以制度创新提升党内监督实效

刘 红

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

以制度创新提升党内监督实效

刘 红

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

强化党内监督是全面从严治党的重要内容。党内监督制度运行中所表现出来的监督乏力、领导干部脱离监管、监督机构功能受限、党内民主监督力度不够等问题，说明在党内监督权力配置、党内专门监督机构建设、党内民主监督资源发挥作用的制度设计上亟须进一步突破和创新。

全面从严治党；党内监督；制度创新

强化党内监督是全面从严治党的重要内容。党内监督的效果主要体现在是否对权力产生有效的制约，是否对权力的滥用进行有效的约束。党内监督制度运行中所表现出来的监督乏力、领导干部脱离监管、监督机构功能受限、民主监督力量不足等问题，说明在党内监督权力配置、党内专门监督机构建设、党内民主监督资源发挥作用的制度设计上亟须进一步突破和创新。实践证明，在对党内权力的监督和制约中，科学合理的制度是保障党内监督有序高效运行的重要因素。没有以制度为保证的制约是乏力的制约，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。

一、 理顺权力关系，优化党内权力制约机制

完善的党内权力制约监督机制是保证党内监督有效实现的制度基础和支撑。党内监督机制运行中权力关系是否科学合理，将直接影响监督的效果。

长期以来，在党内政治生活实践中，关于党内权力科学合理配置问题始终未得到有效解决，党内权力过分集中，权力架构失衡，党委集决策权、执行权、监督权于一身，常常是执行权代替了决策权和监督权，致使决策权虚化、弱化或小于执行权，监督权隶属并受制于执行权，致使党内执行权不断膨胀，客观上形成党内执行机关权力过分集中，造成在横向上防错纠偏功能软弱无力，在纵向上下级对上级监督无法开展。党的十八大把健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，作为今后政治体制改革的目标。理顺权力关系，完善党和国家监督机制体制，实现权力的相互制约、相互监督，最终实现相互协调和总体平衡，是当前解决党内权力过分集中、结构失衡、监督弱化的可行路径。

按照党的十八大提出的党的权力结构和运行机制建设的设计思路，理顺权力关系，在党内权力关系架构上，需要复归党内的决策权、提升党内监督权。其法理依据是《中国共产党章程》(以下简称《党章》)。《党章》第十条规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”《党章》是党的根本大法，既是指导与规范党的各级组织与全体党员一切活动与行为的依据，也是细化党建各个领域规章制度的根本依据。《党章》第十条规定并明确了党的全国代表大会和地方各级代表大会在党内的最高领导地位，那么，将其定位为党的最高权力机关、决策机关、监督机关应该是顺理成章的；同时《党章》规定党的各级委员会向同级党的代表大会负责并报告工作，则说明中央委员会和党的各级委员会，虽然与党的代表大会同为党的领导机关，但在职能和职责职权上不同，应服从同级党代会的领导和监督，向其负责并报告工作。

在权力关系架构上，应该提升党内监督权的地位。《党章》第十八条、第二十四条规定，中央纪律检查委员会和党的地方纪律检查委员会由党的全国代表大会和党的地方各级代表大会选举。这说明党内监督权是由作为党内最高决策机关、权力机关和监督机关的党代会授权和委托，纪委会与党委会是同级平等的关系，不是领导与被领导的关系，而且都要受党代会的制约和监督。以往监督权配置在党的执行权位阶下，弱化了党内监督机构的监督权力，导致监督的软弱和无力。依据《党章》规定，在权力关系上，监督权的地位应提升至与党内执行权同等的位置，是平行的关系。没有权力平等就无从谈权力的制约，没有相互制约的权力，无法进行有效监督，则权力易被滥用，进而生成腐败在所难免。“只有当权力在不同机关和个人之间得到合理的划分配置，权力制约和监督主体的监督权力才能依法得到保障，权力制约和监督活动的有效性和权威性才会大大提高”[1]。党内监督机制的构建在纵向上要体现对权力的制约，在横向上要体现对权力制衡，才能实现有效的监督。如此，党的决策权、监督权适当地从党委的权力框架中分离出来，就能够实现在纵向上党代会对其所选举授权机构进行直接监督，在横向上监督机构对同级委员会的监督，改变党内决策权实现、监督权依附于或隶属于党内执行权而造成的“虚监”“弱监”“空监”的现象，解决“一把手”监督难的问题，提高党内监督的有效性。当然，党内适当分权，不是要在党内树立反对派，不是“三权分立”，更不是搞多党制，而是同一党组织内的权力合理分配，从而形成相互监督、相互制约的局面。但在目前党的领导体制下，要打破现有的监督领导体制和政治体制框架，需积极探索、精心设计，稳步推进。

二、明确监督主体职能，完善党内监督体系

党内监督主体专指党内监督活动中对党内各方面工作以及党内的组织、干部和党员实施监督的党的各级组织、专门机关(即各级纪委)和全体党员的总称。在现行监督体系的构成中，由于受到现行权力结构制约，党的代表大会的监督主体地位不明确，各监督主体之间沟通协调不够，特别是各监督主体之间，有的只监督事后违纪违法问题，有的只监督权力行使过程，有的只监督具体的微观事项，尚未就整个监督流程做出整体的设计，事前、事中、事后等三个监督阶段之间尚未有效衔接起来，亟待从总体上做出顶层设计和系统规划。

一是调整党内法规，确立党代会的监督主体地位、领导地位。现行《党章》规定党代会与党委会同为最高领导机关，这种二元最高领导机关的规定，导致在实际政治运作中，党代会的最高权威被削弱，难以监督同级党委，党代会的监督主体地位在《中国共产党党内监督条例》(以下简称《党内监督条例》)中没有明确，党代会的监督职能不能充分发挥。因此，有关党内法规应相应地做出调整，确立党的全国代表大会作为党的最高权力机关的唯一性、合法性，明确规定党的各级地方最高权力机关是党的地方各级代表大会的唯一性和合法性，同时明确党代会为同级党组织最高监督机关，是党内最高层次的监督主体，并在党内法规中进一步明确党代会监督职能，逐步完善党的各级代表大会实行党内监督的领导体制和工作机制，树立党代会的监督权威，尽快建立并落实党代会常任制等。在党内监督体系的构建上，要建立由党的全国代表大会领导，党的中央组织、各级党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系，才能实现全面监督，才能充分发挥制度监督的优势，增强监督效果。

二是构建各监督主体之间沟通协调机制，形成监督合力。现行《党内监督条例》，实行的是党中央统一领导、各级党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督，体现了上级、同级、下级等三级同时发力合力监督，党的各级组织和个人层层相关、环环相扣、无缝隙监督，构成“自我监督”“全面监督、专责监督、职能监督、日常监督和民主监督”全覆盖的监督体系。实现事前、事中、事后等三个监督阶段之间有效衔接，在整个监督流程整体的设计上，需要完善事前监督的预防机制。对党员干部要强化全面经常性教育，通过开展以理想信念教育、道德规范教育和党纪法规教育为主要内容的教育活动，使广大党员领导干部深刻认识到加强监督的重要性和必要性，不断增强实行监督和接受监督的意识，筑牢思想教育防线。需要完善事中监督的制约机制。要通过以监督的方式参与决策，在参与中实施监督，把监督的要求寓于各项政策之中，确保权力的行使不越界、不跨线、不离谱、不出格。需要进一步完善事后监督的惩戒机制。继续严肃惩处违法违纪行为，制止权力腐败的滋生和蔓延。

三是党内监督和外部监督相结合。各级党委应当支持和保证同级人大、政府、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议。各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督，推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、 强化垂直管理，建立相对独立的党内监督领导体制

现行党内监督领导体制是以纪委为主体，纪委在同级党委会和上级纪委双重领导下，开展监督检查工作的体制。这种双重领导体制的优势在于有利于各级党委了解和掌握本地区本部门的监督检查工作，并给予监督指导和帮助支持。弊端是党委会领导下的纪委监督检查，缺乏独立性，没有足够的监督检查权威性，尤其是难以对同级党委及主要领导进行有效监督。

为了解决监督中的现实问题，弥补双重领导体制的不足，2014年中央进行了纪检体制改革，纪委对派驻纪检组实行垂直管理，中央对各省派出巡视组。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将下级纪委书记提名权“上移一层”，改由上级纪委提名，打破了地方党委提名本地纪委书记的惯例。在继续实行双重领导条件下，强化上级纪委的领导，对线索处置和案件查办实行“双报告”制等。这些措施对于全面从严治党确实起到了发挥党内监督的威力和潜力的作用，但有些问题还是无法解决。由于党内监督领导体制还没有改变，纪委的监督权仍受制于党委执行权的状况没改变，纪委施行党内监督的权威性、独立性没有在法规上确认，实践中对违纪领导干部查处，仍没有独立行使立案审查权，“双报告”制更使纪委监督权威性、独立性大打折扣。再加上各级纪检干部的编制、选拔、人员调动、任免奖惩、经费以及工作生活待遇等一系列问题都由同级党委决定，这在客观上导致纪委仍很难监督同级党委，特别是很难监督同级党委的主要领导。在实际工作中，我们很难想象监督主体在组织领导上受制于监督客体，在切身利益上受惠于监督客体的情况下，能够很好地发挥监督职能。

建立相对独立的党内专门监督体制，赋予党内监督机关应有的独立性和权威性，应该是今后改革现有的党内监督领导体制努力的方向。当然，党内监督领导体制的改革有赖于党内权力配置关系的革新。就目前来说，增强党内监督机构的独立性、权威性，可以采取以下三个方面措施：

一是从提高纪委“规格”入手，增强纪检工作的权威性。提高“规格”包括党的各级纪委由同级党代会选举产生，那么，书记、副书记、常委人选由上级纪委提名，交由同级代表大会选举产生，在同级党委备案即可；在继续实行双重领导体制下，将以同级党委领导为主、以上级纪委领导为辅，改为以上级纪委领导为主、以同级党委领导为辅；上级纪委对派驻的纪检机构从干部的配备、任免、提升、调动，以及人员编制、财政经费、工作生活待遇等各方面，实行彻底的垂直管理，不受派驻单位领导，以便减少驻在单位对监督工作牵制和影响；为使监督制约的力度与监督对象的职位和权力相适应，要提高纪委书记的职级，使其等同于同级党委书记职级，便于树立权威，解决后顾之忧，大胆开展监督；凡纪委做出的决定，同级党委无权否决；如有争议，提交上级纪委或党委裁决；等等。

二是从制度上做实纪检机关的独立性。明确规定纪检机关的相关权力，如有权管理本系统的人员编制、干部选拔、任免、调动、奖惩；纪委部门办公经费及人员薪资应统一纳入省级财政预算，由省级财政统一拨付，保证其在财力支持方面不受制于同级相关单位。有审查党内的任何文件，参加党内的任何会议的权力，对同级党委所做的重大决策有“参议权”，对干部的选任、奖惩有“建议权”等。

三是扩大纪委独立行使立案、调查、处分的权限。《党章》规定，各级纪委发现同级党的委员会委员违纪行为，经核实需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，报告同级党的委员会后再报上一级纪律检查委员会批准。照此规定，纪委立案、调查、处分的权力受到同级党委的限制和制约，如果纪委坚持立案调查，则本身的行为属于违纪。那么，纪委对同级党委的监督就形同虚设。为保证纪检机关依规行使案件的检查权，不受其他权力机关和个别领导的干预，应规定对同级党委常委的违犯党纪行为的查处，纪委可以直接向上级纪委报告，并由上级纪委立案调查。对不是常委的同级党委委员以及党委任命的领导干部，纪委有权对其做出核查、立案、给予党纪处分的决定，只需向同级党委备案即可[2]。

通过这些措施的实施，保证纪检机关相对独立地开展监督工作，公正负责地履行监督职责，确保监督的权威性。

四、增强党内民主监督力度，建立和完善党员民主权利保障机制

党员是党内监督活动的主体。然而，现实中，来自党员主体监督的力度不大。究其根本原因，还是在一些权利没有得到切实的保障和落实的前提下，党员的监督作用难以充分地发挥出来。发挥党员的民主监督作用应从以下三个方面入手：

一是从党内法规的角度，进一步确立和保障党员的监督主体地位。《党内监督条例》虽然明确了党员是党内四大监督主体之一，同时也规定了党员的四项监督义务，然而发挥监督主体作用，落实监督义务必须有相应的权利规定做保障。权利与义务相辅相成，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。因此，需要在《党章》《党内监督条例》等党内法规中，把党员的监督权法定化、明确化。即在《党章》关于党员的具体权利规定中，除了规定党员有表决权、选举权、被选举权，还应该加上“监督权”，真正把监督权归还给党员。建立长效机制，设计合理严密的民主程序和制度，强化党员监督的质量和效果，打破党员监督工作中的形式化、短期化、作秀化，真正提高党员监督的连续性和实效性。党员监督要实实在在地渗透到决定权、知情权、参与权等方面，贯穿于党内民主决策、科学执行、有效监督等日常权力运行等重点环节上，依靠合理严密的民主程序加以落实。这样党员监督就会与日常管理决策活动融为一体，长期发挥效能，而不至于短期内一阵风似的走过场。

二是细化《党员权利保障条例》，强化其操作性和对党员履行监督义务的制度保障性。为检举控告者严格保密，对干扰妨碍监督、打击报复监督者的，依纪严肃处理。进一步明确党的各级组织、各级纪检机关和组织、宣传等工作部门以及各级领导干部在保障党员权利方面应当履行的职责，保障通过正常渠道反映问题的党员、组织和个人都不会受到打击报复，不准擅自进行追查，不准采取调离工作岗位、降格使用等惩罚措施。对于侵犯党员权利和在党员权利保障方面失职、渎职的，应具体规定如何追究有关责任者的失职行为或渎职行为，而不是笼统地以“适当”“相应”的字眼表达处理办法，为更好地保障党员权利提供有力的制度保证。

三是要建立健全党内民主听证和咨询制度、党内对话协调制度、民主评议制度、党内直选制度、党务公开制度、党内民主决策制度等，以切实保障党员党内监督作用的充分发挥。

[1]王元峰.权力制约视角下德国社会民主党党内监督制度的特点[J].上海党史与党建，2014，(4).

[2]张建明.党内监督机制研究[M].北京：光明日报出版社，2008：8.

[责任编辑：徐新彦]

2017-03-10

黑龙江省哲学社会科学基金项目(16DJB04)

刘红(1966-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，党史党建教研部教授。

D20

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1008-8520(2017)03-0033-04