信息化背景下合成警务的内涵及运行机制探究

韩大彤，刘洋宁

（中国人民公安大学，北京 100038）

信息化背景下合成警务的内涵及运行机制探究

韩大彤，刘洋宁

（中国人民公安大学，北京 100038）

在社会治安形势严峻、警务专业化和现代警务机制发展的背景下，合成警务应运而生，具体是指通过高效指挥、规范运作，实现打防控一体化，进而提高公安机关驾驭社会治安整体能力的管理和职务活动。合成警务效益的实现需要运行机制作为有效保障。通过指挥控制机制、情报信息机制、合成作战机制、配套保障机制、绩效考评机制和反馈评估机制等六大机制的有效运行，最终实现合成警务整体效应的最终显现。

信息化背景；合成警务；内涵；运行机制

警务，顾名思义，可以理解为“警察的业务工作”，是指警察依照法律履行治安管理和刑事司法职能的职务活动。从传统的常规性警务到问题导向警务再到当下流行的情报主导警务，世界上共经历了五次警务革命，每次警务革命都引领着警务模式的创新发展。合成警务近年来成为一种新的警务模式，在警务集约化转型方面发挥了不小的功效，成为近几年来理论和实践的热点问题。

一、合成警务的背景与内涵

（一）合成警务产生的背景

1.整体社会治安形势严峻与警务力量分散之间的矛盾。中国正处于社会转型期，改革开放也进入深水区，社会矛盾还处于集中爆发期。当下，刑事案件继续保持高发态势，突发事件时有发生，公安机关维护社会治安稳定的任务愈加严重。同时，现实状况是由于各方面的原因，警力的捉襟见肘之势在短时间内难以扭转，加之公安机关现存的管理体制使得警务力量的集成成为非常态化的现象，面对严峻的社会治安形势，公安机关显得明显心有余而力不足。合成警务正是在此背景下于实践中探索出的一种警务形式。[1]

2.新的违法犯罪手段不断涌现与警务职能合成滞后之间的矛盾。随着网络信息社会的不断发展，新型的违法犯罪手段如雨后春笋般不断出现，违法犯罪行为决定着警务工作的模式，警务专业化也就当然成为现代社会警务现代化的发展趋势之一，从公安部上世纪八十年代一共十个左右的局级部门到现在的三十多个就可见一斑。然而，在打击违法犯罪专业力量的同时，警务部门划分为分工过细的各个警种也带来一定的弊端，警务力量客观被分散，打防管控脱节，难以形成警务合力，影响警务效益的最大化发挥。合成警务是集中现有的力量实现警务效益最大化的警务模式之一。

3.现代警务机制发展的必然要求。在信息化的大时代背景下，信息化手段的运用使警务模式发生了巨大的变化，而实现公安工作从粗放化向集约化转型是现代警务机制的必然要求，合成警务在指挥控制、情报共享、合成作战、后勤保障等诸多方面实现了集约化的组织形式和运行方式，是现代警务机制的重要体现。

（二）合成警务的内涵

军事上的合成作战是合成警务的重要来源之一，是指军事行动通过统一指挥，实现诸军、诸兵种的协同配合和优势互补，通过整体合力的发挥，完成单一军种难以达到的目标。[1]各地在警务实践中也不断丰富和发展合成警务的内涵。山东日照警方推出“一警多能、综合执法”为要求的合成警务体系；江苏灌南以“合成研判、合成侦查、合成巡防”推进公安工作转型；南通通州探索建立起集约化指挥、日常化运行、高效化保障、常态化训练机制为一体的合成警务模式。

从上可知，作为一种新的警务模式，合成警务是一个不断发展的概念，可以理解为统筹整合各种资源，通过高效指挥、规范运作，实现打防控一体化，进而提高公安机关驾驭社会治安整体能力的管理和职务活动。合成警务有广义和狭义之分，本文所涉及到的合成警务是狭义的合成警务，是指国家公安机关内部的各警种、各部门的警务合成。

二、合成警务运行机制本身的价值

现代警务体系的运行机制是指警察组织的诸组成部分有规律地产生影响、发挥功能的作用原理和过程[2]。现代警务机制的目标是决策科学、反应灵敏、执行有力、监督完善、保障高效[3]。合成警务的运行机制也是如此，作为合成警务的运转轨道，具有自己的价值。

（一）运行机制有效促进各警种工作方式和职能的优化

合成警务的重要目标之一就是整合各个部门、各个警种的资源，运行机制就是将资源进行重新整合、分配的手段。每个部门和警种在运行机制的组织下不再仅仅局限于本部门、本警种的工作和利益，而是将本部门、本警种的工作融入到合成警务的整体之中，在整体目标的指引下，形成打、防、控有机互动和一体化的工作局面，实现工作方式的优化。每个部门和警种在合成警务中各司其职，更要高度融合，部门、警种的职能不再仅仅局限于一个领域、一个方向，而是服务合成警务的大目标下例如侦查部门不仅仅承担打击的职能，在犯罪准备、犯罪进行中的控制和犯罪预防中也应发挥作用。

（二）实现合成警务各个环节的广泛互动

合成警务的运行机制推进合成警务各个部分的广泛互动。在公安信息化快速发展的背景下，运行机制使得执法过程、执法监督、考核奖惩、教育培训等警务建设更加规范化。不仅提高执法管理层次和队伍建设水平，而且实现了业务流、信息流与管理流的统一。进而促进公安业务进一步整合，使得警务理念得到革新，警务行为得到规范，警务资源得到整合[4]。在这种情形下，整个警务的效能发挥到最大，良好警务效能的实现会反过来促进整个合成警务水平的提高，处在合成警务中的每一个因子也会更加活跃，积极性和创新性得以应用，实现形成合成警务自身发展的良性循环。

（三）合成警务的整体效益需要一系列运行机制来实现

系统论的观点告诉我们，在一个系统中，系统内部各个子系统的组合、排列影响到整体功能的发挥，整体的功能不是每个子系统的简单相加，有可能大于、等于和小于各部分之和。要想实现整体效应，达到整体功能大于各部分简单相加的理想效果，必须合理地安排、组合系统内的各个部分。合成警务是各个部门、各个警种的资源整合系统，具有很强的整体性，进而合成警务系统内部各要素的组合是否合理关系到合成警务能否有效发挥作用。合成警务内部系统结构需要一系列的运行机制来实现。为了合成警务内部各个部门、各个环节能够协调运转，合成警务必需具备大致六大运行机制，分别是：纵向贯通的指挥控制机制、高度共享的情报信息机制、互联互通的合成作战机制、常态连续的配套保障机制、实用长效的绩效考评机制和科学规范的反馈评估机制。

三、合成警务的运行机制

（一）纵向贯通的指挥控制机制

合成警务效能的发挥很大程度上取决于警力的合理部署管理、指挥关系的通畅和职责权限的划分，科学有效的指挥控制对于发挥各部门、警种的优势，正确履行职责和高效完成任务具有重要的作用[5]。

1.减少管理层级。合成警务的指挥控制中，要尽可能的实现上下信息的沟通共享，而信息沟通、共享的载体—传递渠道是否通畅，则关系到沟通的效果，进而影响着合成警务效能的发挥。根据管理学中的“沟通漏斗”的原理，信息每经过一个层级，信息就会有很多遗失，信息从发出到接受一直处于衰减状态，信息接受者获得信息的数量很大程度上取决于层级的多少。中间层级越多，信息的衰减就会越严重，延缓了反应时间、削弱了处置效果。[6]具体来说，就是变层级管理为直接管理，缩减组织层次，减少中间环节，提高处置效率，减少指令偏差。

2.集中统一指挥。首先合成警务涉及到多个部门、多个警种资源的合成，要想形警务合力必须打破警种和部门之间的壁垒，集中统一指挥成为合成警务的当然之意。其次，在实践中很多警务活动需要多个警种协同配合完成，集中统一指挥成为必然选择。最后，打防管控的每一个环节都面临着复杂多样的任务，但是合成警务所达到的驾驭社会治安的全局性效果不仅要依赖于每个环节任务的简单完成，还需要打、防、控之间的互动，只有依靠打、防、控的一体化才能实现全局性的目标，打防管控的一体化也有赖于集中统一的指挥。

3.运用科技化手段。信息化时代促进了警务指挥控制的智能化、科技化，合成警务的指挥控制机制以信息科技为依托，通过运用卫星定位、图像监控、现代通信、可视化指挥等高科技手段，整合与运用接处警系统、警用地理信息系统、集成通信系统、卫星定位系统和交通视频监控系统，为指挥控制部门提供信息化的智能辅助决策手段，使得指挥者能够实时掌控警情警力的分布，即时掌握社会治安情况，实时掌握、研判动态情报信息，对警务活动进行科学的、有针对性的指挥调度，进而大大提高公安机关驾驭社会治安的整体能力。

（二）高度共享的情报信息机制

情报信息是整个合成警务的基础，关系到其他体系的高效运行，进而关系到合成警务效能的发挥。情报信息机制要全方位服务合成警务的方方面面、各个环节。合成警务依然要坚持情报信息主导的原则，在实时获取大量情报信息的基础上，通过有效的传递和准确研判，发挥预警预防、主导决策、精确打击、有效防控的作用。情报信息机制的建设由采集、共享和研判三个部分组成。

1.全面采集。要保证情报信息采集主体和客体两方面的全面。在主体方面，公安机关的每一个民警都应该是一个优秀的信息员，不仅在日常工作中善于发现、搜集各类警务信息，还要充分组织发动群众使其成为积极为公安机关提供信息的兼职信息员。在客体方面，情报信息的搜集包括网上网下的两个层面。信息化时代对于民警提出更高的要求，每一个民警都要具有极强的情报意识，向情报要战果、向情报要成绩，养成平时浏览公安网和互联网的习惯，发现情报信息。网上要充分利用三张网，一是公安网，公安网包含着户籍管理、交通管理、刑事侦查等大量公安业务工作范围内的信息和数据，是案件情报的较为规范和准确的来源，同时公安内网的案件登记、现场勘查和讯问笔录等也是情报重要来源。二是企事业单位的网，很多银行、邮政等部门的内部网页蕴含着大量的情报信息。三是互联网，互联网已经成为现代人生活的一部分，虚拟社会和现实社会的互动更加频繁，人们在交友、聊天、购物、求职等活动中在互联网上留下了大量的痕迹信息，成为情报的重要来源。网下的情报收集要加强刑侦基础工作，发展秘密力量，建设布局合理的情报信息网络，拓展和扎实阵地控制，构筑严密的阵控网络。加强刑嫌调控工作，使得对犯罪分子经常涉涉足的场所和领域情况明、掌控的住，情报信息的收集及时有效。

2.高度共享。高度共享是打破信息壁垒的重要举措，也是合成警务的当然要求。情报的共享首先是共享意识，克服狭隘的信息地方保护主义和零和观念，建立合作共赢的理念。其次是技术支撑，在信息化条件下，网络情报共享平台成为情报高效共享的有效举措。以公安网络为依托建立统一的数据库的情报平台，同时要处理好平台与电信、交通、邮政等部门的联系，利于相互之间的信息互补进行检索查证和研判利用。最后是制度保障，建立统一规范的制度，明确情报信息共享的内容、范围、流程、规范、保密问责机制、资源补偿机制等，为情报信息共享提供相应的制度保障。

3.准确研判。情报研判是情报能够成为打、防、控落地实施措施、发挥功能的关键环节，否则情报只能是一些无用的信息和数据。情报研判的本质就是在取得的信息中找到规律，提高情报信息的价值，是以信息为起点的侦查模式。因此，要重视相关信息系统和分析系统的建设，建立专门的情报信息处理机制，培养情报研判的专业队伍，掌握挖掘情报信息资源的关联性的方法，真正发挥情报信息的核心作用，使打击、预防、控制的各个环节都能够准确高效运行，各个环节之间也能相互配合、相互支撑、相互促进，使合成警务在提升公安机关驾驭社会治安方面的能力不断提高。

（三）互联互通的合成作战机制

打、防、控是公安机关维护社会治安的主要手段，也是公安机关的职责所在。三者职能分工不同，但是在工作方式、途径和成效上相互联系、相互渗透、相互促进。合成警务中诸多实战的部门和警种根据各自的职能分布在打、防、控各个领域，合成警务的任务由各实战部门具体实施。合成警务要求打、防、控之间要具有良好的互联互通关系，只有保持三者之间良好的衔接和转换，才能达到三者相互支撑、相互促进的良好格局。

1.做好打、防、控的本职工作。打击犯罪必须走刑侦专业化道路，内部创新打击机制，按照“大案同步上案，小案按需上案”的原则，发挥侦查合成战在打击犯罪中的作用，落实打击犯罪新机制，始终保持对于刑事案件的高压态势。要通过科学设计巡逻网络、开展有效的治安防控，最大限度地挤压违法犯罪行为的活动空间，预防犯罪。控制工作要仅仅围绕人口管理和阵地控制两方面，运用专业手段进行有效管理。对于受打击处理、特别是重点案件或者是团伙系列案件的流动人员进行认真的查找，及时堵塞管理漏洞。对于公共复杂场所等重点行业建立常态化、信息化的查控机制[7]。

2.打、防、控之间的互动。树立打防控结合、预防为主、打防并重、以打促防、以防固打的理念，实现打、防、控之间流畅的互动。侦查部门在打击犯罪的过程中，对于反应区域治安情况、行业管理漏洞等方面的预警信息进行及时的反馈，同时侦查部门在对于情报信息的落地查证中，在侦查措施、谋略的运用中，也会推动防控工作的进行。很多治安案件的小案是刑事案件的准备，防控工作在方的过程中，将原本可能发展为刑事案件的案件在苗头上扼杀，同时也会通过信息的收集和反馈支撑打、控工作。控的工作通过挤压犯罪空间，给打和防的工作减轻压力，指挥上的控则是站在战略的高度上，综合各种资源、掌控全局，为打、防工作提供情报支撑、科学决策或者后勤保障[7]。

（四）常态连续的配套保障机制

信息化背景下的合成警务不是各个部门和部门简单地一哄而上，而是应建立在提高警务科技含量的基础上，依靠先进的警务装备和战术意识实现警务效益最大化。合成警务要长效运行，常态性、连续性的配套保障体系成为合成警务必不可少的组成部分。合成警务的配套保障应包括硬、软件两个方面，硬件主要是警务装备保障，软件是人力资源保障。

1.警务装备保障。警务装备保障是保障合成警务安全、高效实施，顺利完成目标的重要途径和手段，是合成警务的物质基础。警务装备保障水平的高低是决定合成警务效益的重要因素，尤其是在违法犯罪手段科技含量不断升级的今天，警务装备的科技含量必须保持相对于违法犯罪分子的绝对优势。当下，警务装备配备不全面、标准化方面还不能适应合成警务的要求等方面问题较为突出，要保障信息通讯装备、公安警械装备、安全防护装备和紧急救援装备等数量充足，质量保证，科学拟定装备标准，保证符合合成警务的要求。

2.人力资源保障。再好的硬件设备还需要人来使用，人力资源的保障不仅要保证警察数量充足，更重要的是高水平的人力资源的培养。信息化背景下的合成警务对于具体每一个警员的要求都大大提高，由于警务的合成，对于警务“通才”的需求越来越大。首先，要注重指挥、业务、技术三个层面的人才派样，为合成警务提供警力保障。其次，要有意识、有目的的以合成警务目标为导向，培养“通才”人才，通才型人才并不是完全精通每一项业务，而是对于合成警务需要的综合性能力的掌握，如刑侦、治安部门的民警要知晓当前能够运用到的的情报、刑科技等技术方面发展到何种程度，在具体实战中才能有效运用。情报、刑科技部门也要有其技术成果和产品能够并且如何运用到警务实践中去的了解，保证技术具有解决问题的针对性，进而发挥最大的效益。最后，合成警务的打、防、控每个环节都要有针对性的演练，只有经过实战演练，民警在警务实践中才能游刃有余，各个部门和警种才能配合得当，合成警务的效能才能够最大化发挥。

（五）实用长效的绩效考评机制

合成警务中的绩效考评可以理解为在提高驾驭社会治安整体能力的目标下，通过对民警个人、各个警钟和部门、合成警务整体的投入和产出的状况进行科学的比较和考察，进而提高合成警务整体效益的管理方式。由于考虑到合成警务内部各个子系统的协调性和整个合成警务的整体性。合成警务绩效考评的对象不仅要包括每个民警和每个警种部门，还应该包括合成警务本身的投入和产出。同时由于合成警务目的性显著，应制定兼顾对象和目标的绩效考评机制。

1.针对对象的绩效考评机制。一是民警个人的绩效考核，在合成警务的系统中，每个具体的民警是最基本的单元，合成警务运行中的具体事项必须落实到具体个人的责任，这样才能起到鞭策作用，合成警务才能高效运转；二是各个部门警种的绩效考评，作为合成警务大系统下面的子系统，各个警种部门的协同配合是合成警务达到目标的基本手段，在具体的实施过程中一定会牵涉到各个警种、部门的自身利益，绩效考评则是各警种部门协同配合的指挥棒，绩效考评的公平性决定着协同配合的质量，一定要按照何种任务具体分配哪几个部门，各个部门付出和产出具体多少，将考评和部门的利益挂钩，保证公平性；三是合成警务整体的绩效考评。合成警务除了整体性之外，还具有动态性的特点，根据一定时间段内的工作情况对合成警务进行考评，有利于合成警务自身不断调整，不断完善[8]。

2.针对目标的绩效考评机制。要明确合成警务的整体目标，即加强情报驱动下推进各警种部门协同配合，提高公安机关对于社会治安形势的驾驭能力。一是对警务工作量以及相应耗费成本的指标进行考核，要注意警务工作量的动态性，在考评中坚持实事求是的原则。二是合成警务中协作部分的考核，在情报共享的体系下，在自身的日常工作中，本部门、警种情报收集及其他工作对己方和对其他部门、警种的有利程度进行考核，促进合成警务各个部门和警种协同配合程度的加强。三是综合的绩效考评。以工作目标为导向，将资源耗费、工作结果、协同配合程度等多方面综合进行考评。

（六）科学规范的反馈评估机制

合成警务目标的实现需要不同部门、不同警种在打、防、控不同领域进行复杂多样的工作，每一项工作的进行不可能完全保证不折不扣地执行既定标准和要求，这就需要建立合成警务的反馈评估机制。信息反馈通过信息传递效果及其作用的结果，及时将合成警务中指挥控制部门信息传递效果和参战警种部门的接受及实施结果反馈回来，指挥控制部门会将其与合成警务的目标期望进行比较，发现差距和不足，及时找出原因，采取相应措施，对信息再次传递或者干脆对目标进行合理化调整，保证合成警务顺利进行，不断完善方案，提高效益。

1.建立全方位的反馈评估机制。在合成警务内部，被评估者不仅有自我评估，更要有上级和下级的评估，还要有其他部门、警种的评估，这样合成警务内部的任何一分子如果希望得到一个良好的评价，就必须和上下级、其他部门警种建立良性的互动关系，加强彼此之间的沟通、了解和配合，促进各个部门和警种的共同成长进步进而促进合成警务整个大团队的建设，提高战斗力，保证合成警务处于良性的发展状态。同时在合成警务外部也要建立反馈评估机制，积极畅通专家学者的评估渠道，收集公众、新闻媒体等的评价，经过综合分析，做出全方位的实事求是的评估。[9]

2.科学设定反馈评估的指标。全方位的评估并非是包含所有参评者对于被评估对象的事无巨细、面面俱到的评估，评估的核心目的是发挥相关评估主体的优点、克服其缺点，进行有效的反馈与改进，因而设定具有目的性、针对性的反馈评估指标十分重要，评估者紧紧围绕着既设定好的指标进行评估。科学量化的评估指标是评估者进行科学评估的依据和来源，要具体结合合成警务具体的工作的对象、目标、时间、地点、条件、影响力等因素，科学合理设计可量化的指标体系。

3.建立及时修正和案例重点分析机制。反馈评估机制作用之一就是要及时修正任务实施过程中的缺失，对于工作进行中的偏差及时纠正，因此要保证反馈的全面性、及时性和评估的及时性和有效性。合成警务中，实战部门对于计划实施情况不断反馈给指挥控制部门，对于实时反馈的信息指挥部门及时论证，发现漏洞及时将修正后的信息传递给实战部门，往复循环，保证合成警务一直在一个正确的轨道上运行。在合成警务运行的不同阶段，搜集和积累各类实践中成功和失败的案例，进行具有针对性的分析和研究，不断汲取经验教训，探求合成警务运行的基本规律，为合成警务的不断发展完善提供养料。

结语

合成警务这一理论研究来源于公安工作的具体实践，因此合成警务有着鲜明的实践性的特点。在本文开头论及合成警务的内涵时已经谈到，合成警务是一个开放的概念，这一特点并非是理论研究人员的闭门造车，而是在各地的实地调研中发现具体合成警务的形式异彩纷呈。这是由于各地公安实战部门在面对复杂的社会治安形势的背景下，有着强烈的合成作战的内在需求，亦是在警务部门林立情况下发挥最大警务效能的有效手段。

不同的地区根据自身的经济社会发展程度和社会治安形势“量体裁衣”创造出了不同的合成警务模式：有的突出强调指挥中心在合成警务中的龙头地位；有的力主情报主导警务，将情报置于整个合成警务的中心环节，集中情报力量，服务于公安机关打、防、管、控、服的方方面面；还有工作性质较为相近、联系较为紧密的若干警种或部门，利用内网平台或者外网微信群等现代便捷的互联网技术自行组成小的合成作战单元，也发挥了相当可观的警务效能。

在客观形势不断变化的过程中，随着公安机关创新能力不断提高，合成警务的形式必将会愈加丰富。但是无论合成警务的形式如何，无论是具体组建常态的合成作战的机构，还是只是临时性的合成作战，都会始终有一个核心的词汇，那就是"合成"，是警务资源的统筹和整合。这不仅关系到公安内部具体人、才、物的调配，还一定会牵涉到具体每个部门的利益，合成警务预期效能的有效发挥，完整的运行机制必不可少。当然运行机制也并非一成不变，也会依托于合成警务，因合成警务的具体运行模式而注定有所取舍，进而有着不同的外在表现。

[1]华韬.提升公安机关合成作战效能的几点思考[J].公安学刊—浙江警察学院学报，2013，（4）：50-52.

[2]王柏杨，朱旭东.论现代警务体系的基本问题[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2016，（2）：30.

[3]朱旭东.国家治理视角下的中国警务现代化[N].人民公安报，2014-1-26.

[4]陆娟.信息化条件下现代警务运行模式相关问题探讨[J].公安研究，2013，（11）：13.

[5]夏凯慧.公安可视化指挥体系建设的实践与思考—以舟山市公安局定海区分局为例[J].公安学刊—浙江警察学院学报，2011，（5）：85-88.

[6]李雨辰.对公安机关推行扁平化指挥模式的思考[J].北京警察学院学报，2010，（2）：82-87.

[7]张可.新时期合成警务机制研究[J].山西警官高等专科学校学报，2014，（4）：43-47.

[8]张庆麟.合成警务的绩效考核[J].贵州警官职业学院学报，2015，（5）：88.

[9]尚海燕.借鉴军队合成作战理念构建现代警务机制[J].公安研究，2007，（9）：33.

Research on Meaning and Operation Systems of Synthetic Policing Mechanism Under Information Condition

HANDa-tong,LIUYang-ning
（People’s Public SecurityUniversityofChina,Beijing,100038）

For the serious situation of public security,the trend of professional policing and modern policing, the synthesis policing appears,and it refers to realizing integration of fighting,preventing and control crimes by efficient commanding and normative operation,and then improve the ability of controlling the public security situation for the police.Operation systems are the support of synthetic effect which include commanding system, information system,synthesis combating,resource guarantee system,performance appraisal system,feedback and accessing system.

information condition;synthetic policing;meaning;operation system

D631.13

A

2095-1140（2017）02-0058-07

（责任编辑：李语湘）

2013-08-15

中国人民公安大学基本科研业务费研究生科研创新项目“信息化背景下多发性侵财小案侦查方法研究”（编号：2016JKF01414）

韩大彤（1993-），男，辽宁沈阳人，中国人民公安大学侦查与反恐怖学院2015级硕士研究生，主要从事侦查学研究；刘洋宁（1992-），男，湖南常德人，中国人民公安大学侦查与反恐怖学院2015级硕士研究生，主要从事侦查学研究。