改革开放以来我国政府信任变迁的政治社会学分析

2017-03-07汪家焰钱再见

湖湘论坛 2017年1期

关键词：信任公民政府

汪家焰，钱再见

（南京师范大学，江苏南京 210023）

改革开放以来我国政府信任变迁的政治社会学分析

汪家焰1，钱再见2

（南京师范大学，江苏南京 210023）

改革开放以来，社会转型使我国的社会结构发生了深刻变迁，进而推动了政府信任的结构变化，成为我国政府信任变迁的内在动力。30多年的改革实践带来了惊人的经济发展成果，但也使政府“失信于民”的风险越来越大。政府公信力的下降，从本质上来说，是在深刻变革的复杂社会背景下，国家治理与公民日益多元化的利益诉求之间的失衡造成的。因此，政府信任的修复与提升，需要政府以高超的治国智慧，推进国家治理体系和治理能力现代化来达成公民满意的国家治理，从而赢得公民的普遍信任。

社会转型；政府信任；信任变迁；国家治理

政府信任是现代民主国家建构良善公共生活必不可少的润滑剂，就国家治理的层面而言，它是民众在多大程度上支持和认可政府治理行为的反映，是政府执政合法性和政策有效性的重要基础。改革开放以来，中国进入了一个真正意义上的从传统到现代的社会转型过程，经济、政治、社会、文化等各个领域都发生了深刻变革。在转型的进程中，我国的政府信任状况也发生了一些变化。深入分析政府信任变迁的历史与逻辑，对推进国家治理现代化具有重要的现实意义。

一、政治社会学视域中的政府信任及其结构分析

当我们说A信任B时，实际上是一种将来时态的表达，美国纽约大学政治学教授罗素·哈丁（Russell Hurdin）将其看作是一种“暗含利益的表达”，[1]即A对B未来可能行动X（暗含A的利益）的一种期望。波兰学者彼得·什托姆普卡（Piotr Sztompak）则给信任下了一个简单而又形象的定义，“信任就是相信他人未来的可能行动的赌博……信任是建立在对他人在未来的一些场合会如何表现进行个人推测的基础上的。”[2]但是，对于X的推测，就像赌博一样充满着不确定性的风险，A掌握的有关X的积极信息越充足，其寄予B的期望就越容易实现，A对B的信任就越容易形成，反之亦然。在一定程度上，政府信任实际上就是政府与公民之间的一种互动与博弈过程，其中，包含着谁信任、信任谁、为什么信任三个要素。“谁信任”和“信任谁”分别指向政府信任的两个主体，而“为什么信任”则指向互动与博弈发生的特定政治社会生态。基于此，本文从政治社会学的角度出发，对政府信任的结构要素做进一步分析。

（一）政府信任的施信主体：公民

在政治意义上，公民是一种政治身份或资格（citizenship），“表示个人在一个国家中正式的和负有责任的成员资格，在社会科学中，它主要用来表示在现代民主国家发展中的个人身份，公民资格指一个国家授予在其所能控制的地域内的所有人的权利。”[3]照此逻辑，公民是一个现代政治概念，它是随着“人民主权”原则的确立以及现代民族国家的建立才得以形成的。在现代民主政治生活中，一个“好公民”应该具备公民的主体意识[4]，即自觉成为国家政治生活中的能动主体，特别是在公民与政府的关系上，他应明白政府权力来自于公民的授予，进而自觉、积极地参与国家公共生活，并敢于理性地批评与怀疑，不盲目崇拜权威，独立自主地做出抉择并对自己的行为负责。

（二）政府信任的受信主体：政府

作为受信主体的政府，是国家的组织要素或政治机器，是体现、达到国家目的和行使、表现、执行、解释国家意志的机关，也即中央和地方各级行政机关。在现代政治生活中，按照“人民主权”的原则，政府能否使用公民授予的权力履行好各项公共职能，并切实保护好民众的个人权利，就成为公民判断是否给予政府信任的关键。

（三）政府信任的环境因素

按照组织行为学的观点，个体的行为是他们所处的环境和他们的心理特性的函数，也就是说，外在的环境对一个人的政治行为有着重要的影响。政府信任是公民与政府在互动的过程中生成的，公民对政府的心理预期必然会受到外在环境的影响。影响政府信任的外在环境主要包括以下几个方面：第一，经济因素。经济发展水平的提高直接关系到人们收入水平和生活水平的提升以及公共服务质量的提升，只有当公民的物质需求得到充分的满足，他们才有可能相信政府。第二，政治因素。一个国家的政治生态对政府信任的生成有着重要影响。例如，政治制度的法制化、民主化程度，政治过程的透明度，公共政策的公共性与回应性等直接影响着公民政府信任感的生成。第三，社会因素。社会环境也会影响公民对政府的评价与判断，例如，由于社会阶层分化而产生社会不公感，容易转化为社会离异和社会排斥的情绪，成为不信任的来源。第四，文化因素。政治文化对政府信任的生成有着潜移默化的影响。例如，中国传统社会“忠君”的文化传统，塑造了公民对王权的崇拜与盲信，而现代社会的自由、平等、民主、法治等观念则培育了公民理性怀疑的精神。

（四）政府信任的媒介因素

在公民与政府的信任互动过程中，公民对政府的可信性进行判断需要充足的信息作为依据，而在一个超大规模的现代民族国家，公民几乎不可能直接获取他们想要知道的所有信息，更多时候需要通过各种媒介渠道间接获取信息。由于政府与公民所掌握的信息具有不对称性，通过各种媒介渠道传递给公民的信息就存在真实性与充分性的问题，它直接影响着公民对政府可信性的判断，因而也是构成政府信任的一个重要结构要素。

二、社会转型推动政府信任的结构变迁

改革开放使我国进入了现代化的社会转型过程。“转型”之“型”的变化，“如果被赋予社会内容，‘型’可以被理解为社会整体结构模式包括经济、政治、思想、文化、价值观念等结构要素的一个高度概括，‘转型’意味着对社会结构模式的全面的整体的变革。”[5]因此，我国的社会转型是一场涉及经济、政治、社会、文化各领域的全面转型，而这也推动了政府信任的结构变迁。

（一）社会转型的整体性呈现

从经济、政治、社会、文化四个层面来看，我国的社会转型呈现为：

1.经济层面：从自然经济到商品经济、从计划经济到市场经济的双重转型

中国从计划到市场的经济体制转型，同时还伴随着经济形态从自然经济向商品经济的转型，两者相互影响。从自然经济到商品经济的转型是一个自然的历史过程，随着现代化的渐次展开，经济关系的商品化必然会逐渐侵蚀、瓦解自然经济关系，从而推动经济形态转型。商品经济的运行需要相应的市场经济体制与之相适应，计划经济体制显然无法适应这一趋势。然而，在中国特定历史条件下，计划经济体制曾经发挥过重要作用，它使中国在短期内摆脱愚昧落后，建立了较为完整的国民经济体系。因此，尽管这种体制因存在各种弊端而影响经济发展，但其曾经的“辉煌”和“功绩”还难以从人们的思想深处离去。[6]双重经济转型的不一致，必然会导致商品经济中的经济诉求与国家的经济体制乃至政府权能结构之间的不协调与摩擦。市场经济的发展无疑激发了社会的活力，但由于依然受到计划经济体制思维惯性的影响，市场经济的积极效应是有限的，这就无形中增加了我国经济转型的复杂性。

2.政治层面：从一元到多元的利益结构转变

利益是人们政治活动的主旋律，是人们结成政治关系的原始动机，而政治关系不过是人们用来满足自己利益要求的特定途径。[7]改革开放之前，与计划经济体制相适应的是高度集权的政治体制，执政党通过高度集中的权力统领一切，实现对国家与社会的高度整合。在此背景下，国家高于一切，社会被包含在国家机器之中，缺乏独立的生存空间，民众被作为原子化的个体固定在国家机器中。因此，个体的利益与国家的整体利益是一元化的。改革开放以后，这种高度集权的政治体制结构开始松动，国家统和社会的整体结构逐渐被打破。国家与社会之间适度的分离，促进了公民社会的成长。因此，民众有了个体私人化的活动空间，随着市场经济的发展，除了国家整体利益诉求以外，民众的其他利益诉求也开始出现，并朝着多元化的方向发展。

3.社会层面：从整体到分化的社会结构转型

按照“国家—社会”的二元分析框架，改革开放之前，国家与社会是高度一体化的整体性结构关系，政治统摄经济、社会、文化等其他领域，承担主要的社会整合功能。国家权力的触角深入到社会各个角落，本应维持自治状态的社会领域被体制化和国家化。改革开放以后，国家与社会有所分离。尤其是随着市场经济的发展，社会分工高度发展，各个领域分别发挥着各自的功能。然而，随着物质财富的不断增长，财富在社会中的分配越来越不均衡，贫富差距不断扩大，社会阶层分化日趋明显。改革的既得利益群体凭借资源与权力的优势，逐步操纵这一趋势的发展并将这种特殊的社会形态先于体制定型化，形成了“断裂”的社会结构。因此，虽然存在多元化的利益群体，但是资源与财富却集中在少数人手中，占大多数的社会底层人群缺乏向上流动的制度化渠道，社会怨恨与社会矛盾不断积聚，社会风险不断扩散。

4.文化层面：从单一到多元的价值观念转变

改革开放之前，由于共产主义意识形态对思想文化与价值观念的高度统摄功能，广大民众的价值观念是比较单一的，党和伟大领袖话语是神圣不容质疑的，个人不得有异质化的表达。而且，在那个普遍贫穷的时代里，人们亟需解决的是温饱问题，绝大部分人都在为基本生存和物质满足而奋斗。改革开放以后，随着意识形态领域工作方针的转变，人们的价值观念日趋多元化。除了物质需求以外，言论自由、自我实现、政治表达等“后物质主义价值观”开始出现。公民价值观念的多元化发展，对政府的期望与要求也更高、更苛刻。

（二）政府信任的结构变迁

社会的整体转型带动了政府信任的结构变迁，体现在以下四个方面：

1.施信主体：现代公民角色的初步形成与异化

改革开放以后，市场经济转型使得“市民”角色开始形成，而民主政治与法制的进步则使“选民”角色初显端倪，二者通过“公民”这一角色称谓得以体现。但是，现代公民资格是一个由制度、观念和行动三者构成的复合体，随着市场经济的进一步发展，政治体制改革的“迟滞性”导致了现代公民资格在制度、观念与行动上的结构性失衡，后两者的发展相对迟缓。这就使现代公民角色在市场经济的大潮中逐渐发生异化，市民角色成了纵贯公私领域的主体身份。而市民角色遵循的是自由主义原则，追求自身经济利益的计算与获取。这一观念的无节制蔓延，将导致公民公共意识的缺位和公共领域的价值失范。

2.受信主体：全能型政府的“退场”与“隐身”

改革开放之前，与高度集权的政治体制相适应的全能型政府，总揽一切，大到国家的大政方针政策，小到人民百姓的生活琐事，无所不在其权能范围之中。改革开放以后，随着体制转型的推进，全能型政府开始“退场”，政府职能转向宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。但是，这种转型并不彻底，计划经济时代的体制惯性影响依然存在，全能型政府名义上“退场”了，实际上却仍然“隐蔽性”在场，市场与社会领域的各个角落无不有政府的影子。这必然导致政府职能转变的错位，该管的事情没管好，不该管的事情管了许多而且也没管好。这无形中使政府承受着过大的压力，在社会矛盾积聚的时代，政府无疑成为群体抗争的矛头指向。

3.信任环境：高度复杂性与不确定性的凸显

在计划经济时代，政治统摄经济、社会等其他一切领域，国家与社会高度一体化，民众的利益诉求与价值观念单一，具有高度同质性。而我国的社会转型仍处于“未完成”状态，即旧体制已被打破，新体制又未完全确立起来，一切都处于过渡的“混合状态”。国家与社会适度分离，民众利益诉求的多元化与价值观念的多样化发展，使整个社会环境表现出明显的异质性。尤其是这种“混合状态”被逐步定型化，使改革与转型向纵深推进变得异常艰难，信任环境充满着高度复杂性和不确定性。

4.信任媒介：官方媒介与民间信息网络交叉并存

在全能型政府时代，公民认知政府的信息渠道比较单一，市民社会的声音几乎没有独立存在的空间。公民对社会主义国家建设的高昂热情主要是通过意识形态的宣扬激发出来的，表达渠道的匮乏使他们往往只能通过党和政府的官方话语输入形成对政府的有限认知。随着改革开放的推进，国家与社会一体化结构逐渐被打破，社会舆论的空间有了一定的发展。随着信息时代的到来，互联网的发展以及各种网络信息媒介的出现，在相当程度上解构了相对封闭的政治生态。舆论不再由政府官方的新闻“喉舌”一方发出，民众拥有了多样化的民间信息获取渠道。官方媒介与民间信息网络处于交叉并存状态。这给民众提供了信息来源的多样性，但也给民众辨别信息真伪带来了挑战。

三、改革开放以来我国政府信任变迁的脉络及其逻辑

社会的转型使整个社会生态发生了巨大的变化，进而影响了我国政府信任结构的变迁，成为改革开放以来我国政府信变迁的内在动力。在不同的阶段，政府信任呈现出不同的面貌。

（一）政府信任的异质化与不信任的初显

随着“文革”十年动荡的结束以及毛泽东等伟人的逝去，依靠共产主义意识形态和领袖超凡魅力激发出来的普遍高昂的政治热情和高度的政府信任已经无法继续支撑党和政府的执政根基。以邓小平为核心的第二代领导集体凭借高超的政治智慧，将国家政治生活的主旋律从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，在政治意识形态上设定了“四项基本原则”的政治底线。

20世纪80年代初，政治环境和舆论空间相比过去宽松了许多，民众在一定程度上可以有不同的观点表达。对于中国未来的期望，由于受过去不同历史记忆的影响，不同年龄段乃至不同区域的人有所不同。因此，民众对政府的信任不再是高度同质性的信任，而是呈现异质化的状态。对农村人而言，改革就是从农村的家庭承包责任制开始的，农民直接从中受益，因而绝大部分人对政府相关政策是支持的。而对城市人而言，这种异质化特征就更明显了，从费正清等主编的《剑桥中国人民共和国史》对当时城市生活的描述中，我们可以大致看到当时民众对政府的信任状况：“对于那些60多岁，特别是已经从工作岗位上退下来的人，有一种普遍的失落感，四个现代化和未来对他们吸引力已经不大，他们只是从家庭和朋友那里得到一点简单的乐趣，安度晚年，总的来说，倾向于安于现状。那些当时40～50岁的人，大多是受所谓‘辉煌岁月综合征’影响的一代，曾经为当局贡献了自己的力量，并使自己的理想服从于国家大目标；但是现在许多人感到幻想破灭了，他们现在置身的社会，并不是他们当年努力工作而为之奋斗的理想社会，他们为发生的错误感到痛苦；在物质利益方面，他们也感到愤愤不平和失望，但同时，大多数人并没有与这种制度一刀两断，虽然他们对现在的趋势和官方的说法抱着怀疑的态度，但是许多人仍然相信一切都会好起来的。那些30来岁的人也是在一个充满乐观主义的气氛中成长起来的，而1966年以后的生活现实却使他们普遍感到被人欺骗了，进而对他们生活中的制度采取一种玩世不恭的态度，并敢于批判这种制度。在70年代末和80年代初结束学业的年轻人则有所不同，他们没有被灌输多少乐观主义和信念之类的东西，起初的愿望就不太高，因此，他们的失落感和不满明显要少一些。但他们对政治则漠不关心，与其去抗议，不如躲得远些。”[8]

经济体制的改革需要政治体制改革的跟进，才能够巩固改革所取得的成果。中国经过最初十年的经济改革，人民生活有了一定的改善，但同时也出现了一系列新的问题，主要体现在：“第一是在刺激经济活力的同时如何保证社会公平的问题没有解决；第二是党内腐败之风愈演愈烈，以权谋私、权钱交易的事情越来越多；第三是经济秩序混乱；第四是改革停滞不前，进退维谷。”[9]特别是20世纪80年代中期以后，农村改革停顿，城市改革进展缓慢，价格“双轨制”带来的“官倒”腐败，改革中遇到的种种困扰充分暴露出来，使人们在对改革深抱期望的同时，也发泄着满腹牢骚。在政治体制改革与“反对资产阶级自由化”之间的张力面前，党和政府表现出左右为难的态度，社会上针对改革的学潮运动不断发生，到20世纪80年代末达到高峰。由于政治体制改革滞后带来的种种问题，使得民众对政府失望甚至不信任的态度开始初显。

（二）“转型陷阱”中政府面临信任衰减的挑战

进入20世纪90年代以后，党和政府对改革开放的实践与认识有了进一步的深化，依然坚持以经济体制改革为主的路线，并在党的十四大上明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了更好地实现这个目标，还提出了“机构改革、精兵简政”的政治体制改革任务。到20世纪末，我们基本实现了社会主义初级阶段“三步走”战略的第二步。1998年规模较大的政府机构改革撤销了国务院11个部委，从原来的40个减少到29个，在转变政府职能方面迈出了艰难的第一步。到21世纪初，我国初步建立了社会主义市场经济体制，再加上法制建设的初步完善，人民生活水平进一步提升，党和政府在一定程度上获得了民众的信任，而没有滑向民众对政府失望与不信任的深渊。但是，市场经济体制的改革与发展也带来了许多新的问题。

如果说20世纪80年代的经济改革使百姓摆脱了普遍贫穷的时代，那么，20世纪90年代的发展则勾画了另一番景象。“先富”起来的人并没有按照“先富”带“后富”的发展战略，真正带动其他人富起来，有学者认为“整个社会的资源配置格局正在由20世纪80年代的扩散走向重新积聚。”[10]家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展是使普通百姓普遍受益的改革举措，资源的分配由原来高度集中在国家手中开始向民众扩散。但是，随着物质财富的进一步增长，改革的受益面并没有扩散至全体民众，而是向少数群体积聚，尤其是20世纪80年代中后期靠“官倒”积累了原始资本的一些人后来成了私营企业主，成为改革的最大受益者。这就使整个社会的阶层开始分化，贫富差距逐渐拉大，社会结构呈金字塔型，处于塔尖的少数群体占据了绝大部分社会财富，从而导致了严重的社会不公平。

到20世纪90年代中后期，这种情况进一步恶化，由于旧的制度体系已经被打破，而政治体制改革又一直没有实质性的进展，市场经济体制的改革缺乏相应的制度支撑。对于那些改革的既得利益者来说，他们当然不愿意打破这种格局，而是希望将其常态化，孙立平教授称之为“转型陷阱”，即在改革和转型过程中形成的既得利益格局阻止进一步变革的过程，要求维持现状，希望将某些具有过渡性特征的体制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的“混合型体制”，并由此导致经济社会发展的畸形化和经济社会问题的不断积累。[11]在“转型陷阱”中，非规范的权力运作与非规范的市场运作相互媾合，导致社会和经济发展日趋畸形化，政府片面追求经济发展，而与人民百姓切身利益相关的问题却没有得到很好的解决。普通民众的切身利益受到严重损害，穷人与富人之间甚至形成了一条无法跨越的“鸿沟”，社会公平正义受到破坏，社会怨恨不断累积，社会矛盾丛生，而政府却没有履行好应有的调控与疏导功能，成了民众维权抗争与表达不满的“众矢之的”，政府再一次面临“失信于民”的风险挑战。

（三）新世纪以来政府信任的风险扩散

进入21世纪以来，随着市场经济体制改革的进一步深化，我国进入了一个危机多发期。从2003年的“非典”，到2005年的“禽流感”，再到2008年的大地震与国际金融危机，自然灾害和社会危机给党和政府带来了严峻的挑战。新的难题不断涌现，贫富分化更加严重，涉及就业、医疗、住房、社保等重大民生问题的改革进程并不能使民众满意，官员腐败严重，这使得政府信任遭受严峻的考验。根据一些相关机构的调查数据显示，近十多年来，民众对政府的信任度总体上不是很高，政府面临着信任风险扩散的巨大挑战。

值得注意的是，近些年来我国的政府信任体现出两个鲜明特点：一个是政府信任出现结构性失衡，典型的表现就是“央强地弱”的差序信任格局的形成。香港中文大学李连江教授在1999-2001年对我国政府信任状况所做的调查研究发现，农民对党中央、省委、县委、乡镇党委、村党支部五级党委的信任差别很大，按很高、比较高、一般、比较低、很低五个等级划分，信任程度与党委级别呈正相关关系。他的研究还发现，农民对中央政府的意图（intent）和能力（capacity）进行了区分，相信中央的意图是好的，但不信任中央确保贯彻执行其政策的能力。另一个特点是政府承受的信任衰减压力越来越大，风险不断扩散。近些年来，群体性事件频发，尤其是当前互联网的发展，网络舆情发酵速度惊人，政府面临的舆论疏导压力越来越大，冲击着社会秩序的稳定，使政府面临着越来越大的信任衰减压力和不断扩散的信任流失风险。人民网舆情检测室研究人员所撰写的2007～2013年的《中国互联网舆情分析报告》中统计的140件（每年20件）网络热点事件，对政府信任产生明显负面影响的就有24件，占17.1%，陕西华南虎事件（2007）、贵州瓮安事件（2008）、巴东邓玉娇案（2009）等就是典型的代表。这些都加剧了政府信任的风险考验。

四、结语

综上所述，改革开放以来我国社会的整体性转型使社会结构发生了深刻变迁，进而推动了政府信任的结构变化，成为我国政府信任变迁的内在动力。纵观30多年来我国政府信任的变化情况，我们认为，公民对政府信任度的下降，从本质上来说，是在深刻变革的复杂社会背景下，国家治理与公民日益多元化的利益诉求之间的失衡造成的。“治大国如烹小鲜”，作为国家治理的主要承担者，政府面临的治理任务是异常复杂的，需要政府具备高超的治国智慧。在全面深化改革的攻坚期，如何通过推进国家治理体系和治理能力现代化，达成公民满意的国家治理，以赢得公民的普遍信任，对政府当局和理论研究者来说，都是一个紧迫的时代课题。

[1][美]马克·E．沃伦．民主与信任[M]．吴辉，译．北京：华夏出版社，2004：24．

[2][波兰]彼得．什托姆普卡．信任：一种社会学理论[M]．程胜利，译．北京：中华书局，2005：33．

[3][英]戴维·米勒，韦农·波格丹诺．布莱克维尔政治学百科全书[M]．邓正来等，译．北京：中国政法大学出版社，1992：115．

[4]张凤阳．政治哲学关键词[M]．南京：江苏人民出版社，2006：144-148．

[5]朱平．从改革到转型——中国现代化的历史逻辑[J]．安徽师范大学学报（人文社会科学版），2001（4）：574-578．

[6]王帆宇，朱炳元．社会转型的实质与当代中国视野[J]．江苏社会科学，2014（3）：134-141．

[7]王浦劬．政治学基础[M]．2版．北京：北京大学出版社，2006：61．

[8][美]R．麦克法夸尔，费正清．剑桥中华人民共和国史——中国革命内部的革命：1966-1982[M]．北京：中国社会科学出版社，1992：772-775．

[9]杨继绳．邓小平时代：改革开放二十年纪实[M]．北京：中央编译出版社，1998：500．

[10]孙立平．断裂——20世纪90年代以来的中国社会[M]．北京：社会科学文献出版社，2003：59．

[11]清华大学社会学系社会发展研究课题组．“中等收入陷阱”还是“转型陷阱”？[J]．开放时代，2012（3）：125-145．

责任编辑：詹花秀