打破非公有制经济发展中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”对策研究

张玉华

（中共佳木斯市委党校，黑龙江 佳木斯 154000）

打破非公有制经济发展中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”对策研究

张玉华

（中共佳木斯市委党校，黑龙江 佳木斯 154000）

2015年中共中央颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》中明确指出，坚持和完善我国基本经济制度，制定、宣传、贯彻党关于发展非公有制经济的方针政策，推动形成有利于非公有制经济发展的政策环境、法治环境、市场环境、社会环境。但是，由于思想观念、体制等方面的原因，非公有制企业在实践中遭遇到障碍和壁垒，使其发展中面临“玻璃门”、“旋转门”和“弹簧门”的现象。对此，应解放思想，转变观念；切实转变政府职能，真正实现简政放权；推进市场化改革，真正让市场在资源配置中起决定性作用；深化审批制度改革，创造公平的市场环境；创造宽松的市场环境，促进非公有制经济大发展；完善相关法律制度，为非公有制经济发展提供法律保障。

非公有制经济；简政放权；市场化改革

2015年中共中央颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确指出，坚持和完善我国基本经济制度，制定、宣传、贯彻党关于发展非公有制经济的方针政策，推动形成有利于非公有制经济发展的政策环境、法治环境、市场环境、社会环境[1]。但是，长期以来，由于思想观念、体制等方面的原因，各种所有制经济的竞争处于不平等状态，非公有制企业受到一些条件的约束和限制，造成了其发展中面临“玻璃门”、“旋转门”和“弹簧门”的现象，简称“三门”。这“三门”严重影响了非公有制经济的健康发展，不利于市场经济的发展，必须尽快打破非公有制经济发展中存在的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，以推动经济社会的可持续发展。

一、“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”问题严重阻碍非公有制经济发展

“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”是比喻在非公有制经济发展中遭遇的重重障碍和隐性壁垒。比如，非公有制经济在垄断行业准入上的大量“看得见、进不去”但一进去就“碰壁”现象，或者是“看得见、进得去”但一进去就被弹回来的现象，具体表现即：在某些行业和领域，非公有制经济仍然面临着一些直接或间接的政策性限制和阻碍，准入门槛高；有关非公有制经济的政策制定得很好，但由于许多内外部因素的限制，无法实施；在融资方面，非公有制企业的融资成本更高，融资规模有限，融资难度更大；在税费方面，非公有制企业的收费项目比公有制企业高很多。这些都严重打击了非公有制经济发展的积极性，严重阻碍其健康发展。因此，必须破除非公有制经济发展中的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”现象。

二、“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”问题产生的原因分析

（一）传统思想观念的束缚

目前，非公有制经济发展中存在“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”问题的深层次原因仍然是思想观念方面的束缚。长期以来，有相当一部分人在思想认识上没有把非公有制经济放在与公有制经济同等的地位上，害怕非公有制经济做大做强后会改变社会主义国家公有制的性质。在调研中，我们发现部分地方政府领导对非公有制经济口头上讲支持发展，但是在行动上却没什么作为；有的是担心非公有制经济的发展会冲击公有制经济，导致贫富差距拉大，担心公有制的主体地位被削弱；有的担心与非公有制企业接触多了、服务多了，会背上权钱交易的黑锅，影响自己的前途；有的甚至把非公有制经济的存在和发展，看作是生产力总体水平低、发展不平衡、国民经济遇到困难而采取的临时性措施或只当作是上级政府分配的工作任务，走一步看一步，工作敷衍了事。另外，受传统观念的影响，多年来社会上形成了“农民捆在土地上、工人铐在国企里、干部圈在机关中”的现象，对非公有制经济发展产生不利影响。

（二）政策执行力度不够

尽管从2005年的老“非公有制经济36条”，到2010年的新“非公有制经济36条”，再到十八届三中全会明确提出，要“让市场在资源配置中起决定性作用”，党中央、国务院出台了一系列促进非公有制经济发展的措施，各级地方政府也先后出台相关文件、地方法规、部门配套措施来支持非公有制经济的发展，国务院也曾经出台《关于支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，这些都明确提出要大力支持非公有制经济发展，破除阻碍非公有制经济发展中的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”问题，但是，在实践中仍然存在着政策够用不管用、政策优惠难享用的问题，新、老“36条”以及这些政策措施至今仍没得到很好的落实。究其原因，主要是政策制定没力度，缺乏权威性、连续性和可操作性；政策执行不力，以文件落实文件，以会议落实会议的问题非常突出，许多政策非公有制企业并不清楚，仅停留在文件上，没有得到有效执行。

（三）非公有制经济地位处于弱势

虽然党的十二大提出非公经济是“公有制经济的必要的、有益的补充”，十五大提出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，十八届三中全会提出“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”，但是在实践中国有资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉、对经济发展起主导作用的局面没有改变，非公有制经济在发展中处于弱势的局面并没有从根本上得到改善。

（四）非公有制经济发展环境仍不宽松

虽然国家出台了多项鼓励非公有制经济发展的政策措施，各级政府对非公有制经济发展的支持力度达到了空前水平，但从长期来看，非公有制经济发展环境仍不宽松。首先，政策环境稳定难。各级政府在发展非公有制经济过程中，竞相出台了各种形式的优惠政策，包括用人政策、资金扶持政策、财税政策、土地政策等，但有些政策缺乏科学论证，可行性和可操作性差，甚至有的缺少必要的法律依据，增加了这些政策执行的难度，不可避免地影响到政策的稳定性。其次，融资渠道过窄。由于整个金融组织机构缺少面向非公有制企业的商业化银行，加上信用中介服务体系发展滞后，国有金融机构无论在自身机制上还是在技术操作上，都无法适应非公有制经济发展的需要。在直接融资方面，由于资本市场主要服务于国有企业改制和重组，非公有制经济发展融资依然面临严重困难。再次，市场环境不宽松。对非公有制经济参与国有企业改革的限制没有完全解除，对非公有制经济参与现代农业和新农村建设的支持政策没有完全到位，市场准入不平等，政策不公平。其主要表现为非公有制企业参与国有企业改革、改组，采取参股、并购、重组等的力度不够。比如十八届三中全会《决定》提出，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，但现行《村镇银行组建审批工作指引》规定，设立村镇银行，其股东至少有1家为持股比例不低于20%的银行业金融机构，且主要发起人为出资额最多的银行业金融机构，这意味着村镇银行发起需要国有银行牵头，仅仅有非公有制企业不能设立村镇银行。

（五）法律制度不健全

目前，非公有制经济发展中利益受到侵犯时不能及时得到法律保护的情况时有发生，个别职能部门不依法行政的现象也依然存在，这些都损害了非公有制经济的合法权益，挫伤了非公有制经济发展的积极性，完善法律制度仍是破除非公有制经济发展中存在“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”问题，推进非公有制经济发展的重要因素。

（六）政策措施不完善

现有政策大多对国有企业格外重视，很多优惠政策都向国有企业倾斜，这就使非公有制经济在市场竞争中处于不平等地位。比如，在某些地方，非公有制企业在税收、土地征用等方面的政策措施均有不完善的地方，仍存在与国有企业不同的待遇问题。在调研中我们发现，非公有制经济主体反映较多的“双重征税”问题，有些地方虽然对非公有制企业在行业准入方面的政策坚持“非禁即入”的原则，但事实上是“明松暗紧”。因此，完善非公有制经济发展的政策环境，打破非公有制经济发展中存在“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”现象，才能真正推动非公有制经济又好又快的发展。

三、打破非公有制经济发展中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”的对策建议

（一）解放思想，转变观念

打破非公有制经济发展中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，需要加快重点领域改革和加快转变政府职能，但关键是要解放思想、转变观念，彻底打破非公有制经济发展中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等隐性障碍，思想不解放，观念不转变，这些隐性障碍就不能从根本上得到解决。

1.要辩证地认识公有制经济与非公有制经济的地位和关系。要认识到公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是中国经济社会发展的重要基础[2]，牢固树立必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力的观念。

2.要认清在非公有制经济进入垄断领域后如何体现国有经济的控制力问题。要彻底改变公务人员害怕与非公有制企业家打交道的狭隘观念，要与非公有制企业家广泛接触，多了解他们生产经营中的困难和思想上的困惑，帮助他们解决实际问题。“非公有制经济36条”及其实施细则的制定出台，对于完善健全非公有制经济发展的各项政策措施具有重大意义。落实好这些政策措施，是继续深化改革开放，促进国民经济持续健康发展的内在要求。同时也要看到，实施细则本身需要根据实际情况不断完善、补充，进一步提高其可操作性和针对性。要为非公有制经济发展提供方便条件，少设障碍，充分调动非公有制企业的积极性，从根本上进一步激发和释放非公有制经济的活力。

3.认识到非公有制经济发展对经济发展的重大作用。资料显示，2013年，非公有制经济对GDP（地区生产总值）总量的贡献超过60%。在至少有19个省级行政区，民营经济的贡献超过50%，在改革开放前沿的广东省更是超过了80%。[3]我们各级政府都要以十八届三中全会精神为指导，按照《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的要求，从社会主义初级阶段的国情出发，充分认识发展非公有制经济对充分调动社会各方面的积极性，加快生产力发展，促进经济增长，扩大就业和活跃市场等方面具有重要作用。树立发展非公有制经济就是发展社会主义生产力的观念，对非公有制经济要同样看待、同样重视。要找准定位，转变服务理念，充分利用信息、管理、协调等方面的优势，为非公有制经济发展出谋划策、排忧解难，做好非公有制经济发展的参谋。比如为非公有制经济在市场决策、内部管理等方面提供必要的帮助，促使非公有制经济改进内部管理机制，把人力资源开发提高到关系企业命运的位置，形成“吸引人才、凝聚人才、搞活人才”的良性机制。

（二）切实转变政府职能，真正实现简政放权

打破非公有制经济发展中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”的重要环节是切实转变政府职能，放松管制，其核心是简政放权，政府不要过多地干预非公有制经济和企业的发展,从根本上扫清各种障碍。

1.政府要转变管理理念，树立服务意识。要改变政府对企业的指挥、管制的管理理念，增强“管理即是服务”的意识，把管制型管理理念变为服务型管理理念。大力发展多形式、多层次、全方位的服务网络，为非公有制经济发展提供优质服务。

2.政府要依法行政，减少行政干预。市场经济是法治经济，要求以法律规范来行使公共权力。政府部门要充当市场竞争的“裁判员”，消除“长官意志”，依法行政，制止滥用权力，不要对非公有制企业妄加干预。

3.理顺管理关系，避免政出多门。我国绝大多数非公有制企业都属于中小企业，但许多地方至今没有统一管理的机构，以致出现多头、交叉管理，带来多头收费，增加企业负担。建议归并管理程序，在县（市）设立非公有制企业管理局或中小企业管理局，具体负责对非公有制企业的调研、规划、协调、服务、引导和监督。

（三）推进市场化改革，真正让市场在资源配置中起决定性作用

1.正确处理政府、社会及市场之间的关系

上个世纪80年代我们的行政改革中就明确提出要转变政府职能，这是行政体制改革的关键。但是，这么多年我们的政府职能还没转到位，我们仍然管了许多不该管、管不好、管不了的事，我们的政府管理中还存在着越位、错位和缺位的现象，这种现象导致了非公有制经济发展中存在“玻璃门”、“旋转门”和“弹簧门”，转变政府职能实质就是要实现政府的有效限权、放权和分权。

在理论上和实践上，限制政府权力，建立有限政府，给非公有制经济发展以足够的空间，也是打破非公有制经济发展中存在“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”的关键所在。放权就是中央要把一部分管理权限下放给地方政府，市级政府要把一部分管理权限下放给县级、区级政府；分权是指把一部分政府权力、政府管理职能向社会组织有序转移，使政府、市场、社会的共同发展局面得以形成。

无论是政府的有效限权、放权和分权,都涉及到这样一个现实问题，即如何处理政府、社会及市场之间的关系。对于这个问题，党的十八届三中全会给我们指明了方向，那就是让市场在资源配置中起决定性作用，而不是基础性作用。这种决定作用意味着无论是资源配置、还是政府职能的设置都要听市场的，不能像以前那样听政府的。要坚决把那些政府不该管、管不好、管不了的事项转移出去，还权于民、还权于市场、还权于社会。凡是社会能够自主解决的事项就交给社会；凡是市场机制能够自行调节的事项就交给市场；凡是政府该管的，就坚决管到位，这样就能在一定程度上使非公有制经济获得自由的发展空间。

2.推行行政改革市场化，创造非公有制经济发展的公平市场竞争机制

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出“坚持权利平等、机会平等、规则平等”。这是非公有制经济发展方针的重大突破，为非公有制经济的健康发展铺平了道路。而行政改革市场化为非公有制经济创造了公平的市场竞争机制，为打破非公有制经济发展中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”提供了一个路径。

行政改革市场化就是把政府一部分行政管理工作推向市场、推向社会。这就意味着，社会管理不只是政府自己的事，其他社会组织、企业甚至个人如果有能力，也可以进行社会管理，也可以参与到经济发展的队伍中，其中就包括非公有制企业这个重要主体。因此，美国学者萨瓦斯在《民营化与公私部门的合作关系》中指出:市场化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本方略[4]。市场化改革在西方政府改革中占有重要地位，它反映了当代政府管理的理念，是政府改革的主流方向之一,更是充分发挥非公有制企业积极性的重要途径。

这种市场化改革是以新公共管理和公共选择理论作为理论基础的。新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。正如戴维·奥斯本等人在《改革政府》所指出的，政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。他们认为，传统政府低效的一个重要原因就是忙于划桨而忘了掌舵，做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。公共选择理论和新公共管理理论主张把竞争机制引入政府行政管理中来，这样就打破了政府对公共服务和经济发展中的垄断地位，给予了非公有制企业一定的发展机会。比如，一些公共服务项目：水、电、煤气、铁路、民航等服务的提供，传统上都是由政府来提供的，但是公共选择理论却认为，这部分公共服务也可以市场化、股份化、公司化，由一些民间组织、非公有制企业、非政府组织来提供服务。因此，行政改革市场化改革给非公有制企业带来平等的市场竞争机会，从体制方面打破了非公有制经济发展中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，促进其健康发展。

（四）深化行政审批制度改革，创造公平的市场环境

党的十八大报告明确提出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护公平正义转变”。为通过审批制度改革，创造公平的市场环境，打破非公有制经济发展中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”指明了方向。虽然行政审批制度的改革取得了显著成果，但目前，政府仍然保留了一些本来可以市场化操作的审批权，如土地、河沙、水资源的开发权，城市供水、环卫、公交线路的经营权等，使一些国有企业能跑到批文和项目，而许多非公有制企业则被拒之门外。因此，要通过行政审批制度改革将可以市场化操作的审批项目一律由审批制改为市场准入制，让所有企业平等竞争。

1.简政放权，进一步减少审批事项和审批环节。简政放权实现重心下移、权力下放、权责一致，该放就放，能减就减，按照“谁投资、谁决策，谁受益、谁承担风险”的原则，真正确立非公有制企业的主体地位。国务院出台的《关于支持东北振兴若干重大政策举措的意见》指出，要进一步简政放权。对已下放地方的投资项目审批事项，按照“同级审批”原则，依法将用地预审等相关前置审批事项下放地方负责。比如将列入石化产业规划布局方案的大连长兴岛石化产业基地等相关项目核准及用地预审等前置审批委托省级政府负责。鼓励辽宁省开展投资领域简政放权改革试点，对属于省级审批的投资项目，在依法合规的前提下，尽量减少前置审批事项。将在中关村国家自主创新示范区开展的境外并购外汇管理试点政策拓展至东北地区重点装备制造企业。对于佳木斯市来说，要结合本市的实际，继续深化行政审批制度改革，具体就是通过取消一批、下放一批、整合一批行政审批事项,努力让群众办事进最少的门、找最少的人、讲最少的话、盖最少的章。取消一批，要求凡是由市场机制可以自行调节的，就交给市场,取消审批；下放一批，就是要求凡法律、法规、规章没有明确要求必须由市政府审批的,而且县（市、区）政府可以实施的，授权或下放给县（市、区）政府，下放的行政审批项目必须进驻各县（市、区）办事大厅；整合一批，就是对行政审批性质、内容、要件等相近的审批事项予以合并。这些举措真正能促进非公有制经济发展，为他们发展创造了良好的发展环境。

2.科学优化审批流程，为非公有制经济发展提供便捷高效的服务。制定详细的服务流程和标准，真正做到能简便的就简便，让群众和企业少跑路、多办事。要建章立制，在深化改革的基础上，建立起集中审批、联合审批、审批代理等一系列制度治理规范，真正靠制度完善长效治理。要加强对审批权力运行的监督制约，确保审批权正确有效行使。各级地方政府和部门一把手要亲自抓审改，加强督促检查，确保改革取得实效，为市场主体“松绑”，真正让人民群众满意。

（五）创造宽松的市场环境，促进非公有制经济健康发展

宽松的市场环境是非公有制经济自由发展的决定性因素之一，也是政府服务职能的综合体现。一是着力改进政府部门的工作作风，为非公有制经济发展提供良好的软件环境。理顺行政管理体制，改变对非公有制企业管理政出多门、权责不清的状况，进一步清理对非公有制企业的收费检查和审批项目，切实抓好政务公开和服务承诺制度，建立健全监督制约机制，提高政策透明度，做到用市场经济手段抓发展，重引导不越位、善管理不错位、抓服务不缺位，真正使民营企业感到“安全、实惠、可靠、方便”。二要放宽政策、放开发展。进一步放宽各种政策，减少税费，降低门槛，真正使非公有制经济在数量上有一个大的发展；让非公有制企业进入更多的经济领域谋发展，鼓励和支持非公有制企业以独资、参股、控股、合作等方式，投资兴办水利、交通、能源、公交、供水、供气、供热等公用基础项目，以及教育、文化、卫生、体育、中介服务、物业管理、社区服务等事业。坚持“非禁即入”原则，即凡是国家法律法令没有明令禁止的行业和领域，都要鼓励非公有制企业进入，任何单位和个人不得以任何理由加以限制和实行行业垄断。三是让非公有制企业得到更多的资源支持。各级政府要对非公有制企业全力支持，促其尽快发展，做大做强。鼓励他们以产权关系为纽带，采取多种财产组织形式和经营方式，共投资产、共享利益、共担风险，不断壮大力量，增强竞争实力。抓住国企改制的时机，鼓励非公有制企业大胆兼并购置国有、集体企业，既可整体购买，也可投资参股，允许他们跨行业、跨区域、跨所有制生产经营。同时，鼓励非公有制企业与外商合作办企业。

（六）完善相关法律制度，为非公有制经济发展提供法律保障

良好的制度是非公有制经济发展的重要保障。完善相关法律制度，尽快出台与《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》和《中国共产党统一战线工作条例（试行）》相配套的《实施细则》。打破非公有制经济发展中存在的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”问题，除了尽快清理和修订与党的十八届三中全会精神、十九大精神不一致的、影响非公有制经济发展的行政法规、部门规章及制度，制定清晰透明、公平公正、操作性强的市场准入规则，拆除所有妨碍中国特色社会主义市场经济健康发展的“政策门”外，还必须完善相关的法律制度，从中央到地方，在制度、体制上为非公有制经济发展创造条件,完善存在倾向性的相关法律法规部门规章，以促进两种经济共同发展，让非公有制企业得到政府优质、高效、公平的法治服务，同时，加强法制宣传教育，做到全民守法，党政机关、司法部门以及社会各个方面都要树立法治思维，非公有制企业要加强自我规范、自我约束，做到守法经营、诚信立业，切实履行企业家的社会责任。

综上所述,我们要以党的十八届三中全会、十九大精神和《中国共产党统一战线工作条例（试行）》为指导，充分认识非公有制经济的地位和作用，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，进一步深化改革，消除非公有制经济发展中存在的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”障碍，保障非公有制经济发展权利平等、机会平等、规则平等，激发非公有制经济活力和创造力，推动非公有制经济健康发展。

[1]中国共产党统一战线工作条例（试行）[EB/OL].[2015-09-23].http://www.sh.xinhuanet.com/2015-09/23/c-134650502htm

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2013-11-20].http：//news.takungpao.com/mainland/focus/2013-11/2042416.html.

[3]王钦敏.要尽快拆除妨碍发展的“政策门”[EB/OL].[2014-03-03].http://www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/zt_jjxzt/jjx_zypz/zypz_zfsr2/201403/t20140303_1008389.shtml

[4][美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译，北京：人民大学出版社，2002：350.

F121

A

1671-1262（2017）04-0029-06

2016-12-14

张玉华，女，中共佳木斯市委党校行政学教研室教授，主要从事公共政策分析方面的研究。

温冠男