美国反校园欺凌立法对中国的启示——以加利福尼亚州为例

尤 娇 娇(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

近年，校园欺凌现象在中国越来越严重。根据相关部门统计，2014年至2015年，媒体曝光的校园欺凌事件至少有43起，仅2015年3月以来就有26起。不仅如此，无论是经济发达地区如北京和上海，还是经济欠发达地区如云南和广西，都有不少这类事件发生[1]。以“校园欺凌”为篇名关键词在“中国知网”的报纸数据库检索，可以发现2016年关于该问题的报道多达148篇，2017年截至目前也已经有127篇，而此前10年的报道篇数仅11篇。学术界对这一问题也十分关注，以“校园欺凌”为篇名关键词在“中国知网”期刊和学位论文数据库检索，检索结果分别为203篇和19篇。由于目前中国在这方面还欠缺国家层次的立法，不少人呼吁国家应当加紧通过立法来解决校园欺凌问题。

美国在反校园欺凌立法方面早已走在了世界的前列，有着丰富的立法经验，许多学者对美国相关立法内容作了论述。但是笔者认为前人成果多是一种立法呼吁，或是其他学科的研究者对立法提出的看法，缺乏法学专业研究。已有成果中，只有《美国校园欺凌的法律规制及对中国的借鉴——以2010年〈新泽西州反欺凌法〉为研究视角》[2]一文水平较高，但是，该文仍有缺憾。由于新泽西州只是美国非常小的一个州，而美国作为一个联邦制国家，其反校园欺凌法在各州不尽相同，因此有必要对更多的州的相关立法进行深入分析。加利福尼亚作为美国经济最发达的一个州，在校园反欺凌立法方面走在全美前列，根据美国政府反校园欺凌网的统计，该州相关立法的法条数量居于全美前列。加之该州又是华人数量最多的州。因此，加州的反校园欺凌立法值得研究和借鉴。文章拟对加利福尼亚州的校园反欺凌立法作深入分析，力图总结该州相关立法的经验与教训，为中国未来的反校园欺凌立法探寻一些路径。

一、加州立法对校园欺凌的概念界定

何谓“欺凌”？广义上的欺凌是指强者对弱者的欺辱，但事实上，只有发生在学校中的欺凌行为得到了社会高度关注。美国作为一个联邦制国家，各州享有立法权。因此，各州对于校园欺凌这一行为的法律界定是大不相同的，并且由于英美法系的特点，这些规定并不是以非常完整的成文法典形式呈现，而是散见于许多法律条款之中。加利福尼亚州对“校园欺凌”的法律界定主要由州立法和教育部门的规定组成。其中，州立法的规定主要集中在《加利福尼亚州教育法典》，下文简称《加州教育法》)中。在《加州教育法》中，第48900条的第(r)款对欺凌行为作了比较清晰的定义。“校园欺凌”是指任何严重或普遍的身体或语言行为，包括书面或电子行为方式，也包括第48900.2、48900.3或48900.4条中界定的由一个学生或学生团体实施的一个或多个行为。这些行为若构成欺凌还必须达到两个条件：一是必须针对一个或者多个学生；二是这些行为必须造成以下后果：1.使正常学生担心其人身或财产安全受到伤害。2.对正常学生的身体或精神健康造成实质性的不利影响。3.实质上干扰了学生的学习表现。4.实质上干扰了学生享受学校提供的服务和优待。其中，第48900.2条是对性骚扰的规定，第48900.3条是对仇恨暴力的规定，第48900.4条是对骚扰、威胁及恐吓行为的规定。这些规定比较抽象。因此，加州相关部门对校园欺凌现象进行研究后，规定了一些具体行为上的欺凌。比如，在《校园欺凌》中，认为欺凌应当存在于各种各样的敌对行为中，是实际上或认知上的力量失衡，并且较强势的一方会攻击较弱势的一方。具体可以分为身体(打、踢、吐和推)、言语(讥讽、恶意取笑、骂人和威胁)或心理(散播谣言、操纵社会关系、进行排挤和勒索恐吓)方面。对于欺凌的界定，加州立法显得非常抽象，而教育部门的规定则显得非常具体。有学者综合上述两类定义，用公式对校园欺凌作了更为科学的法律界定：伤害的意图+伤害的行为+力量失衡+重复+力量的不公平使用+肇事者明显的愉悦+有被欺压的感觉[3]。

此外，加州有关欺凌立法的一个特色在于，其欺凌概念不仅存在于现实生活中，而且存在于网络中。加州将网络欺凌行为称之为“电子行为”，包括但不限于使用手机、无线电话、其他无线通讯设备、电脑和寻呼机等设备作出某些行为。这些行为包括：1. 1条在线留言、短信、声音、视频或图像。2.在社交网络上发布的帖子，帖子含有以下内容：(1)开设一个诋毁页面。诋毁页面是指用以造成上述第一条中所列行为的1种或多种影响的互联网网站。(2)令人相信地假扮现实中的1位学生，为了造成上述第一条中所列行为的一种或多种影响。假扮是指明知未经被假扮的学生同意，出于欺凌该学生的目的，使得其他学生相信假扮者正是被假扮者本人。(3)创造一个假的形象，为了造成上述第一条中所列行为的一种或多种影响。这个假的形象是指虚构的学生形象，或在某个真实学生形象的基础上创造的形象，并不等同于创造这一虚假形象的学生。

与此同时，加州法律还对“网络性欺凌”作出了明确和具体的规定。“网络性欺凌”指学生通过电子行为方式向其他学生或学校工作人员传播、教唆传播和煽动传播照片或其他图像记录，这一行为已经造成或经合理预测可能会造成第48900条中(A)到(D)所列的一种或多种影响。这些照片或其他图像记录或是包括裸体、半裸体和色情照片，或是涉及未成年人的照片或其他图像记录，或是在照片、图像记录或其他电子行为中，未成年人的真实身份能够被辨认出来。当然，加州法律也对“网络性欺凌”作了一些豁免性规定：即并不包括具有严肃的文学、艺术、教育、政治或科学价值的描述、刻画或形象传播，也不包括对体育赛事或经由学校许可的活动的描述、刻画或形象传播。

以上就是加利福尼亚州关于欺凌的法律界定。总体而言，加州关于欺凌的法律界定与歧视、骚扰、恐吓及仇恨暴力的界定相交杂，这些定义之间的差别仅限于程度的不同。根据《加州教育法》第48900条第(r)款的规定，欺凌行为包括第48900.2条中描述的性骚扰的行为，而该条规定的性骚扰需要达到影响学生学业表现或营造敌对教育环境的程度。根据该法第212.5条对性骚扰的界定来看，影响学业表现或营造敌对环境仅是构成性骚扰的4种情形之一。且根据《加州法规》第4915条的规定，性骚扰又属于性别歧视的领域，所以欺凌与歧视也产生了重叠。除此之外，《加州教育法》第48900.4条中，仇恨暴力行为也属于欺凌行为的一部分，但没有对仇恨暴力行为与欺凌行为作出明确的区分。就法条内容而言，加州关于欺凌的界定自由裁量的空间很大，也不方便执行。

二、加州反校园欺凌立法的主要内容

加利福尼亚州针对校园欺凌立法的内容大体可分为3类，包括预防性法规、救济性法规和制裁性法规。预防性法规主要针对教育主管部门和学校等，督促这些机构按照法律规定对校园欺凌行为作出预防；救济性法规主要是针对受到欺凌的学生，当他们受到欺凌后，可以通过法律保护自己的合法权益；制裁性法规主要是针对作出欺凌行为的学生，通过制裁他们达到消除校园欺凌隐患的目的。这3类法律规定基本涉及校园欺凌立法的各个方面，是加利福尼亚州校园欺凌立法的主要组成部分。

在预防性法规中，最重要的法规是《安全学习法案》。该法案2007年颁行，分别在2011年和2012年进行了两次修订，位于《加州教育法》第5.5节，涵盖234、234.1、234.2、234.3、234.4和234.5等6条内容，是加利福尼亚州预防校园欺凌的重要法案。该法案强调，“加州确保所有教育机构会努力减少歧视、骚扰、暴力、恐吓和欺凌行为。改善校园安全情况，并加强学生与学校和社区间的联系”。在这一立法宗旨指引下，加利福尼亚州的教育部门对于学生的安全负有切实的责任。该法案要求加利福尼亚州的教育部门要对各教育单位进行监管，并且评估地方教育机构是否及时履行其相应的职责。也就是说，加州政府部门的监管责任必须落实到位。教育部门规定地方教育机构应履行的相关职责主要包括：是否采用相关政策禁止欺凌；是否采用相关程序接收和调查欺凌的投诉；是否向学生、家长、工作人员和普通群众公开相关信息；是否根据相关规定在学校网站公开歧视或欺凌学生的相关信息；是否在学校和办公室包括职员休息室和学生政议室张贴学校制定的相关政策；是否将投诉和投诉解决的档案至少保存1个评估周期；是否确保投诉者免受报复并确保投诉者的身份真实可信；是否指定1位可靠的地方教育机构人员来确保当地教育机构遵循相关规定等。该法案还规定教育部门负责人每年应该在教育部门官网上更新1个全州信息清单，清单内容包括校园歧视、骚扰、恐吓和欺凌等信息。同时，规定教育部门应该提供另一个全州信息清单，列明在家庭、学校和社区中受到帮派和枪支暴力威胁的青少年的信息等。这些规定十分具体，不但有信息公开制度，而且为投诉失败的投诉者提供救济渠道，充分体现了加利福尼亚州对于校园欺凌事件的重视程度。

在《跨部门学校安全示范法案》中，也有关于预防校园欺凌的规定，其位于《加州教育法》第2.5章中。该法案主要是整合郡教育机构、执法机构和青少年服务机构的力量来共同预防校园欺凌，要预防的犯罪与暴力行为包括破坏财物、吸毒、酗酒、帮派、枪支暴力、仇恨犯罪和欺凌等。为了突出对于校园欺凌的预防，《加州教育法》第32261条d款还特别强调校园欺凌包括人身欺凌和电子方式的欺凌。依据第32262条a款，这种跨部门预防校园欺凌的合作主要由州教育厅长和司法部长负责，他们负责整个合作过程的计划与管理。同时，第32265条还规定合作机构要在一定时期内召开区域性会议来制定保护校园安全的计划，其中就包括预防校园欺凌的内容。加利福尼亚州《安全校园计划》第32282条e款中，立法机构要求所有的校园安全合作计划都应有预防欺凌的具体政策。同时，司法部和州教育部应与1个以上的专业培训师订立合约，帮助学区、郡教育机构、学校工作人员和校长来协调全州的机构部门，帮助制定各个学校的安全和危机应对计划，并进行预防欺凌的训练。不仅如此，第32283.5条还规定教育部应建立1个在线模块，帮助学校工作人员、家长、学生和社区人员了解关于欺凌和网络欺凌方面的最新动态。

加利福尼亚州的反校园欺凌救济性法规主要体现在投诉规定方面。在《加州法规》第5.1章统一投诉程序中就有关于校园欺凌投诉方面的程序规定。当学生受到校园欺凌后，可以通过投诉来维护自身合法权益。第4610条具体指明投诉内容包括非法歧视、骚扰、恐吓和欺凌。针对这一投诉程序，加利福尼亚州制定了比较完备的法规来帮助受害者维权。首先，第4600条d款规定投诉者可以是本人，也可以是个人正式授权的代表或有利害关系的个人、公共机构或组织。依据该条f款规定，如果投诉者因为残疾或其他原因而无法提交书面投诉，公共机构应帮助其递交投诉。同时，第4610条f款要求加利福尼亚州教育局为家长制作1本册子，阐述校园欺凌投诉程序，并将该册子公布在教育局的官方网站上。第4631条e款则要求地方教育机构在收到校园欺凌投诉后60天内应将书面处理决定送达投诉者，该处理决定包括已证实的欺凌事实、法律后果、投诉处置、处理原因、纠正措施以及投诉者上诉权利和程序等。为了防止地方教育机构不作为，第4650条规定在必要的时候州教育部门无需等待地方教育机构的调查而可直接进行干预。为了最大限度地维护投诉者权益，第4963条b款规定所有投诉都会被保密，任何意图报复投诉者的行为都将被指控。

对于那些作出欺凌行为的人，加利福尼亚州在《加州教育法》中规定了严厉的惩治措施。该法典第48900条规定凡是作出下列行为的人，都将受到休学或退学的严厉处罚，包括：有意造成或威胁造成他人身体损伤、故意对他人使用武力或暴力、持有或销售武器和危险品、实施或意图实施抢劫或勒索、造成或意图造成学校或私人财产的损失以及实施猥亵行为或进行习惯性的侮辱等。而且法律还赋予学校管理者充分的权力，即当学校的负责人或者校长判定学生对校内人员或学校财产实施了“恐怖威胁”时，其可以依据第48900.7条a款让该生退学。依据第48900.7条b款，这种“恐怖威胁”包括犯罪人采取书面或口头声明形式，故意威胁将实施能够导致他人死亡、严重身体损害或超过1 000美元的财产损失的行为，无论威胁内容是否落实其都将被惩治。可见，加利福尼亚州对于校园欺凌的惩治是十分严厉的，即便是意图对他人进行欺凌，或者仅是言语上的欺凌，都可能受到休学或退学的处分。当然，加利福尼亚州对于作出欺凌行为的学生不仅制定了惩罚措施，还为他们提供心理疏导，通过心理疏导使他们走上健康成长的道路。比如，第48900.9条b款指出，作出欺凌行为的学生可接受学校辅导员、心理学家、社会工作者和儿童福利工作人员的心理疏导。

三、加州反校园欺凌立法的借鉴与启示

一直以来，校园欺凌问题并没有受到社会广泛关注。许多人都将其视为孩子淘气或孩子天性，没有足够重视。当校园欺凌案件发生后，老师仅是批评实施欺凌行为的学生，但很少将其上升到法律层面。然而，近年来不少校园欺凌恶性案件频出，证明了中国校园欺凌问题的严重性，解决这一问题已经刻不容缓。目前，很多人都赞同运用法律手段来治理校园欺凌问题，特别是要进行相关立法，这就有必要借鉴外国的有益经验。美国也面临巨大的校园欺凌问题，作为一个法治发达的国家，美国在这方面的立法走在了世界的前列，加利福尼亚州就是典型代表。通过上述对加利福尼亚州反校园欺凌立法的分析，可以为当代中国反校园欺凌问题的解决提供一些借鉴与启示。

(一)建立完善的反校园欺凌法律制度

通过对加利福尼亚州反校园欺凌立法状况的分析可以发现，该州有关反校园欺凌的立法十分完备。既有预防性法规，也有救济性法规，还有惩罚性法规；既有实体法，也有程序法。预防校园欺凌问题显然得到了加州官方的高度重视。加利福尼亚州有关反校园欺凌方面的立法十分值得中国借鉴。中国在反校园欺凌立法时应该注重对于受欺凌者合法权益的保护，要将预防性法律作为立法过程中的重点工作。在未来的反校园欺凌立法过程中，还应当注重程序法的立法工作，毕竟仅靠预防不能完全避免校园欺凌案件的发生。校园欺凌案件发生后，管理部门应该最大限度地保护受害学生。加州不但要求管理者及时受理受害学生的投诉，还注重保护学生的隐私，这都值得中国借鉴。当然，加州的一些立法也存在个别争议[4]，但总体而言这些立法的确值得中国深入研究和有选择地借鉴。

(二)对于构成刑事犯罪的校园欺凌学生要适当从重处罚

矜老恤幼是中国传统文化的重要特征，国家法律对于未成年人犯罪给予宽大处理的情况自古有之，并且延续至今。然而，这种宽容却成为有些未成年人貌视法律、肆无忌惮地欺凌同学和进行刑事犯罪的“保护伞”。以往，对于未成年人欺凌同学的行为，即便已经构成犯罪，校方和犯罪人家属总希望大事化小小事化了，不愿意上升到法律层面解决问题。其实，这无异于降低了犯罪成本，助长了校园欺凌的不正之风。此外，有些校园欺凌案件尽管已经有公安机关介入，甚至进入了司法审判程序，但是案件往往会被宽大处理。其实，中国古代对于未成年人犯罪的宽大处理并不是没有原则的。比如在清代，如果未成年人犯罪是倚强凌弱欺负他人，那么法律对其制裁非但不会减轻，甚至会适当加重，以警示未成年犯罪人，促使其改过自新[5]。同理，加利福尼亚州的相关立法规定对于那些故意倚强凌弱，构成刑事犯罪的未成年犯罪人，法院应依法进行严厉打击，不任意降低刑罚，以达到威慑的目的。有研究表明，反欺凌工作中法院的作用不可忽视[6]。随着社会的进步与发展，有些未成年人尽管年龄尚未成年，但是其思想意识已经与成年人无异，甚至比成年人更成熟，他们往往是出于自私的目的去欺凌同学，法律对于这些人必须给予严厉打击。中国未来的反校园欺凌立法，也应当保持这种立法风格。

(三)充分赋予管理者权力

近年来，中国校园暴力和欺凌案件频发，多与教育管理者管理不力有关。目前的教育体制强调老师不得打骂学生。这种规定的出发点是好的，但是在具体执行时便出现问题。随着信息传播技术的飞速发展，老师的一举一动都很容易被上传到网络。有时，老师是在行使正常的惩戒权，但是却被大众曲解，给老师们带来不良影响。因此，许多教育工作者抱着多一事不如少一事的态度，不去管那些滋事的学生，这在一定程度上加剧了校园暴力案件的发生，造成了恶劣的影响。反观加利福尼亚州的立法，法律赋予校长等管理者极大的权力，当学生违反法律规定欺凌他人时，校长可以让其休学甚至退学。同中国相比，加利福尼亚州的教育管理者显然拥有更大的权力，这种权力可以极大地震慑那些欺凌他人的学生，值得未来中国立法借鉴。

目前，中国的校园欺凌问题时有发生。有些学校内甚至帮派横行，一些学生卷入犯罪[7]。然而有调查表明，即便是在上海这样的城市，青少年的法律意识仍然十分淡薄[8]。因此，解决中国校园欺凌问题，既需要国家的大力支持，又离不开全社会的热心关注。从国家层面考虑，加强反校园欺凌立法是解决这一问题的重要措施。当前，中国反校园欺凌方面的立法十分薄弱，缺乏完善的法律保护机制去保护受欺凌者的合法权益，使得实施欺凌者逍遥法外，从而加剧了校园欺凌的丑恶现象。中国正在全面推进依法治国，建设法治社会。法治社会的建设就是要让法律成为保护公民合法权益的重要武器，校园中的学生将是重点保护对象。“针对校园欺凌，美国形成了一套较为完整的法律规制体系。”[9]中国的反校园欺凌治理不能忽视法治的力量，参考和借鉴域外相关立法经验，将会对中国校园欺凌治理起到巨大推动作用。

[1] 马婧.疼痛的青春：中国校园欺凌现象调查[J].中国新闻周刊,2015,715(25):16- 21.

[2] 陈荣鹏,方海涛.美国校园欺凌的法律规制及对中国的借鉴：以2010年《新泽西州反欺凌法》为研究视角[J].浙江警察学院学报,2015,28(6):55- 59.

[3] California Department of Education.Bullying at school[M].California：CDE Press,2003:7.

[4] 李普，苏明月.美国应对校园网络欺凌的策略及其启示[J].中国青年社会科学，2017(5)：115- 120.

[5] 宋伟哲.清代青少年杀人犯罪的分析与启示：以《刑案汇览》《历代判例判椟》《驳案汇编》为例[J].青少年犯罪问题,2015,201(6):75- 80.

[6] 林杰.学校的责任：美国校园欺凌的诉讼与判例[J].比较教育研究，2017，39(6)：35- 42.

[7] 姚建龙.青少年犯罪与司法论要[M].北京：中国政法大学出版社，2014：18.

[8] 赵凌云.传承与担当：青少年公民素养研究[M].上海：上海交通大学出版社，2011：88- 92.

[9] 刘礼兰，肖登辉，孟凡磊.美国校园欺凌的法律规制[J].教育科学研究，2017(7)：77- 82.