石家庄首届人代会的协商民主特征

2017-03-07石家庄市社会主义学院课题组

河北省社会主义学院学报 2017年1期

石家庄市社会主义学院课题组

石家庄首届人代会的协商民主特征

石家庄市社会主义学院课题组

社会主义协商民主，是极具中国特色的制度设计和安排，有其根，有其源，更有其力量。其根在于它是吸收中华民族优秀传统文化的产物，其源，在于它是对中共领导中国革命和建设经验的总结和继承。1949年召开的石家庄首届人代会，注意同不同阶层、不同团体尤其是党外人士进行民主协商，注意代表、照顾他们的利益，呼应他们的利益诉求，更是为协商民主制度的形成和发展进行了许多探索，其中许多设计和做法，在当代仍有极大地参考和借鉴价值。

协商民主；首届人代会；充分民主

社会主义协商民主是中国特色社会主义民主制度的重要组成部分，是一种具有独特形式的制度设计和安排，是实现人民当家做主的最重要手段。“源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践”[1]。于1949年7月召开石家庄首届人民代表大会，被《人民日报》誉为“民主范例”。不论从会议的筹备、代表的产生、政府委员的选举和组成、会议各项决议的讨论与表决等环节，都注意与不同阶层、不同团体尤其是党外人士进行民主协商，并且注意代表、照顾他们的利益，呼应他们的利益诉求，兼具人民代表大会和政治协商会议的特征，体现了选举民主和协商民主相统一的特征，成为协商民主的先河。

一、协商民主理论的探索成为大会的理论支撑

作为即将在全国执政的中国共产党，建立什么样的政府，通过什么方式、采用什么手段建立政府，是必须要解决的问题。以协商民主手段、依靠最广大的人民群众、团结一切可以团结的力量，成立民主联合政府，是中国共产党在新民主主义革命时期奋斗目标和手段，为此中共进行了开拓性探索，提出了非常具有现实指导意义的理论，为石家庄首届人代会的召开奠定了理论基础。

(一)对政权民主性质的认识与界定

1947年12月25日，毛泽东同志在陕西米脂县召开的中共中央扩大会议提出：联合被压迫阶级及爱国分子，成立民主联合政府。1948年3月1日，毛泽东在一份关于民族资产阶级和开明绅士问题的指示中提出：“中国现阶段革命的性质，是无产阶级领导的、人民大众的、反对帝国主义、反对封建主义和反对官僚资本主义的革命。所谓人民大众，是指一切被帝国主义、封建主义、官僚资本主义所压迫、损害或限制的人们，也即是一九四七年十月中国人民解放军宣言上明确地指出的工、农、兵、学、商和其他一切爱国人士”[2]。1948年9月8日至13日，毛泽东在九月会议(中央政治局会议)的报告中明确提出“人民民主专政”概念，并指出未来政权的性质，是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的，要吸收资产阶级民主分子参加。1948年10月16日，华北人民政府主席董必武同志在《论社会主义民主政权问题》演讲中阐明了未来的国家由谁来领导，执行什么样政策等问题，明确提出：未来的政权“是以无产阶级领导的，以工农联盟为基础的，包括民主爱国人士共同组成的人民民主政权”“政权的组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关是全国人民代表大会”。[3]在协商建国过程中，如何通过发扬民主，开好各级人民代表大会，真正使人民代表大会体现广大人民群众的意志，使人民群众感到自己是国家真正的主人，是一个关系到未来的共和国长治久安的重大问题，是一个必须认真研究并解决的根本性问题。

(二)重视与党外人士协商建政

加强同民主党派以及党外人士合作共事，就重大问题进行协商，充分发挥他们的作用，既是中共的优良传统，也是协商民主的重要内容。1948年4月30日，中共中央发布“五一口号”，提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”[4]“五一口号”得到了各民主党派及无党派民主人士的热烈响应，他们纷纷发表宣言、通电和谈话，表示拥护并响应中共号召，接受邀请奔赴解放区，与中共亲密合作，共商建国大计。这是我国协商民主发展史上一件具有里程碑意义的事件，表明民主党派和无党派民主人士已经自觉接受了中共的领导，实际上形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的格局。1948年5月1日，毛泽东分别致信李济深、沈钧儒等人，表示：“在目前形势下，召集人民代表大会，成立民主联合政府，加强各民主党派、各人民团体的相互合作，并拟定民主联合政府的施政纲领，也已成为必要，实际亦已成熟。”[5]并邀请他们来到东北解放区，商讨召集人民代表大会、成立人民政府事宜。1948年11月30日，中共中央发出指示，强调各个城市召开的各界代表会应包括民主党派和其他爱国人士。1949年1月政治局扩大会议通过的《目前形势和党在一九四九年的任务》提出，必须要在1949年召开由各民主党派和人民团体参加的政治协商会议，并通过这次会议完成建国任务、组成中央政府、通过共同纲领。不久，毛泽东在元旦献辞中也指出：“一九四九年将要召集没有反动分子参加的以完成人民革命任务为目标的政治协商会议，宣告中华人民民主共和国的成立，并组成共和国的中央政府，这个政府将是一个在中国共产党领导之下的有各民主党派各人民团体的适当的代表人物参加的民主联合政府。”[6]1949年1月底，毛泽东同苏联特使米高扬会谈时，向他解释了即将成立的新政权的组成及其成员问题，申明：“它必须是个联合政府，名义上不这样叫，而实际上必须是联合的，有各党派、社会知名人士参加的联合政府。这些党派已同我们合作多年了，他们在知识界、海外侨胞中有一定的影响，我们准备继续团结他们，照顾他们，给他们在政府的各个岗位上留下一定的位置。”[7]后来，毛泽东同志又多次提出：“我们不能再长征了，我们要千秋万代长坐北京，没有党派人士进入政府就不行。安置他们要各得其所，要用大位置才能安置。”[8]1949年3月，毛泽东同志在七届二中全会的报告中提出：“我党同党外民主人士长期合作的方针，必须在全党思想上和工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权。又说，每一个大城市和每一个中等城市，每一个战略性区域和每一个省，都应当培养一批能够同我们合作的有威信的党外民主人士。”[9]

(三)重视群众参与及群众团体建立

协商民主的主体是人民群众，而协商的客体往往是人民群众最为关心的问题，没有人民群众的广泛参与，和人民团体的建立，协商民主是不可能实现的。作为石家庄解放后召开的第一次具有开拓意义的民主建政的人民代表大会，是以人民群众对政府的认同、信任、支持与理解为前提，在充分准备的前提下召开的。

1947年12月16日，刘少奇同志要求石家庄市委要在一年内选出人民代表，召开人民代表大会，组织正式的政府。并提出了召开人民代表大会的首要条件就是要有基本的群众组织。石家庄解放后，在市委、市政府领导下，经过一年多的努力，到1949年春，全市各项工作都取得了重大成绩，市委和市政府得到了人民群众信任、支持与拥护。在各级党和政府的领导下，群众觉悟迅速提高，各种群众团体纷纷建立起来，实现了社会稳定，为代表大会的召开创造了极为有力的条件，在此基础上，在中共中央及华北局的直接领导下，石家庄市委市政府开始着手筹备召开人民代表大会。

1.经济得到迅速恢复和发展。在市委市政府的领导下，到1949年7月，石家庄市经济得到了迅速恢复和发展。私营工业和手工业由700多户发展到1700多户；私营商业由1500多户发展到2100多户；公营企业发展到60多户，商业发展到十多个行业共40多户。

2.人民群众生产积极性得到了很大提高。城郊进行了土地改革，广大农民得到了土地，生活得到了保障，心情舒畅。公营工厂工人的地位有了极大的提高，收入得到增加，生活得到了改善。私营工厂工人的政治经济地位也得到了很大的改善和提高。广大农民、工人心情舒畅，真正感谢党和政府，拥护党和政府的各项主张和决定，为人民代表大会的召开打下了坚实的基础。

3.群众组织不断建立。在市委市政府的领导下，石家庄人民觉悟日益提高，并且逐渐自发组织起来，成立工会、农会、工商联合会、教联会、民主妇联会与新民主主义青年团等各种团体。这些群众团体的成立，为以团体代表为主的首届人代会召开，创造了必要的条件。

4.党和政府得到了人民群众的信任。经过努力，党和政府的干部以其勤政、务实、廉洁、真心真意为群众办实事的作风和形象取得了群众的信任和认可。“我们的干部，在解放后一年多的工作中，证明确实是对人民负责的。他们遇有重要问题常尽可能和群众商量，对于群众的困难，对于群众的困难，都千方百计去设法解决”[10]。这也是人代会能够召开的必要条件。

二、代表产生过程中的协商民主

(一)制定规章制度保证代表产生有序进行

“坚持依法有序、积极稳妥，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。坚持协商于决策之前和决策实施之中，增强决策的科学性和实效性”[11]是协商民主的基本原则之一。石家庄首届人代会，是在中共中央尤其是华北局的直接指导下进行的，各个环节尤其是代表产生环节，注意制定各种规章制度和各种办法，保证代表产生有规可守、有章可循、有序可遵，并且注意调动各方面积极性，更好保证群众的知情权、参与权、表达权、监督权。1949年3月，市长柯庆施向华北人民政府作了《关于召开石家庄市人民代表会议及代表选举办法的决定》报告，对代表名额、产生办法、选举办法、选民资格等事项做了详细汇报。随后华北人民政府回复同意了石家庄市政府决定。曾任石家庄市长的臧伯平曾回忆道：“在1949年春天，我们开始着手筹备召开人民代表大会。代表的产生是经过各区街人民群众直接选举产生的。当然，这项工作是有领导有计划进行的。代表名额按各行各业、各区比例做了分配，充分考虑了代表的广泛性。对于民主人士，我们特别注意做好工作，经过组织物色培养，交群众酝酿选举。”[12]

(二)名额分配体现了协商民主精神

1949年4月5日，中共石家庄市委、市政府制定并发布了《关于召开石家庄市第一届人民代表大会及代表选举办法的决定》，规定：“人民代表会议，应以职工会、劳动人民团体及其他人民团体为基础，并结合区域代表组成之”“区域代表和团体代表均坚持以阶级分析为基础，采用民主程序，直接选举产生。”[13]经过民主选举，共选出代表130名(区域代表62名、团体代表68名)，另有增聘代表30名，共有代表160名，其中工人占26%，农民占19%，工、农、兵、革命干部共占71%以上，工商资本家占12.5%，工程师、自由职业者、学生占14%，其他人士占1.87%[14]。“选举办法：市人民代表会议代表，由选民用直接、平等、普遍、无记名、秘密、复记式投票法选举之”[15]。由此可以看出，整个选举都充分发动群众，依靠群众，充分发挥民主，体现了协商民主特征。

(三)代表产生方式体现了协商民主

石家庄首届人代会代表采用协商推举和直接选举两种办法，不论哪种办法都充分体现了协商民主中的协商方式。

1949年4月5日，石家庄市委、市政府成立了选举委员会。制定了易懂易行的选举办法。提出应以职工会、劳动人民团体及其他人民团体为基础，并结合区域代表组成。团体代表，由各个团体自行推选；区域代表，以行政区为单位进行选举，每2000名选民，选举代表1人。代表候选人先经选民小组提名后，然后才参加闾、街候选，然后到各个区，投票选出正式代表。候选人竞选，主要是介绍个人情况、发表施政意见，真正体现了公平、平等、和睦、团结和民主。各团体代表的产生，也充分做到了平等竞争、民主推选，真正体现了协商民主精神。市选委确定了十个团体和68名代表，并规定，各团体代表产生方式由各团体自定[16]。回联主任马志新提到，“参加选举，在我们回民历史上是从来没有的事情。只有共产党和人民政府领导下，才有民族平等”[17]。此次选举影响是及其巨大和深远的，它唤醒了石家庄各界群众的民主意识，通过第一次行使民主权利，使各界群众真正认识到，共产党的政权是真正民主的，在中共的领导下，人民群众是真正能够当家做主的，从而更加坚定了对中共领导的信心和对未来美好生活的向往，由此更加关注、支持这次大会，并寄予了深切的厚望。

三、会议召开体现了协商民主特征

群众广泛参与，人代会代表同人民群众广泛联系，充分听取各个层次的意见和建议，是协商民主的主要内容及重要形式。石家庄首届人代会召开的不同环节，都体现了协商民主的这些要求。

刘秀峰指出：“大会是民主的，团结的，代表来自各个阶层和不同的民族，大家共同来讨论政策，制定方针，并且民主地选出了自己的政府，这个政府也是包括了工、农、工商业者，包括了回民、工程师、医学界等各界的代表组成的。不是代表一个阶层的利益，而是代表着石家庄市全体人民的共同利益。”[18]大会召开期间“工人代表、农民代表，工商界代表、文教界代表、妇女代表、少数民族代表等都踊跃上台发言，气氛热烈”[19]。市委市政府提出要求，“我们共产党员同志们，必须虚心听取代表先生们意见；我们要联系群众，不要脱离群众；必须学习和党外人士实行民主合作，要有共同商量问题的态度和作风，防止和克服关门主义和宗派主义”[20]。还请各位代表们要本着“知无不言，言无不尽”的精神，充分行使自己的民主权利，大胆提出自己的意见。同时还明确规定任何人都不能限制代表的发言与民主自由的权利。

大会召开期间，广大群众格外关注，并寄予了深切的厚望。他们提出意见、递交提案，请代表带到会上或直接寄到会上，有的是写在纸条上的，有的是写在香烟盒上的，还有口头提出的。大会对于群众的意见十分重视，刘秀峰在闭幕词中指出：“我们要把石家庄建设好，必须依靠老百姓，没有老百姓的努力，任何政府委员也办不到的。最后全体代表一致高呼，密切联系群众，把大会的决议带到群众中去，把群众意见集中到政府中来。”[21]大会始终保持与群众联系和互动，大会上的报告和发言通过扩音设备广播出去，使群众能随时了解大会所讨论和解决的问题。有的代表回去向群众传达会议内容的，群众也随时提出意见来。代表真正成为了政府和群众联系的桥梁。在讨论环节，代表们畅所欲言，进行辩论，最后经过协商，达成各方面都接受的议案或决议。 “人民的提议经过了大会的认真讨论和做出决议案，就能代表了人民的利益，变为今后全市老百姓和政府所实行的方针。只有老百姓的代表讨论老百姓的意见，才能做出适合群众利益，适合各阶层利益的方针来……党和政府主张经过大会通过以及做出决议还不够，还必须依靠老百姓才能够办好，不依靠老百姓，任何人也办不好……决议案是好的，但是贯彻执行，要靠我们全体代表和老百姓”[22]。

从7月29日开始，大会转入提案审查阶段，共收到各种提案600多件。这些提案有的是代表提出的，有的是群众直接送来的，有的是个人名义，有的是以商号、团体名义。多数群众的提案都是反映具体问题的。经过7天时间的审查、讨论，做出了《关于文化教育工作的决议》《关于战勤费的决议》等13项决议。

党和政府的方针政策，必须通过法定程序，变成决议或者法律法规，才能很好地贯彻执行。也只有把正确的的路线方针同群众的利益诉求结合起来，才会有好的效果。怎样充分发扬民主，开好人民代表大会，使之成为我们政权的基本制度，真正体现广大人民群众的意志，既有民主又有集中，使人民真正感觉到自己就是国家的主人，调动其更大的积极性，对当今开好各级人民代表大会仍有巨大的指导意义。

四、政府组成体现了协商民主特征

同党外人士真诚合作，也是协商民主的重要内容，首届人代会非常重视同党外人士的合作，使他们有职有权。会议明确要求“必须学习和党外人士实行民主合作，要有共同商量问题的态度和作风，防止和克服关门主义和宗派主义”[23]。在会议期间，刘秀峰作报告时就提出：“有各阶层的人，才能集思广益，我们要用各种办法把许多非党人士选上，使我们的人民政府有共产党员，有非党人士，有这个阶层的代表，也有那个阶层的代表，这样才能团结民主”“象工商界代表申希礼、杨鸣远等都是我们物色培养而推选为代表的，并通过选举，进入了市政府。把这些人吸收到政府参政，充分体现了人民政府的民主性，使各个阶层的人稳定下来”[24]“在报告中说明我们不是担心共产党员选的少，而是怕党外人士不能当选，引起了党外人士的敬佩。选举委员时除竞选外，不在党外人士中做任何活动并为党外人士竞选，使他们认识到没有把持操控，而感到非常民主”[25]“为照顾各阶层，政府委员选举二十五名，党政革命职员仅六名，工人四名，农民二名，工农老革命二名，工商业资本家四人，工程师、教育界、中、西医生、妇联、回民、独立劳动者各一人。党外人士中一人当了正局长，六个副局长，有的则分头参加了经济、市政建设、农业生产、检查等委员会当委员”[26]， “当时，政府组成有一个显著特点，执行统一战线政策，比较重视民主人士参政，真正发挥他们的作用。不仅市政府委员有党外人士，而且各局也安排了一批党外人士任副局长，如税务局杨明远、工业局赵铭、商业局申希礼、卫生局王济民等。他们都很起作用，大会小会积极发表政见，关于工商、税务、监察等各方面，都发表了不少好的意见。他们中不少人还出席过华北人民政府成立大会，受到中央领导的接见。石家庄市人民政权建设确实创造了宝贵的经验，值得很好地总结”[27]。第一次人民代表大会的基本经验，就是“放手实行民主，在党和政府领导下团结了各阶层人民，进一步建设了地方性人民民主专政政权”。[28]

总之，石家庄首届人代会所体现的协商民主特征是非常明显的，这是协商民主发展进程中一个重要的里程碑，提供了一个良好的范例，也为全国其他地方的协商民主提供了一个好的样本和经验。“人民代表大会的召开，对全中国，对石家庄，都还是第一次，在建立一个地方人民民主专政政权机构的经验上，将为其他城市所参考”[29]。

[1]关于加强社会主义协商民主建设的意见[N].人民日报,2015-2-10(1).

[2]王荣丽，李海明，陈宗良编.西柏坡纪事[M].北京：中央文献出版社,2011.392.

[3]王荣丽,李海明,陈宗良编.西柏坡纪事[M].北京：中央文献出版社,2011.422.

[4]王荣丽,李海明,陈宗良编.西柏坡纪事[M].北京：中央文献出版社,2011.443.

[5]毛泽东年谱(下)[M].北京：人民出版社，1994.343.

[6]毛泽东.将革命进行到底[N].人民日报,1949-1-1(1).

[7]中共河北省委党史研究室编.中共中央移驻西柏坡前后[M].北京：中央党史出版社，1998.1242.

[8]张忆军.风雨同舟七十年——中国共产党与民主党派关系史[M].上海：学林出版社,2001.301.

[9]中央档案馆.中共中央在西柏坡[M].深圳：海天出版社，1998.860.

[10]石家庄市人民政府工作报告.解放石家庄[M].北京：中国档案出版社,2010.401.

[11]关于加强社会主义协商民主建设的意见[N].人民日报,2015-2-10(1).

[12]河北省政协文史资料委员会.河北文史资料全书·石家庄卷[M].北京：中国文史出版社,2012.449.