论新型城镇化背景下的乡镇功能转换

2017-03-07李麦产

湖湘论坛 2017年1期

关键词：小城镇城镇化农民工

李麦产

（河南大学，河南开封475001）

论新型城镇化背景下的乡镇功能转换

李麦产

（河南大学，河南开封475001）

乡镇企业蓬勃兴起时，乡镇作为一类地域和聚居空间曾一并获得较好发展。但在规模经济和聚集效应的影响下，乡镇发展的动力机制被调整。城市建设得到加速、加强，乡镇发展却减速、放缓。新型城镇化和城乡一体化战略的实施及逐步实现，不能忽略乡镇的基础与支撑作用。根据新的社会特征变化，乡镇应当瞄准教育、医疗、养老等社会事业目标而精准发力，努力建设、发展、壮大乡镇，做大、做实、做强乡镇，从而在承担就近、就地城镇化重任中体现出新价值。这是一条具备必要性、可行性且意义重大的技术路线。

乡镇；新功能；社会事业；新型城镇化

一、演进中的乡镇与发展潜力

（一）由农村家庭结构和功能缺憾到社会事业补救视野下的乡镇担当

根据国情，推进现代社会治理和实施新型城镇化战略，筑牢夯实乡村基础很重要。就现阶段而言，乡村建设的关键在家庭结构及其功能的亟需完善或培育。在社会动态化和劳动力要素率先市场化中，农民工大规模流动，冲散了原来农村家庭的完整性。直接以农业转移人口为目标的新型城镇化，必须照应这种微观社会基础的变化及相关影响。

有外出务工的农村家庭，目前大多呈撕裂状，家庭形式及功能存在不小缺陷，不再是过去的完整态。具体表现是家庭成员的空间分离：老人、妇女和儿童成为留守者（亦有伴随流动者），而作为主要劳力和支柱的中青年男性进入各地的城市，变成建设者即农民工。农村地区在教育、医疗、家庭养老等环节存在严重短板。

城、乡家庭由此出现地域之外另一个重大分异：前者整体上保持着结构和功能的完整性，制约并耦合着城市空间的规划与生产，城市小区可随意布置，在获得来自城市内外各种社会资源的支持下，每家每户皆温馨、舒适、宜人；很多农家院落却不再生机勃勃，而是落入沉寂。如果无视城乡家庭在社会特征上的这种显性差异，即使农村新社区建设在形式上有类于城市小区的规划与操作，也不能很好地聚集人群与人气，从而建成能够支撑整个现代社会大厦的牢固根基。实践也证明，乡村建设只是套搬和临摹城市规划与建设的技术路线，不考虑并应答乡村的真实问题与需要，就无法收获良好实效。

应对、弥补农村家庭结构与功能上的缺憾，当有宽广的视野，统筹多重目标，坚持“多规合一”，用有效的规划和有力的政府引导，在乡镇这个具备较好可行性的空间范围，辅助或顶托农村家庭养老、孩子教育等迫切需要，实行集体供养或集中医疗，以社会事业的大兴办，推动以乡镇为主的小城镇的大发展。

（二）乡镇在贯彻新型城镇化战略中的潜力

城镇化的本质是人的城镇化。但中国既往的城市化实践说明，人的城市化一度落后于土地的城市化。以农业转移人口为主要对象的新型城镇化，首先有一个去向、目的地遴选问题，即人往哪里走、在何处实现，把城镇化的人口落实到怎样的特定区域。

大中城市虽然具有较多工作机会，基础设施良好，各项社会事业完善，但在人口膨胀、城市病频发的情形下，在就业地直接实现城市化，各方面所承担的成本巨大，也将给城市本身带来很严重的社会、管理、运营等挑战。譬如，对京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游城市群104个主要城市的市民化成本进行研究发现，政府和企业要面对较大压力，尤其是住房成本大，在近些年城市房产权益性收入不断上涨的情况下，农民的耕地流转获益等根本无法支付其购房费用，而且农民工一旦市民化，企业必将向他们支付与原来工资不相上下的社会保障费用，企业将难以承受。[1]退一步看，就是二三线城市也不是农民工城镇化的适宜空间。

以县域为单元推进农业转移人口的城镇化，其难度也不小。全国平均，每县人口有几十万，大县则超百万。把这么多的人集中在一个县城内，从地方财力、基础设施、就业机会等方面看，多是难堪其重。总之，相比较而言，动员农民工及其农村留守成员就近向乡镇靠拢，是最佳模式。

对于农民工等主体的市民化来说，以乡镇为主的小城镇具有较好的可行性和显著综合优势。对之，费孝通先生曾主张“小城镇，大问题”。梁漱溟先生在回忆20世纪二三十年代乡村建设的实验和探索的缘由时也认为，一乡一村搞好了，便有了推动社会进步的基础。[2]乡镇的大发展，契合中国大国国情背景下的城镇化需要。

当然，关于以乡镇为主的小城镇在改革开放后的发展沿革、当前困局及原因等，也当辨析。小城镇一方面在工业化、城镇化中确实发挥过不可替代的作用，譬如20世纪八九十年代乡镇企业大发展时，兴起了一大批乡镇。但小城镇与大中城市在要素聚集、经济力量、基础设施、职能承担、影响力等方面毕竟存在巨大差异，而且后来乡镇在行政管理职责上的虚化、财政收支能力的受限，以及目前只有县（区）级以上政府才有对土地资源的管理权限等，都制约了乡镇的成长性。[3]这些情况应是未来推动乡镇大发展要考量或调整的环节。

二、乡镇未来发展方向：产业抑或事业

（一）乡镇面临的现实挑战

乡镇是我国四级地方行政体制（省、市、县、乡）的末端。但在近来的变化、发展中，乡镇层级面临不小的困难与挑战，导致了对发展乡镇的必要性与未来出路的质疑。

关于乡镇地位的看法或评价，在目前不少的观察、探视下，似乎都觉得无足轻重。甚至有的主张取消其设置。倘若放任乡镇在事权和财权上收后继续无所事事，则真的很难说乡镇价值有多大。相反，要是突出和确定乡镇的社会服务、公共管理职能，在城乡一体化和现代社会治理中找准定位，则乡镇定将复兴并实现大发展。乡镇一旦肩负了社会管理、提供公共品等新使命，也就等于获得了在未来存在、发展、壮大的历史合理性。

目前，乡镇等小城镇基础设施落后，教育、医疗、养老、生活服务等社会事业滞后，不能对农民等主体形成吸引力，甚至原有居民向城市流动。[4]这其实是乡镇社会服务功能严重欠缺的体现。针对性地补足短板，乡镇便能凤凰涅槃、焕发活力。

（二）乡镇的出路不在产业

乡镇的发展，必须依托某个（些）支撑。功能、使命、作用等是乡镇作为一级行政单位或小城镇这样的初级聚居区（点）存在的直接原因。在过去一定时期，政治考量或经济因素是其保障。但在现在和今后，乡镇的发展可能在于其能否担负起意义重大的社会事业。

当然，具备区位、资源优势，以及有产业基础和传统的地方，仍然可以突出和彰显乡镇的经济、生产功能，打造特色或专业小镇。住建部、发改委、财政部最近联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》提出，到2020年培育1000个左右的特色小镇，分别在休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等方面各有所长。此目标乃在于引领全国小城镇的建设，发挥示范和带动作用。[5]这个任务，对于那些基础好、条件具备的乡镇具有可行性，是在原有条件上的提升，但从特色小镇的类型划分可知，依然是产业依托型，很多普通乡镇可能学不来。

譬如，浙江规划在“十三五”培育100个左右的省级特色镇，以期产业特色鲜明、环境优美宜居、人文气息浓厚[6]。但这是在人口稠密、社会经济发达地区的做法，中西部等广大地区的乡镇或许就无法临摹。

（三）社会事业才是乡镇发展的新支点

考虑与设计乡镇未来发展的道路，必须从农村地区、乡村社会最大的现实问题与农民的迫切需要出发。这就是养老、医疗、教育，以及重构或替代家庭职能。根据实际情况和需要，乡镇应当发挥、承担更多的社会功能，办好各项社会事业，不宜再凸显经济使命。根据这样的思路，来考量乡镇定位，以及密切它与农村的内在联系。

由于空间距离、历史传统等影响，县城以上的城市曾长期与广大乡村呈二元对立。乡镇直接面向农村，应答农村、农民的各种需求，最便于实施城乡一体化。费孝通先生对涵盖乡镇的小城镇有一个与众不同的阐释，就是“正在兴起的一种新型的社区”，即由农村性社区向现代化城市转型的过渡性社区。[7]这种关于乡镇等小城镇是新型社区的认识，已经触及了它们在服务农民、勾连城乡之间的作用：通过乡镇等的建设、发展，使农民在此实现城镇化。这是一条务实的、循序渐进的中国城镇化的道路。

20世纪90年代后，出于聚集能产生规模经济、协同会提高资源环境效益等考虑，县域以上的经济获得了优先发展，各级工业园区建设得到强化，乡镇企业走出田间地头，在极化效应的吸引下向中心地靠拢，小城镇产业空心化。而同时，大中城市工业项目迅速发展，城市也不断变化和更新，农民工抛弃就近就业而向大中城市流动，一部分农民工尤其是年轻一代，不愿或不能返回乡村，这就意味着一条直接迈进大中城市的跃升式的城市化道路正在形成。然而，这种模式要求大中城市必须预备足够的资源，来盛纳这些身在城中而根基还在乡村的庞大人群。很明显，跃升式的人口城市化模式相对于渐进式、以乡镇等小城镇为联结点的城镇化，无疑具有极大风险。

乡镇能否通过产业重振，以此吸纳人力而实现就近城镇化？在产业梯度转移的新条件下，当然可作为一种探索。但就目前乡镇最适宜承担的历史任务来看，在于社会事业而不是产业。只有乡镇把面向基层迫切需要的社会事业、公共品服务搞好了，才能聚集人口等要素，形成助推乡镇大发展的动力。在城乡一体化与协同发展的背景下，让乡镇与大中小等不同位阶与规模的城市，承担有所区分的经济、社会职能，已势在必行。吴良镛院士在最近社科院发布的《中国城市发展报告（2015）》中提出，要因地制宜采取差别化策略，以综合系统的方法应对城乡统筹的复杂性，建立新型城乡关系，对于特大城市地区，要促进生产力要素灵活流动和重组，疏解过分集中的功能，同时提高中小城市和城镇的人口吸纳与服务功能，使农村富余劳动力在大中小城市均衡分布，形成协调的城乡统一体。[8]

乡镇等小城镇的主要功能会因发展阶段、区位、条件等变化。在发挥小城镇功能时应当动态地把握其战略定位和设计。由于认识的局限，人们往往搬用前一个阶段的发展规律和情况来制定关于小城镇的政策和制度[9]，这就容易出现决策失误，也制约小城镇的良性发展，影响小城镇在新时期正确承担使命。

在改革开放的一定时期（如20世纪80-90年代），乡镇企业发挥了经济支撑作用，乡镇等小城镇发展迅速，态势好。当这种经济支撑作用弱化乃至被抽走后，没有其他功能或职责替代，乡镇发展遂陷入迷茫、徘徊期。现在即使再接续上转移过来的产业项目，对于大多乡镇而言恐怕也难再现当年的生机活力。教育、医疗、养老等社会事业却是时代赋予乡镇的重任。

三、找准乡镇在新型城镇化中的定位

（一）社会事业在乡镇发展中的作用

新形势下，做好乡镇大发展，是解决农村教育、医疗、养老等重大而迫切社会问题的有力抓手。

教育等优质社会资源，现在普遍受到重视，成为人们选择城市等居住地的重要参考变量。人口跟着教育走，优质教育聚集的地方最容易形成聚集中心或城镇。“教育与城镇化已经互为动力”，“城镇化就是教育资源优质化。”[10]

其实，城镇化及人口的大规模流动，也对城乡教育生态及格局产生了重大影响。譬如总量达一个亿的农村受教育者分为两部分：“流动儿童”与“留守儿童”。城市教育面对“流动儿童”有一个是否和怎样接纳的问题（简单说就是学校必须扩容、公平对待外来学生）。对于“留守儿童”，地方教育则出现了城镇地带的大班额、巨型学校，乡镇的寄宿制学校，以及乡村的村小、教学点“小规模学校”等多情况并存。不少农村地区的学生通过各种形式集中到城镇接受教育。目前国家的城市化率才55%，而在校生的城镇化率已是83%。[11]农村学校面广、线长，学生却逐年减少，效益低下，似乎只有一条农村教育的城镇化解决路径了。整合资源，在乡镇层级办好教育，振兴乡村教育，是实现教育公平和解决上述城乡教育问题的最好出路。

与城乡教育的不均衡及其造成的影响相类似的，便是城乡医疗不均衡。为保障农民医疗，国家主导建立了新农合，减轻了农民就医负担等。但在取得这些成绩的同时，城乡之间巨大的医疗服务差距还存在着。越来越多关心健康和生活质量的人涌进高等级医疗机构寻诊就医，而这些地方通常是大中城市，又成为造成大中城市拥挤、不便的一种原因。如果能够把目前凋敝、运营黯淡的乡镇卫生院等医疗机构盘活，补充人员，提高水平，无疑既能够让基层群众受益，又能减轻上级医疗机构工作量的良方。

解决日益严峻的农村养老问题，亦寄希望于乡镇建设及相关社会事业的大发展。长期执行严格的计划生育，导致国民整体生育率下降。伴随医疗和生活水平的提高，人均寿命又大幅度延长。目前，我国已全面进入老龄化社会，人口红利用尽。2016年初虽全面放开二孩政策，但赡养比高、劳动力不足等问题，短期内不会改观。如果说未富先老是中国的特征，此情况在农村则更突出。由于农村家庭完整结构的解体，养老也必须由传统的家庭养老转向社会化。[12]农村老人亟需获得社会养老支持系统的帮扶。但是，这个系统无法在空间范围狭小、资源组织有限的村庄内建立；把这个系统定位在一县之内，又有其他不便。因此，整合资源、动员力量，加大投入，迅速实施，在乡镇新社区附近建立医养结合的养老院，能够及时应对这种需要。

现在，有些高端商业项目所设计、开发的集优质教育、医疗、养老资源于一体的小镇，其实大致也不过这样。如果能够在乡镇很好地解决了医疗、教育、养老等社会问题，小城镇得到一个跨越式提升，必将有利于我国实现大中小城市协调发展。

在新型城镇化过程中建立新型城乡关系，目光向下聚焦，秉持“以县域为单元”——或者更小——“有序推进农村地区城镇化进程”[13]，以乡镇为基本空间实施范围，进行城镇化的基础性工程，无疑是适宜的。

（二）支持乡镇大发展的客观依据

乡镇发展基层民众所需要的社会事业，提供各种公共品和相关服务，满足其迫切要求，具有无限潜力。譬如，充实乡镇医院，方便农民就诊就医，能提高医保核销比例，有助于疏解高等级医疗机构面临的压力；进一步推动医疗机构转型或扩建，与乡镇养老机构合作，发展医养结合的养老事业，能迅速应对日益严峻的农村养老难题；整合教育资源，集中在乡镇办学，提升教育教学水平，有利于克服目前农村教育小、散、差等；农民工在乡镇购房，老人、妇女、孩子在此生活，一定程度上可实现家庭的重新融合，妇女则能在乡镇服务业领域实现再就业；搬进乡镇而腾置出来的宅基地与房屋可交易，耕地流转后集中经营；农民工可继续参与城市建设，亦能改善其与乡镇居住的家人联系。条件成熟的乡镇，则在未来发展成城市。

这种发展、壮大乡镇，把乡镇作为社会功能基地、而不是经济基地或工业园区的思路，也是大中小城市协调发展的要求。而从农民工概况和城镇化成本等角度看，乡镇亦具有良好条件。

国家统计局抽样调查，2015年农民工总数27747万，比上年增加352万，增长1.3%，增速自2011年继续回落。其中，本地农民工10863万，增加289万、增长2.7%；外地农民工16884万，增加63万、增长0.4%，跨省流动者7745万，占外出的45.9%，比2014年下降1.5个百分点；外出者流入地级以上城市的达11190万，提高2个百分点。外出农民工月均生活费1012元，增长7.2%，且在直辖市、省会城市的生活消费高、增长快，在小城镇就业的外出农民工月均支出892元，增长4.5%。[14]由此可知农民工总数及外出农民工数量都很大，农民工增速虽在下降，但进入大中城市的比例在提高，不同的生活成本并没有影响他们对高等级城市的选择，原因可能在于大城市有更高的收入和更多的发展机会。

据中国社科院《中国农业转移人口市民化进程研究报告》，我国农业转移人口实现市民化的人均公共成本是13万元，且东、中、西不同地区存在差别，分别是17.6万、10.4万、10.6万。这些成本主要用于公共服务、社会保障、基础社会建设等方面。譬如社会保障全国平均支出是41356元，随迁农民工子女就学而在教育资源扩容上的支出是14180元，人口流入地的社会保障房是12011元。除这些由各级政府承当的财政支出外，进入城镇的每个人还需承当一定的费用，如每年1.8万元的生活费，以及一次性支付10万元左右的购房成本。[15]据测算，如果每年实现2500万人的城镇化，则每年的投入需要6500亿元，占当年财政支出的5.5%左右。但最终完成1亿人口的城镇化，仅公共财政支出总额将是13万亿元，大约是近年来国家全年的财政收入。不过，要是大力发展乡镇，就近、就便城镇化，则花费一定不要这么多。

以教育、医疗、养老等社会事业为着力点发展乡镇，把乡镇放在新型城镇化格局中做大、做强，是有良好现实基础的——这就是前些年撤乡并镇、并村的积极成果。

撤乡并镇、并村，是新时期对基层社会进行空间整理和治理的需要，具有科学性、必要性，也是时代发展的迫切要求，其价值和作用不容否认，而且成绩也是相当不错的。这表现在一些数据的变化上。1992-2004年，全国乡镇总数由48250减少到36952，减少11298，其中乡由34115减少到17781，减少了约一半，镇由14135增加到19171，增加5036。[16]2002年曾暂停撤乡设镇。2004年《一号文件》（提出渔区渔港、林区与垦区的场部建设同小城镇发展相结合）之后，撤乡并镇并村于短期内发展较快，效果明显，节约了土地，精简了人员与机构，提高了居住集中度，撤并了一些教学点、学校，促进了农村城镇化。

到2015年末，全国镇、乡、镇乡级特殊区域的数量分别是20515、11315、643个，平均面积依次是2.19、0.61、1.46平方公里，自然村数量共264.46万。村镇户籍总人口9.57亿，其中镇、乡、特殊区域建成区分别是1.6、0.29、0.03亿人，占总数的16.73%、3.02%、0.33%，合计20.08%，而村庄人口7.65亿，占79.92%。2015年全国村镇建设共投入15673亿元，镇、乡、特殊区域建成区内的份额依次是6781亿元、559亿元、129亿元，村庄8203亿元，占比分别为43.3%、3.6%、0.8%、52.3%。房屋建设一项投入达11945亿，占年总投入的76.2%，其中用于住宅的投入8785亿元，公共和生产性建筑各是1310亿元、1850亿元，分别占房屋建设投入的73.5%、11.0%、15.5%。[17]

2015年底，全国乡镇总数32473，比2004年少4479，呈乡下降、镇增加态势。平均每个镇、乡、镇乡级特殊区域、自然村的人口数依次是7799、2563、4666、289人，镇、乡、特殊区域的人口密度分别是每平方公里4899、4419、3906人。可见全国户籍人口主要还在乡村。乡镇规模小、人口密度底，在吸纳和聚集农业转移人口上大有可为。但村镇建设以居住为主，公共建设投入严重不足，亟需补足短板，改善公共品的供给。这就需要尊重现实基础，借鉴扩权强镇的成功经验，让乡镇享有相匹配的规划、管理与财权，切实承担乡镇的新功能，促进乡镇新发展。

四、小乡镇大发展的方法与措施

（一）全面提升认识

在推动乡镇大发展上，有几种认识需要澄清。只有思想解放、观念更新，才能迈出坚实的步伐。

首先是正确理解乡镇与村庄的走向及关系。

总体而言，贯彻城乡一体化的最直接落脚点是乡镇，而且从地缘、业缘、社会历史渊源等方面，乡镇也与村庄密不可分。但在特定时期、阶段，村庄与乡镇未必要均衡、同步发展。为了实现农业转移人口的城镇化，在乡镇加大社会事业建设，以此推动乡镇快速发展，相形之下村庄会显得被忽略一些。其实，这亦不必担忧，因为农村的空心化及人口绝对数量的减少，既不可避免，其实也是社会进步的体现：只有减少农村、农民，才能集中资源去富裕农民、建设美丽乡村。譬如从2000-2010年，我国农村家庭收入增长、生活改善，而此时自然村的数量从365万个下降到271万个[18]，其中就得益于农村地区的结构性转变。

其次，乡镇当有自己的定位、独立性。

前已有述，如果乡镇有良好的产业或传统基础等，能够发展一定的产业或项目，当然很好，譬如建成专业镇、特色镇；如果不能，则还是以人口聚居为使命，切实办好养老、教育、医疗、生活服务等社会事业。城乡差别其实体现在多领域、多层次上。城乡之间的社会差别要远远超过彼此间的经济差别。解决农村问题，根本上要从城乡统筹的角度妥善处理城乡社会差别，即进行社会结构的必要调整。城乡一体化规划必须关注社会事业、社会保障等社会建设。政府应当给予足够的资源投入。这也是在未来淡化乡镇的经济功能、强化和突出社会事业服务的缘由。

再次，乡镇规划、建设或管理应有创新。

乡镇规划与建设固然可以套用既已成熟的城市规划、建设模式乃至方式方法，把城市规划的一整套技术手段，缩小比例与尺度后运用于乡镇建设实践。但毕竟目前的乡镇有着一定的特殊性。以城市开发为核心、城市土地运营为关键的城市规划编制与管理，难以完全适应最基层的乡镇实际。因此，乡镇建设的进一步发展应当有创新和探索。比如，需要进行某些法律制度等规范创新。《城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》对乡、镇的规划管理，做出不同等级的规定与要求，而且二者的土地性质及获取方式也不同，对集镇内的建筑提出了限高——不得多于二层，等等。这些规定，明显已经不适合形势的发展，亟需完善、修改。

（二）依托社会事业大力发展乡镇的技术路线图

大力建设乡镇、实现就近城镇化，具备有利的具体条件与可行性。归并各种投向农村或以农民、农民工为贴补对象的国家与社会资源，能够直接大幅度减轻农业转移人口在乡镇的定居成本，甚至有望实现转移人口的零支付。

鉴于“三农”问题的重要性，国家和整个社会对之额外关注，支持和投入的力度不断加大。工业反哺农业、以城带乡，促进城乡一体共同发展等，的确在稳步推进，并不断取得明显成效。譬如，为改善农村道路、电网、饮用水、卫生，建设新农村，国家进行持续投入。为支持农村教育、医疗等事业，国家也依照属地原则按人头核拨经费，对村医发放补助。另外一个重要的支持是，对农业实施多种项目的补贴，而其中的种粮补贴的目标本是耕地，但在经营权流转的情况下却成了承包户的直接收益。这些投资，虽然分散，但集中起来，将是一个海量的数字，足够有效促进乡镇建设。譬如，十二五期间，江苏用于村庄环境整治的投入就达1100亿元[19]。为保证农民的住房安全，国家对危房改造进行资助。2012年的前三年，中央及省市拨款500多亿元，用于460万户危旧房修复。2016年，中央财政又用266.9亿帮助314万户进行危房改造[20]。倘若把农村危旧房改造拨款用于转移人口在乡镇的购房补助，无疑也是助推城镇化的一个力量。

另外，可考虑从城市公共租赁房建设中划出合理部分用于乡镇居住项目。为解决农民工等群体在城市的居住，国家实施安居工程。自2011年起的五年里，建设3600万套保障房（包括廉租房、经济适用房、公共租赁房）。结合有关政策，农民工有资格享受到的只有公租房。但从目前的实践来断定他们能够从中获得多少福利，为时尚早。这个投资巨大、社会影响深远、牵涉面很广的城市社会福利工程，其实对农民工及其家庭来说依然相当遥远。现实中可发现，不少农民工并不看好这种保障，原因在于居住期限短，成本却高于城中村或城郊民房。再者，农民工本身很难确保在城市稳定就业，拉动农民工的动力是经济收入，哪里收入高，农民工就流动到哪里。由于具有很大的流动性，农民工多以同乡相邀的形式、以单独个体的身份四处务工，真正举家迁入城市的是少数，故而对公租房的需求不旺。但如果能把城市公共租赁房建设中用于农民工福利的部分剥离出来，转移至乡镇建设，即是对农民工参与共建、共享的承认，将是促进乡镇发展的一个新动力。

因借几年前新农村社区建设的成果。撤并村庄、集中建设居住（民）点和新农村社区，是数年前较大动作的农村基层实践。目前，这一探索进入一个相对沉寂的经验观察期。但就该整个项目而言，排除操作层面的急于求成等具体方法与措施的某些不足外，还是应当给予肯定的。尤其是作为一个整体规划，它在节约资源、提高效益、建设美好新农村等上所具有的合理性与前瞻性，是毋庸置疑的。就新农村社区建设的实践看，又以在乡镇所在地者居多。目前，在不少乡镇都积储有这样的建设项目，但入住率尚有待提高。如果不在此基础上优化推进，就可能会出现资产闲置，与初衷有违。今后，应当补充、改进原社区规划的不足，完善生活配套，健全各种社会服务，使之不仅是农民的集中居住区，更要使之成为社会事业发展的宜人、宜居的新城镇。

五、意义

20世纪80年代，国家通过立法限制大城市规模，适当发展中小城市，是符合当时社会、经济宏观态势的。此时期，以乡镇为主的小城镇获得了一次较快增长。后来，在集聚效益的影响下，大中城市迅猛发展，小城镇和广大农村被虹吸。不过，就此说大而美、城市大了就好，也未必妥当。城市规模过大，人口等要素集中到少数大型、特大型城市，存在很大隐患和风险。欧美真正宜居的城市，规模一般都不大，有数万人就算城市了。[21]由于我国人口基数庞大，故而不能把全部人口集中在少数有限的若干城市。新时期、新阶段，国家对大城市规模提出适当限制的要求是必要的。突出、强化乡镇的地位与功能，在中国新型城镇化战略中是必不可少的。

第一，有利于形成结构合理的城镇体系。

把实施新型城镇化战略的空间重心之一放在乡镇，除能减轻大中城市人口压力、为之创造有利的发展环境外，对乡镇自身也是莫大利好。乡镇如能得到较好建设，就可以吸引和聚集大量的农民，这其实是就地城镇化。而各种社会资源在当地的积累与增加，又有可能使其中的一些乡镇在未来成长为货真价实的城市[22]。所以，如果能够让乡镇切实承担起由于社会、经济快速发展而提出的一些新任务与新使命，则大量具有生机的乡镇将矗立在中华大地，改变并改善整个城镇体系的结构。

第二，便于建立农业转移人口与其土地权益的信赖关系。

鉴于产业结构优化、农业劳动效率提高等原因，农业领域所容纳的劳动力必将继续大量减少。职业农民将成为社会就业中的少数。可以预见，中国不久将出现农业从业者锐减。这为农业实施大规模集中经营、推行土地经营权流转等创造了契机。但在我国，土地不仅是一类重要的生产资料，也是一项意义非凡的社会保障与财富——从根本上承托着农民的生活保障，在很大程度上构成整个社会稳定的基础。作为稀缺资源，土地在人多地少的我国具有显著性价值。在完善的社会保障没有建立或全覆盖的情况下，农民并不愿意割断与土地之间的脐带。一些地方出现的逆城市化及恢复农村户口，一定程度上说明了这一点。

未来的农业生产方式及城镇化目标，要求在承认、保障农民土地财产权益的前提下，减少农民、集中土地、富裕农民。重庆等地进行了如何保障城镇化的农业转移人口的土地权益的探索，譬如，用土地流转的收益、农宅转让收入等支付城镇化中的购房成本。不过，土地流转的仅仅是经营权，承包期一到，承包权等还是要回归到转让人那里的。作为一种不动产物权，农业转移人口需要经常性地监督其土地在流转后被他人使用的状况，确保土地资源被恰当开发，不至于被污染和损害等。如果农村转移出去的人口居住到大中城市，无疑距离流转土地会较远，主体就会不安，而近距离监督等于让其吃了定心丸。

转移人口在发展、完善起来的乡镇就近城镇化，对土地的集中经营者也有利：能够在乡镇上低成本、便捷地招聘到农业生产工人，或者就雇佣流转土地的原人口进行农业生产。

第三，有利于实现其他多种经济社会发展目标。

能够推动美丽乡村建设，解决精准扶贫等问题。把与农业转移人口相协同的村镇建设资源集中到乡镇，推动乡镇大发展，有助于提高资源的使用效率和效益。而把散布在乡镇各处的贫困人口集中起来，让这些没有能力和条件去实现脱贫的少数特殊群体，享受到政府和社会的帮扶，亦方便他们快速走向美好生活。

乡镇在城乡关系中成为真正有力的联结点，还是城乡良性互动、塑造正态化的城乡社会结构的体现，会为整个国家未来健康、可持续的发展奠定基础。所以，全面搞好乡镇建设，可能比建成若干城市重要。

第四，能够优化教育、医疗等社会服务和公共资源在城乡间的公平配置。

如前所述，中小城市尤其是乡镇缺乏量足且质优的学校、医院、超市等，这是造成低位阶城镇生活缺乏魅力的原因。如果乡镇能够恰当规划，采取综合、有力措施聚集与吸引各类优质医疗与教育资源，建立合格的医院、养老院、学校等社会事业机构，则乡镇居住的吸引力一定能迅速攀升，大量人口会来此居住。现在的一些大中城市，集中了较多的医疗与教育资源，这就造成患者不断突破医保报销比例递减的经济限制而依然向更高等级城市医院就诊，从而造成进入地的医疗拥挤；一些学生家长为了获得优质教育资源，不惜放弃教育经费按人头属地划拨的受益，支付高昂费用，也要让孩子的教育率先城市化。要是医疗、教育等资源在城乡之间实现改善性的均衡分布，则就地医疗、分级诊断和公平教育等便民又利国的目标是能够实现的。

第五，是实现新型城镇化目标的重要载体。

我国城镇化存在区域不平衡：京津冀、长三角、珠三角等城市群区域，城镇化程度较高，而中西部发育不足。中西部空间广阔，乡镇具有极大发展的潜力与条件。到2020年实现1亿农业转移和其他常住人口在城镇落户，应该主要依靠中小城市数量的增多，尤其是离不开以乡镇为主的小城镇社会服务功能的增强。

过去很长一段时期，人们对小城镇持有一种工具主义的思维，就是使之充当农业转移人口的蓄水池、大中城市人口安全的拦洪坝。其实，小城镇除具有此项功能之外，本身也是一种相当重要的聚居形式，具有独立价值。乡镇本应该承担和履行面向农民的很多公共服务职能。实际上，现在的乡镇在在这方面缺席、缺位或有严重缺陷，是造成乡镇空间和职能不能扩张、强化的根源。在社会事业建设较好的小城镇，人们会获得优质的生活。倘若能够实现这样的设想，不仅农民愿意洗脚上岸，部分城市人也可能对之情有独钟，某些大城市周边的小镇成成为居住佳选便是明证。因此，乡镇切实办好社会事业，有利于保留地方特色、传统文化，实现生态良好、生活富裕、社会和谐、城乡协调，从而培固新型城镇化的根基。

大力建设、发展乡镇，突出和彰显其社会功能，既有力配合、支持了大中城市，实现大、中、小城市的协调发展，也有利于建设富裕、美丽乡村，就地实现人的城镇化，从而做到四化同步、城乡统筹。

六、结语

通过弥补短板，突出与彰显乡镇承担的医疗、教育、养老、生活等社会事业，极大促进以乡镇为主的小城镇建设，兴起一个小城镇建设与发展的新高潮，在一定意义上是垂直化的城市社会服务下移的表现。

城市本身是人类社会聚集的一种综合体，不仅是政治、经济、文化中心，也是社会及相关服务中心。城市让生活更美好，其实便是对城市社会中心的别样表述。然而，在某些时期或地区，乃至不同发展阶段，城市的诸中心功能的匹配未必均衡。

由于历史传统和各种现实因素的影响，我国城市体系现今呈现不同的等级与规模。一般而言，上位阶和高级别的城市其体量大，反之则小。与该种情形对应的是，城市的政治、经济、文化、教育、社会等功能也表现出不同的完善与协调度。通常，上位阶的大城市诸方面的综合、协调较好，功能完善，社会事业建设到位，能吸引人。生活于其中，自是很多人的选择与向往。这是人们通常愿意在大中城市居住的原因。而小城市乃至乡镇这样的初级聚居中心，目前的各项功能还不够完善，特别是社会服务整体缺失，无法从中获得相应的生活满意度，人们就选择离开小城市或乡镇。

我国的乡镇曾受到过重视，并依托乡镇企业发展的动力而获得较好成长。但在区域经济不断聚集、经济的规模与极化效应持续存在的态势下，乡镇的经济力量逐渐弱化甚至被抽空。优质生产要素与劳动力向县域经济园区乃至大中城市流动和集中，除少数地方的专业乡镇外，整体上陷入发展困局。[23]撤乡并镇等改革的推行，事权与财权皆被压缩，又弱化了其行政职能，乡镇一级的行政设置被虚化。从经济、行政功能等的角度看，乡镇确是岌岌可危。

然而，在庞大而复杂的城镇体系中，最能直接面对和服务“三农”的其实还是乡镇。尽管出于务工等经济上的原因，农村的很多要素直接参与了以大中城市为中心的交流，但彼此却难以构建和谐的互动，农民工无法融入高位阶城市即是明证。

国家战略提出要实现一亿农业转移人口的城镇化。在城乡一体化的视野下，倘若能在乡镇层面针对性地完善、充实各种社会服务职能，整合资源，利用既有便利，借势加大乡镇建设，使之成为宜居之地，在乡镇实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”[24]，则一条具备较好可行性、科学性和广泛溢出效应的新型城镇化蹊径必将开拓出来。

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