳门科技大学2012级环境法专业博士研究生。