论国家治理现代化视域下的政府职能转变——国家治理研究之一

金 锋

(天水师范学院，甘肃 天水 741001)

论国家治理现代化视域下的政府职能转变
——国家治理研究之一

金 锋

(天水师范学院，甘肃 天水 741001)

国家治理现代化，不但是我国社会主义现代化的基本内容，而且是实现社会主义现代化的前提条件和基本途径。政府治理毋庸置疑是国家治理中不可或缺的一部分，在推动国家治理现代化的实践中发挥着重要作用。因此，政府职能转变与能力提升可以促进国家治理现代化的实现。但是，中国政府在管理理念和经济职能中存在着与国家治理现代化不协融的弊病，为此政府要按照现代化、网络化、法制化和科学化等方面的基本要求，树立“以人为本”的管理理念，运用经济手段加强对市场和社会管理，实现政府职能的转变，推进国家治理现代化。

国家治理 现代化 政府职能转变

中共十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，为我国进一步深化行政体制改革指明了方向。政府治理毋庸置疑是国家治理中的基本构成因子，在走向国家治理现代化的实践中发挥着非常重要的作用。无论是构建成熟健康的市场体系，还是创建和谐均衡的社会体系，抑或是进行政府内部机构的改革完善，都与政府角色的现代转型密不可分。

一、国家治理现代化与政府职能

(一)国家治理现代化与政府职能

国家治理现代化是国家现代化的最主要的方法，国家治理现代化的实现程度决定了国家现代化的路径和可能。所以，国家治理现代化的实现不仅是国家现代化的主要内容，也是一个国家走向现代化的必经之途。那么究竟什么是国家治理现代化呢? 本文将国家治理现代化定义为从传统国家向现代国家转变过程中，多主体共同规范权力运行及维护社会公共秩序,通过形成和建构一套制度规则、治理工具及执行能力而不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程。国家治理现代化有两个向度。第一个向度是，一个现代国家的治理体制要有一个强有力的政府代表国家进行有效治理，这属于国家能力的向度。它需要将中外古今国家治理的成功经验和做法引入国家治理的具体过程中并创新发展，实现有效治理。另外，政府权力是有限的，人民要有一个缰绳去监督和制约政府，使政府为人民服务，而不是为少数利益集团服务。这是民主法治的向度。这样就需要将民主和法治的相关机制、程序、技术引入国家治理实践，实现民主治理，增强国家治理的合法性。民主治理有利于增强政府的执行力和国家政权对人民和社会的责任性和回应性，减少官僚集团的腐败和特权现象。同时，有效治理有利于增强国家政权的治理效能，减少出现失败国家和软弱政权的可能性。这两个向度缺一不可。

所以，在国家治理中，政府是最重要的影响因子，是国家治理现代化的主要发动者和推动者。现代化国家治理是国家政府对社会公共事务及公共问题的处理，现代化的国家治理体系要求行政权力在内的公共权力运行制度化、规范化、公开化。行政权力是政府管理领域最基本的资源，对社会资源合理分配对国家经济社会建设有重大影响。所以，一个具备充足治理能力，具有与现代治理结构相适应的职能界定清楚的有效政府是这个治理体系运行的基本组织框架。政府治理机制将成为现代国家治理体系的重要切入点。政府治理机制是运用国家制度管理社会公共事务的方式和过程，使政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设协调均衡发展，要求政府在履行政治职能、经济职能、文化职能、社会职能及生态文明建设职能的同时，也要注重职能结构的总体均衡态势。

(二)国家治理现代化的特征

国家治理现代化需要政府进行系统的有效配置，使之能形成比较完善的治国体系。目前，我国的改革已经进入了特殊的时期，我国面临着种种困境，所以形成一系列的制度体系是十分重要的，这样的体系有利于社会主义社会的发展。“一种社会制度被另一种制度所代替的过程，并不简单是自发的和和平的过程，而是复杂的，长期的和暴力的过程。”[1](P361)总而言之，国家治理现代化有以下几个特征。第一，统治转为治理。从统治到治理的过渡，这是促进现代化发展的必经之路。对于治理则是仁者见仁，智者见智。人们普遍接受的是政府现代化治理必须以符合广大人民群众的根本利益、符合社会发展的方向为基础。毛泽东曾说过“共产党的一切言论行动，必须以合乎广大人民群众的最大利益，为广大人民群众所拥护为最高标准”[2](P1096)。然而统治主要是通过强制性的手段来达到稳定社会秩序的效果，进而使得国家的权力得到强有力的保障。但是，在强制性手段的统治下，政府的政策不被多数人认可。与之相反的是治理，即以民意为基础且通过不停的探讨最终才能形成的稳定的社会秩序，这种社会秩序是顺应民意的，无强制性的。很明显，这样治理的模式下，许多人民大众都认同了其治理规则，使其能获得有效的支持与维护。第二，全能治理转为有限治理。在现代化的治理模式中政府的职能也发生了转变，从全能治理转变为有限治理。全能型政府在特定条件下代表着无效，政府的管理效率低下，给公民的权益造成损害。伴随着人类文明的进步，政府治理从全能转为有限，人民群众踊跃地参与到社会事务的管理过程和活动中，民主意识得到了普遍提升。政府也能适应现代化的发展需求，把政府的权力分给市场与社会，使自身职能得到转变，从而提高工作效率。这种治理模式符合现代社会的需求，能够有效促进现代化发展。第三，从人治走向法治。人治就是指其治理主要看上级领导个人的意志，这种治理方法有严重的弊端，表现为比较随性、独断而且无法律性可言，它产生于封建统治制度中。这样的政治权力具有鲜明的人格性特征，权力与统治者紧密相连，对人民群众而言缺少公平、公正。人治的治理标准主要是由领导层或最高领导者制定。往往体现领导者个人的利益和意识，人们的权益在生产生活中很容易受到损害。法治则是指政府治理主要依据来源于明文规定的宪法和法律。政府个体与整体行为都是规范、合法的。在法治社会人民能享受到平等的待遇，法治社会能最大限度地做到公平、公正、公开。法治优于人治，这是在于法治具有民主性，而人治具有随意性。所以，现代化国家治理已由人治迈向法治，由专断走向规范。第四，真正做到为民服务。现代政府存在的价值就是能够提供满足人民需求的社会基本公共服务，政府受到百姓的信赖，政府治理的格局由封闭迈向了透明。在现代化国家治理下，政府的工作是更好地为人民大众服务，满足人民所需，受到百姓的支持，还能集思广益，通过多听群众的声音来不断地完善自己。正如列宁所说：“任何民主，和一般的任何上层建筑一样，归根到底是为生产服务的。”[3](P439)

二、当前我国政府职能存在的问题

目前，我国的政府职能仍然存在着问题，虽然在改革之后，我们政府职能改革取得了有益的成果。伴随着社会的进步与发展，政府职能中的不足之处也浮出水面，要想实现国家治理现代化，就需要正视政府职能中存在的缺陷，并加大力度来改革。

(一)政府的管理理念

政府的管理理念就是指政府在运用自己的权力去解决所面临的种种问题，从而达到社会稳定的发展，进而在这一系列的过程中所形成的思想观念。就政府的管理理念而言，我国的指导思想一直都以为人民服务为宗旨。但政府由于受到传统的治理理念、社会风俗等方面的影响，有的政府官员官僚主义色彩比较明显，他们只是强制性地让公民服从于政府的管理，却没有担起自己应该承担的责任和服务，这与国家的宗旨是相违背的。在经历改革之后，政府的服务意识得到了提高，但在某些服务方式上却仍然不能令群众满意，这与官员的主观意识是分不开的。这样的思想，是无法促进社会的发展的。

在传统的治理模式下，管理体系与管理结构是纵横交错的，这样的政府职责是无法达到一目了然和高效的效果的。政府在管理体制中存在的缺陷主要是，一方面表现为企业缺乏创新的动力。在科学技术高速发展的今天，创新已成为一个国家和民族进步的灵魂，但在当前的管理体制下，企业之间会缺乏良性的竞争，缺少压力及危机感，技术发展难以创新，导致研究成果无法取得较大的突破。另一方面表现为政府角色易发生改变，本该做的事却不能够做好。

(二)经济管理职能

政府的经济职能主要体现在对市场的管理、对经济活动的调节与干预等方面，即运用一些调控手段对市场进行宏观管理，从而保证市场经济健康、快速发展。我国政府的经济职能包括行政、经济及法律手段。行政手段是指采取一些措施去限制微观经济主体的自主性与市场机制自发作用的调控方式，它具有直接性、迅速性和强制性的特点。经济手段是用来调控经济的，包括财政政策、货币政策、价格政策等，它具有广泛的约束性、相对的稳定性及强制性的特点。政府在进行宏观调控时，就总体上而言，只是在一定的程度上使经济得到恢复与增长，却存在着一些弊端。国家进行宏观调控主要使用行政手段，而经济、法律手段却不怎么被重视。有人曾说到我国的宏观调控是当经济运行中出现问题时，就下文件、发通知、出命令、直接干预、叫停。这样仅仅依靠行政手段一种手段是难以促进经济的增长的。行政手段与经济、法律手段相比较，确实见效快，推行快，但也存在着或多或少的问题。例如企业的政策突然之间发生了改变，这不仅影响其预期与目标，使其权力受到很大的损失，而且会使政府的政策预测能力下降，从而使政府的公信力受挫。

(三)社会管理职能

政府的社会管理职能是政府对社会中各种事务进行管理的职责与功能。改革开放以来，经济、社会快速发展，政府社会管理及社会服务的职能已经不能满足社会的发展要求，阻碍了国家治理现代化的进程，政府在管理过程中有以下不足之处：一是人们对政府职能认识不清。我国政府的管理职能是学习前苏联的，由政府管理着各种各样的事务。然而在新时期，实行政企分离、政资分离刻不容缓，政府应仅仅管理社会需要的或是无人管理的公共事务，但是现实中政府部门却是不该管的在管，该管的没管好。政府人员在行使职能时常出现越位现象，有的政府官员直接参与到企业的生产经营中，干预微观的经济活动。政府有时成为国有企业的出资者，却又对企业进行管理、监督及指导，导致政企不分、政资不分的现象明显。这与实现国家治理现代化是相违背的，政府许多人员在职能运行的过程中分不清什么事务该管，什么事务不该管。二是社会管理中存在的缺位现象比较严重。主要表现在人民本该享有的权益没有得到保障，人民就业难的问题比较突出。例如，打工仔郭玉良的妻子由于产后大出血而死在医院，欠医院的53万元医药费却无法偿还，最后医院建议他捐妻子的遗体用来偿还医疗费。由此可见，我国的社会保障存在缺位现象，医疗保险的覆盖率急需得到有效的提高，避免类似事件再发生。

(四)公共服务职能

政府的公共职能指的是政府为公共事业服务的职责与功能，包括为社会活动提供公共物品与公共服务。“公共物品不具有明晰产权，也不具备消费的排他性，任何人都可以享受它的利益。”[4](P268)例如路灯、公园的石凳及其他物品都属于公共物品。当前，政府在公共服务的职能上获得了很多成绩，也出现了一系列的问题。一方面，政府部门在运行中的服务意识不高。政府的权力来自于人民群众，政府就必须为广大群众提供满足人们生存、发展的公共物品与公共服务。而政府在职能的运行中只注重管理，对人民大众的服务意识不强。政府在公共服务中所扮演的角色就是要做到为民众生存提供健全的公共服务设施，理所当然地去解决一些关乎民众生计的问题。如公共文化设施不健全、社会保障水平低、覆盖面窄、就业难等群众反映强烈的问题就需要政府去解决。另一方面，公共服务缺乏公正、公平。政府在进行公共服务时没有做到一视同仁，地区间差异明显。农村居民享受的公共服务比城市居民所享有的公共服务范围要少、质量要低。农村公共基础设施建设水平低，处于劣势地位的农民能享有的公共服务也很有限，根本无法满足弱势群体对公共服务设施的要求，与强势群体享有的公共服务形成了很大的对比。这些公共服务与公共需求之间存在的不平衡的问题，严重阻碍了经济的迅速发展和现代化的实现。

三、国家治理现代化视域下的政府职能转变路径

为实现国家治理现代化，政府应该适时转变职能，保证政府职能在运行中促进现代化的发展，保证国家治理体系与治理能力现代化的实现。

(一)“以人为本”的管理理念

政府官员由于受到种种因素的影响，其管理理念已经不能满足群众的要求。在国家治理现代化的今天，政府的管理理念要做到以人为本。以人为本就是指人们的思想意识随着社会生产力的发展而使人们的价值得到提高。随着国家治理现代化的推进，以人为本的政府管理理念必须一直存在。“以人为本”是社会发展的核心价值体现，政府管理理念要发生转变，就必须尊重人民主体的地位，把广大群众的利益放在首位，保障群众的每一项权益，才能促进人民的全面发展。

(二)经济职能的转变

经济基础决定上层建筑，上层建筑能够促进经济增长，由于政府的经济职能在运行中所存在的问题，阻碍了经济的发展。“有法律的和政治上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”[5](P82)所以要想使经济得到增长，务必合理使用经济手段使政府的经济职能发生转变。政府在进行调控时总是依靠行政手段，导致的结果却不尽人意，所以要求政府行使其职能时要做到有远见，不仅要取得短时期内的经济增长，更要着眼于全局，为长远的经济增长做好打算。例如受需求上升、人口增长、住房供给不足等条件的影响带来的房价迅速上涨问题。面对这一问题，如果国家只是使用行政手段进行调控是无法解决的。只有行政、经济、法律三种手段相结合，才能使问题得到更好的解决。政府可以运用行政手段加强对住房需求的管理，调整土地的供给情况；运用经济手段中的财政政策来进行城市现代化的建设，扩大城市化的空间；运用法律手段来建立和完善相关的法律法规，完善房地产税制，从而抑制房价的上涨。三者相互补充，形成宏观调控手段的体系，发挥抑制通货膨胀、稳定房价、实现经济增长的作用。

(三)加强社会管理

由于政府在社会管理中存在的问题影响了其职能的发挥，因此需要转变职能，促进其现代化治理发展。在管理时要做到政企分开，政资分开。政府要把该管的事管理好，不该管的事就不要管。政府直接或间接地为社会提供公共物品，政府不能干预企业的生产经营，要将企业推向市场，为企业创造良好的市场环境，让企业接受优胜劣汰的竞争考验，增强企业的竞争力。政资分离就是要求政府为社会组织创造公平的竞争环境，财政部门作为实行公共管理职能的重要部门，同时又是国有企业的出资人，还监管许多行业，这与市场经济的公平竞争是相违背的。所以，政府在行使社会职能时必须要做到政企分离、政资分离。

(四)公共服务职能的转变

在科学技术发展的情况下，公共服务职能暴露出来的问题要求政府的公共服务职能发生改变。现在政府的主要职能就是为群众提供足够且有效的公共服务设施。政府的职能转变老百姓充满期待。政府人员提高了服务意识，全心全意地为人民办事，真正地做到满足人民所需，才能受到百姓的支持，要集思广益，多听听群众的声音来不断完善自己。国家治理现代化的实行必须要求政府的职能做出相应的改变，政府职能的转变，必须要顺应科学发展观。“只有相信人民的人，只有投入人民生气勃勃的创造源泉中去的人，才能获得胜利并保持政权。”[6](P273)由此可知，政府职能在运行的过程中必须要以人民的利益作为出发点，做出的决定需要群众的知晓并参与，做到多听听人民的声音，为人民办事。

[1]斯大林选集：下卷[M].北京：人民出版社，1979.

[2]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[3]列宁选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1972.

[4][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论(第二版)[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[5]马克思恩格斯选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1972.

[6]列宁全集：第26卷[M].北京：人民出版社，1959.

责任编辑：李卓垚

2016-10-18

金 锋(1978—)，男，甘肃镇原人，天水师范学院马克思主义学院副教授，博士。

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1671-2803(2017)01-0068-05