宁镇扬同城化的困境及解困思路

刘 荣

(中共南京市高淳区委党校，南京 211300)



宁镇扬同城化的困境及解困思路

刘 荣

(中共南京市高淳区委党校，南京 211300)

宁镇扬同城化是江苏省第一个区域同城化发展规划。目前宁镇扬同城化发展势头良好，同时存在着一些问题，如行政壁垒仍为桎梏、顶层设计缺乏协调、错位发展水平太低、民生同城化推进困难等。解决这些困境主要就是进一步消除行政壁垒、加强顶层设计、推进产业特色发展、实现公共资源共享等。

宁镇扬；同城化；发展思路

21世纪经济全球化进一步推动世界成为一个地球村，各国纷纷加入创建命运共同体的进程中来。相应地，在全球范围内也出现了一个“同城化”的大潮流。相邻的城市之间，尤其以一个或多个中心城市为主导，其联系日益紧密，生产要素流动频繁，发展步伐渐趋一致。在此基础上，一些地理毗邻、人文历史相似、产业关联度高的城市将“同城化”作为下一轮快速发展的机遇与动力。在我国出现了很多个城市集群，如京津同城、深港同城、广佛同城、宁镇扬同城、沈抚同城、厦漳泉同城、长株潭同城、合淮同城、台开同城等。

宁镇扬同城化是江苏省首个区域同城化发展规划，宁镇扬同城化范围是南京、镇江、扬州三市全域，面积1.7万平方公里，范围内有南京、镇江、扬州3个地级市(17个市辖区)，高邮、仪征、丹阳、扬中、句容5个县级市、宝应1个县。为了助推宁镇扬同城化的进一步推进，江苏省政府2014 年 8 月 10 日发布《宁镇扬同城化发展规划》，发布该文件的目的在于明确宁镇扬同城化发展的主要目标与重点任务，整体谋划区域协调发展路径，探索建立和完善同城化发展的协商协调机制。

一、宁镇扬同城化格局初步形成

宁镇扬同城化的建设经历了前期酝酿、初步开展、颁布文件、正式启动以及合作深化等发展历程。江苏省政府为了促进宁镇扬同城化的形成做了许多工作，宁镇扬三市政府也为促成合作做出了诸多努力。在省级层面成立了宁镇扬同城化发展协调小组及其办公室，同时成立了八个专项工作组分别由省有关部门牵头。在市级层面成立了由市政府主要领导任组长，分管领导任副组长，市有关部门和各辖市区政府主要负责人为成员的推进宁镇扬同城化发展领导小组，并相应成立了能源、信息化、科技创新、生态环保、城乡建设、交通、水利、社会保障等8个专项工作组，全面加强省市对接。三市之间形成了党政领导联席会议决策层等三层运作机制，建立了五大类十七个专业委员会，逐步完善了同城化建设的制度保障。

三市先后签署了同城化建设合作框架协议、重点领域合作协议等一系列协议，形成了重大基础设施合作项目清单并推动其实施。在规划编制方面，三市不但注重自身各类各级发展规划与《宁镇扬同城化发展规划》的有机衔接，而且还完成了《南京镇江相邻地区发展规划》等多个跨界地区规划，明确了宁镇扬相邻地区融合发展的目标和重点方向。

构建同城化，交通基础设施互联互通是第一步，也是关键一步。为了进一步完善城际运输系统，强化综合交通枢纽，三市已经开通了三市间城际公交线，目前正在加快推进连镇铁路南延(镇宣铁路)、龙潭至高资城际轨道、南沿江城际铁路、扬马城际铁路、宁句城际铁路、233国道 和462省道等重点交通工程。借助轨道交通的发展，目前，宁镇扬一小时都市圈已经建成，从南京到镇江，乘坐高铁最快只需19分钟；南京到扬州，乘坐动车，最快只需48分钟。

在公共服务协同合作方面，三市突出“大旅游”合作，共同发行了宁镇扬旅游年卡，推出宁镇扬联合旅游线路产品。同时，宁镇扬三市已经实现了公共交通卡、博物馆参观卡、图书馆借书卡等宁镇扬“一卡通”。在教育领域，实现了教育信息高度共享，三市中小学校长、教师实现了挂职交流。另外，三市已经实现了医疗卫生服务共享，三市市级层面实现异地就医联网结算，开通了统一预约挂号平台。这些惠及民生的具体措施的出台，对于三市的居民来说，都带来了极大的利好。

宁镇扬三市以空气污染和水环境污染联防联控为突破口，加强区域多领域、深层次的环境保护合作与交流，建立区域大气环境信息共享与发布常态制度。在此基础上，建立长江水源地保护突发水污染事件应急通报制度，开展饮用水源地、备用水源地和重点水域保护建设与治理，加强三市跨界污染联防联治、联合执法。改变了之前三市在环境执法方面各管一段、割裂执法、重复执法的桎梏，三市的生态文明得以有序推进。

二、宁镇扬同城化的发展障碍

宁镇扬同城化在稳步推进的过程中也不可避免地出现了许多问题。

(一)行政壁垒仍为桎梏

宁镇扬同城化缘起之初就是要打破三市的行政壁垒，为生产要素的流通扫清渠道，使得三市人民能够共享发展成果。在同城化推进的过程中，行政壁垒仍然是三市同城化的最大桎梏。“当前我国行政体系的运行结构以自上而下的权力运作为主，这可以有效实现纵向的行政指令传递与高效控制，但却难以解决横向的平行政府之间的协调与衔接问题。”[1]

在推进宁镇扬同城化的过程中，镇江和扬州作为实力较弱的地级市，希望南京能给予更多的政策支持，但是又在一定程度上担心自身资源被南京剥夺。南京作为长三角经济带的核心城市，又是江苏省的省会城市，是宁镇扬同城化中实力最强的城市。参与同城化对于南京而言，更多的是“带动”，而非“齐头并进”，这就使得南京对于同城化的推进并不是很热心。在江苏省把宁镇扬同城化作为一项重要的规划来实施之后，三市在一些具体层面开展合作。但是这种合作是比较初级的，仅限于交通环境的构建与要素空间的对接，城市之间深层次的合作尚未开展。在遇到涉及各方切身利益的时候，各个城市就很有默契地避重就轻，导致合作很难进一步深化。三市之间在交通运输、财政税收、物流政策、人才政策、公共服务方面都不可避免地倾向于本市的利益。比如地方政府的财政补贴，仅限于补贴当地的企业、项目及居民。以扬州市为例，园林管理部门每年发行的旅游年卡，仅限于扬州市户籍的市民可以办理。南京和镇江两市的居民并不能享受到此项优惠政策。三市之间政策不统一，合作难以向深层次推进，而仅仅停留在表面。毫不夸张地说，行政壁垒已成为宁镇扬同城化推进的主要障碍。

行政壁垒带来的另一层障碍与目前三市的合作形式有关。三市的合作并不是靠着市场自发的资源配置，而是主要依赖政府推动。本身三市的合作已经比较机械，再加上行政壁垒的重重藩篱，就直接导致了各市的整体规划存在重复建设，产业结构区分度低，资源配置不合理。

(二)顶层设计缺乏协调

目前来说，宁镇扬同城化推进的另一重困境就是顶层设计的缺乏。以镇江的县级市句容为例，句容因为在地理区位上与南京比较靠近，在一些具体的区域经济合作及高校产学研合作方面，句容已经受益于同城化的推进成果，故句容对于宁镇扬同城化的推动非常热心。即便如此，句容仍然受制于顶层设计缺乏的掣肘。以一度引起热议的句容碧桂园凤凰城为例， 其预想的主要对象，就是被金陵的高房价逼得买不起房的南京的“刚需”。广告宣传非常夺人眼球，“20分钟直达新街口，S122即将开通，S6轻轨即将开建”。而该楼盘的房价，只相当于河西的1/5，江宁的1/3，马群的1/2，“精装洋房”均价只要6 500元/m2。

实际上，就具体的空间距离来说，碧桂园凤凰城离南京确实不远，仅仅38公里。但是问题就出在这个顶层设计上。对于那些在凤凰城买房的南京上班族来说，选择私家车通勤，成本太高，并且耗时过长。如果选择公共交通出行，由于宁句之间公交车班次太少，加之车站比较少，非常不方便，作为通勤工具，也不太现实。因此很多在凤凰城买房的南京上班族，最终还是无奈地选择在南京租房居住，只能在周末返回自己的家中居住。宁句同城受限于“最后一公里”，究其原因，还是因为顶层设计的缺乏：如果能够考虑各种运输模式的换乘衔接，开辟更加快捷的公交或是轨道路线，增开班次，增加车站，宁句同城也许指日可待。

除了通勤的问题之外，在凤凰城购房，户口问题、学区问题，甚至是医保问题，都是需要解决但是目前只能等待观望的大问题。碧桂园凤凰城的困境是目前宁镇扬同城化困境的一个缩影。目前南京到镇江和扬州的轨道交通都很完善，但是同城化的“最后一公里”却无法打通。除此之外，三地在区域规划、基础设施、市场准入、环境保护等方面还缺乏高位协调，现有的联席会议协调机制力度不够，产业融合及同城化合作任重道远。

(三)错位发展水平太低

根据江苏省政府印发的《宁镇扬同城化发展规划》，宁镇扬三市的产业布局，应该坚持错位分工与协调发展，合力建设具有国际竞争力的产业体系。在对服务业、制造业和现代农业的具体规划中，宁镇扬三市在相关产业上的错位布局和功能分工十分明确。如围绕软件和信息技术产业，《规划》明确“着力打造南京高端软件与新一代信息服务基地，扬州光电高技术特色产业基地和‘新兴软件名城’，镇江信息技术应用特色产业基地”。但是目前的问题在于，三市之间为了自身的利益，各自为政，缺乏有效沟通，重复建设与产业趋同现象比较严重。

由于历史和现实的条件，每个城市会有自己优势的产业，也会存在短板。以旅游业为例，南京是历史文化名城，旅游资源偏重于古色古香的建筑与民俗；扬州的旅游业主要偏重于休闲文化旅游；而镇江被称为“城市山林”，自然资源比较丰富。因此三市的旅游业互为补充，连为整体。事实上，旅游业也是宁镇扬同城化的第一盘棋，已经取得了实际的效益。南京作为省会城市，科教和人才资源丰富，高新技术产业和金融、物流、电子商务等现代服务业优势明显。但南京土地资源稀缺，劳动力价格较高，导致传统产业生产成本居高不下、发展空间受到限制，而以都市型经济为主的经济结构则导致农副产品自给率低，以上因素已经成为制约南京进一步发展的“瓶颈”。而扬州镇江要素成本较低，在土地供给、劳动力价格、农业经济、生态资源等方面具有较大优势，与南京具有较强的互补性。

但是，在一定范围内存在的求大求全的错误政绩观的导向，三市之间的错位发展水平很低。每个城市都去构建自己一套完整的产业体系，但每套体系都不够强大。并且在招商引资或是基础建设的过程中，三市都存在争项目、争资源、争资金等过度竞争的现象。结果导致各自之间都无法集中资源优势做自己的强势产业，发挥特色产业。据统计测算，三市产业结构的相似系数在0.8以上，这种高度雷同的产业结构不仅导致重复建设，也因同质化发展引发过度竞争，使区域内有限的资源没有得到集中高效利用。三市产业之间的优势互补还没有完全释放，不同发育程度的产业体系的梯次转移尚未形成常态，目前还主要依赖市场自发行为，缺乏在统一规划下的制度性安排。

(四)民生同城化面临诸多难题

民生同城化的推进是宁镇扬同城化体系中困难最大、进展最为缓慢的一环。公共服务资源关系到老百姓的切身利益，因此，民生同城化又是关注程度最高、呼声最为强烈的领域。地方政府承担着本地的公共服务资源供给的责任，在实施中各市都会把有限的资源优先分配给本市的居民。民生同城化目前来说还只是停留在很低的层面。以南京市为例，南京市的医疗、教育等公共资源是三市之中最优越的，但是这些资源还不能很好地满足本市居民的需求。鼓楼医院、南京市儿童医院、市妇幼保健院等，常常是一号难求，病人经常会住到医院的走廊里。南京市的中小学周边的学区房经常会被炒到“天价”。南京主城区的公共服务资源对于比较偏远的六合、溧水、高淳等区仍存在很多限制政策，更何况是对于镇江和扬州。

从2014年年初，江苏省内13个省辖市医疗保险结算平台与省医疗保险异地就医结算平台基本实现联网，并投入使用。其中，包括了宁镇扬三市。实现医保异地结算并不意味着异地就医实现了很大便利。首先，异地结算需要到医保中心申请，其次，异地就医必须到定点的几家医院。定点医院一般都是三甲医院，在南京居住的外地人或者是在外地生活的南京人，一般来说，遇到一些头疼伤风之类的小问题，不需要到三甲医院去治疗。如果到社区医院或是定点之外的医院去，报销起来非常麻烦，程序也烦琐。

医保异地结算只是其中一个方面，宁镇扬三市在一些很具体而微的民生环节仍然停滞不前，比如跨城银行转账免费、住房公积金跨市互贷、教育资源互通共享、跨市人力资源管理服务合作。甚至政府部门早已承诺的三市之间电信实现市话标准也未履行，三市目前的电信资费标准仍然算是长途或是漫游。

三、宁镇扬同城化的发展思路

进一步推进宁镇扬同城化，最重要的是找到务实合作的路径和机制，才能使各方都能互利共赢，共同发展。

(一)进一步消除行政壁垒

行政壁垒的存在是因为同城化的参与主体之间都考虑自身的利益，而没有考虑对方的利益，究其深层次的原因，还是因为目前存在的以分税制为主要特征的分灶吃饭的财政体制。各市为了增加本地区的财政税收，限制产业的转移及生产要素的流动。

为了打破这种壁垒，关键是要建立三市之间的利益共享机制。在招商引资与招才引智的过程中，南京的企业向镇江和扬州转移是必然趋势。在征收税收的时候，企业的增值税与所得税除了由南京市参与分享之外，转移地区政府可以进行协商确定分税的比例。这样一来，南京市的企业可以获得更加低廉的土地与用人成本，降低了开支，镇江和扬州两市也可以共享南京的发展成果。同城化的另一个现状是南京会把环境污染较为严重的企业向镇江和扬州转移，这也是此两市担忧的情况。可以建立政府间横向的生态补偿转移支付体制。

消除行政壁垒还有一个必经之路，就是要制定与完善同城化的法律法规。目前来说，宁镇扬同城化虽有各种规划、联席会议，但更多时候更像是领导人的空口承诺，会随着领导的变动而变化。因此，为了保障同城化的稳步推进，必须形成规范的法律性文件。以法律法规来保障同城化，在国外早有成功经验。比如英国大伦敦市曾先后颁布《大伦敦规划》、《大伦敦发展规划》和《大伦敦空间发展战略》。日本为了发展东京都市圈，也颁布过《首都圈整治法》和《首都圈基本规划》。法律法规可以有效并且有力地加强跨区域的经济社会协调关系。

(二)进一步加强顶层设计

目前在省级政府层面，已经有了省政府同城化协调小组和八个专项工作组，但是协调小组的具体工作开展还收效不甚明显。顶层设计就是自上而下规划和协调同城化的具体工作部署，和之前三个城市间自发的、局部性的合作完全不同。顶层设计也意味着省政府层面或者至少是同城化协调小组层面要当好总设计师。协调小组应定期召开联席会议，并且应有常设机构处理同城化的协调问题。顶层设计一定要合理，要充分考虑到三市的具体情况与需求，并且对三市的功能地位重新梳理，区分各自的优势与劣势，划分产业重点，加强产业合作。

顶层设计也可以参考国外的成功经验，比如纽约都市圈案例。整个纽约都市圈的基础设施布局、整合与协调都非常出色，因为跨纽约和新泽西专门的行政部门：港务局。港务局是美国第一个跨州政府职能的公共机构。纽约市附近的机场、港口、隧道、桥梁和地铁多归它管理。正因为港务局将管理两地交通基础设施的职能整合起来，承担了跨政府的制衡，可以更好地跨州进行基础设施的布局。港务局不是协调机构，而是制定和执行政策的跨州行政部门，这就避免各个政府单打独斗，同时避免不同利益主体之间的零和博弈。

目前，同城化协调小组虽然做了不少工作，但是同城化的实现需要更高级别更大职能的机构诞生。未来顶层设计的方向，也是宁镇扬同城化的未来发展需求：建立一个跨三市的公共机构，统一部署三市的公共交通建设。或者发展到后期，其职能拓展到经济与社会发展的方方面面，特别是涉及区域内产业分工形式、产业重组模式、生态环境治理问题以及基础设施建设协调安排等战略性合作框架。

(三)进一步推进特色产业发展

每个城市都有自己的优势产业，也有自己的不足之处。南京的优势是科教和人才资源丰富，软件产业和金融、物流、电子商务、旅游业等现代服务业优势明显，南京在工业方面并不占优势，因为南京的土地资源紧缺，人口密度大，交通压力以及资源压力也大。镇江和扬州两市的优势则是制造业优势，土地和劳动力成本较低。因此，未来三市应该进一步明确自身产业定位，进一步发展优势产业，加强产业规划布局。当然，同城化并不是大家各自关起门来搞建设。既然是同城化，最终的目的是要建立一个互为利益整体的都市集群，要建立一个城市间的产业链。南京继续发挥自己高科技产业的优势，进一步培育软件行业、现代旅游业、服务业、会展业等行业，适当把那些劳动密集型和资源密集型的产业向镇江和扬州转移。同一个产业也有自己的产业链，比如南京的新能源汽车产业，可以将研发工作放在南京进行，而把制造工作放在扬州或是镇江开展。南京是省会城市，国际国内的影响力远大于镇江和扬州，可以吸引更多的客商，蛋糕可以做得更大。在切蛋糕的时候，镇江和扬州可以共享发展成果。比如南京的一些服务外包业，可以将总部设在南京，而把交付放在其他两市。

宁镇扬三市实现产业错位发展，还要充分发挥企业的主体作用。南京是“学城”，拥有多所高校，可以鼓励高校与企业合作，发挥产学研优势。高校的研究成果助力于企业的研发进度，高校与企业之间实现双赢。相比于政府这只“有形的手”，市场调配是一只“无形的手”，企业作为市场的主要行为主体，更多时候追求的是自身利益的最大化。因此政府进行科学有效的资源配置，企业必然会进行产业的梯度转移。三市可将互补产业迁移到彼此的优势地区，并开展重大关联项目的联合申报和争取工作，共同研究重大项目规划、投资、建设、运营管理的体制机制，加大要素保障，加快项目顺利实施。产业错位发展的最理想化结果是实现区域内经济水平的共同提升，最终形成“优势互补、资源共享、垂直分工、产业融合的城市群产业生态体系”[2]。

(四)进一步实现公共服务资源共享

同城化的成果不应该仅仅是惠及三市的政府及企业，最大的期盼方是三市的人民群众。因此宁镇扬同城化应该坚持民生优先，实现公共服务资源共享。宁镇扬同城化首先要实现的是公共交通体系的完善。三市目前已经实现了高铁、动车无缝对接，将实际交通时间大大缩短。但是公共交通与轨道交通之间的衔接还不完善。三市已经实现了公交一卡通，但是在后勤保障方面还存在问题。比如南京的金陵通卡或是市民卡可以无障碍地在镇江和扬州使用，但是充值、挂失、补卡等却必须在南京进行，给市民造成了一定的障碍。未来努力的方向是三市共同开发一个网络平台，实现公交卡网上充值、挂失等。也可以扩展到手机APP上。现在，宁镇扬三市均独立开发了自己的手机民生平台，如：我的南京、扬州发布等，但是没有实现三市公共服务信息的共享与对接。随着宁镇扬同城化的发展，实现三地交通一张卡只是第一步，最终是要形成一张集合三地医保、养老、失业保险、公积金等民生功能于一体的宁镇扬市民卡。

公共服务资源共享的另一方面是教育资源的共享，包括中小学阶段及高等教育资源的共享。在中小学阶段，南京市拥有众多名校，如拉萨路小学、北京东路小学、南外附中等等。这些学校无论是硬件设施还是师资力量都非常优秀，在江苏省内都非常有名气。镇江和扬州两地也有许多著名的中小学，比如中山路小学、扬州中学、树人中学等等。实现跨市教育资源共享，可以共同提高三市的师资水平。还可以让学生走出校园，适度“远离”校内的传统课堂和传统教师的教法，接触新的领域新的课程，开阔眼界、增加才干。未来，将探索宁镇扬三地教育资源共享机制，探索三地学生进行跨地域、跨文化交流的实现形式，一方面将南京丰富的文化科技等社会大课堂资源向镇江和扬州学生开放，另一方面，也探索将镇江和扬州两地独特的地方教育资源向南京中小学生开放，资源的边界还将继续向外延伸拓展。高校的教育资源应该更快地加入共享的行列。可以探索三市高校先充分实现本科生教学资源共享、优势互补，使三市高校本科生跨校选修学分成为可能。未来还可以建设三市高校共用的教学基地、大学生科创中心等。宁镇扬三市高校除了常规化的交流合作之外，更应该探索高校间的必修课及选修课资源共享，互相承认学分，互相推免研究生等。探索发行三地高校统一的借书卡，各高校间开发图书及教学资源共享网络平台，实现图书及教学资源的通借通还。

医疗资源的共享呼声最为强烈，南京拥有众多的省内知名医院，如鼓楼医院、省人民医院、省中医院等等。南京市的医院集中分布在广州路及石鼓路周边。老城区本来交通配套设施就不完善，道路比较狭窄，每天从全国各地赶来看病的人更加剧了周边交通环境的拥堵。看病难、停车难、吃饭难、住宿难，成为了外地来宁就医者的共同反映。为了破解这种困境，南京市也在建邺等新区建立分院，转移部分患者，但是医疗资源仍是供不应求。基于此，将部分医疗资源向镇江和扬州转移应该成为破局之良策。优质的医疗资源分流到镇江、扬州两市不但能够提升两市的整体实力，对于南京来说，也起到了缓解城市压力的作用。

四、结语

宁镇扬同城化是江苏省第一个省级同城化规划，推进宁镇扬同城化有利于构建“长三角”经济圈，苏南现代化建设示范区推进，促进南京都市圈一体化，增强辐射带动长江中上游地区发展的能力。宁镇扬同城化的创建不仅对于江苏省苏中地区的发展具有着重要的助推作用，甚或对于邻近的安徽省许多城市，如芜湖、马鞍山、天长、滁州等，都有着巨大的辐射作用。宁镇扬同城化的合作与发展不仅关系到各地区之间的社会经济一体化，并且直接关系“长三角”地区的经济一体化进程。因此，为了进一步推进宁镇扬同城化的发展，无论是省级政府层面，还是宁镇扬三个市级层面，都要做好科学规划，统一协调，从进一步消除行政壁垒、加强顶层设计、推进产业特色发展、实现公共资源共享等方面入手，最终实现发展和利益成果共享，建设“强富美高”新江苏。

[1]黄晓军，黄馨.基于制度性集体行动的同城化合作机制研究[J].现代城市研究，2016，(8).

[2]苏晓静，盛蓉，孔铎.我国城市群的现状、问题、趋势与对策——《中国城市群发展报告2016》发布及研讨会综述[J].全球化，2016，(7).

[责任编辑：王咏梅]

2016-11-22

刘荣(1986-)，女，江苏南京人，教研室副主任。

F299.27

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1008-8520(2017)01-0050-06