深化行政审批“放管服”改革：合肥的实践与思考

胡厚翠

(合肥市行政学院，合肥 230001)



深化行政审批“放管服”改革：合肥的实践与思考

胡厚翠

(合肥市行政学院，合肥 230001)

合肥市紧紧围绕简政放权、放管结合、优化服务和转变政府职能，全力推进行政审批制度改革，取得了明显进展和成效。当前随着改革不断进入，行政审批“放管服”所触及的问题和隐患越来越尖锐、越来越多。基层政府、社会组织承接能力较弱；权力事项的办事流程有待优化，办事效率有待提升；商事制度改革存在隐患，行政相对人失信问题屡现迭出；信息化水平滞后，部门之间信息资源共享程度低。解决这些问题的对策主要包括：强化基层政府承接能力建设；强化对社会中介服务机构的监督管理；建立对行政相对人的诚信奖励和失信惩戒机制；强化信息互联互通、共享共治；建立建全相关法律法规体系。

行政审批；简政放权；合肥

党的十八大以来，党中央、国务院科学判断和准确把握国内外发展新形势，立足于“四个全面”的战略布局，深化行政体制改革，加快转变政府职能，不仅要取消和下放行政权力，还要改善和加强政府管理，提高政府效能，增强依法全面履职能力，使市场和社会既充满活力又规范有序，促进经济持续健康发展和社会公平正义。本届政府把简政放权等改革作为深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，统筹规划、全力推进，取得了明显进展和成效。但是随着改革不断进入深水区，行政审批“放管服”所触及的问题和隐患越来越尖锐、越来越多，迫切需要政府相关部门乃至全社会高度重视并加以解决。本文以合肥市行政审批工作的实践进展为例,把当前“放管服”改革中遇到的问题予以分析，以期引起相关政府部门人员的高度重视。

一、合肥市行政审批“放管服”改革的工作进展情况

(一)健全工作机制，明确工作任务

一是健全工作机制。市委成立全面深化改革领导小组，下设由市政府常务副市长为组长、市直有关部门组成的市行政体制改革专项小组，统筹行政体制改革工作。市政府成立推进职能转变工作协调小组，负责推进简政放权、放管结合、职能转变工作，统筹研究重要领域和关键环节的重大改革措施，协调推动解决改革中遇到的困难和重点难点问题。市委常委、常务副市长担任协调小组组长，协调小组下设10个专题组和综合组、督察组、法制组3个功能组。常务副市长不定期召开行政体制改革专项小组和推进职能转变工作协调小组会议，研究推进简政放权工作。市、县政府都成立了审改办，具体负责本级行政审批制度改革工作。全市形成党委政府领导，机构编制部门牵头，发改、人社、财政、工商、法制和政务中心等部门分工协调、上下衔接、合理推进的工作格局。二是明确工作任务。2015年制定的《合肥市2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，就行政审批改革、投资审批改革、职业资格改革等12个方面100项工作任务做出具体要求，明确牵头单位、责任单位和时间节点。2016年5月12日，全市召开深化权责清单制度建设、推进简政放权放管结合优化服务改革工作会议，常务副市长就贯彻落实国务院简政放权、放管结合、优化服务改革电视电话会议精神提出明确要求，部署了推进公共服务清单制度建设、制定权力运行监管细则、建立健全随机抽查机制等9项具体工作任务。三是加强监督检查。合肥市始终注重对推进政府职能转变等重大政策落实情况的检查和指导，及时发现存在的问题，并督促落实整改。今年年初，市编办会同市政府法制办、市政府督查办对行政审批制度改革、权责清单制度建设和推进职能转变等工作情况进行专项督查。明确采取自查、实地督查和第三方评估等方式进行督查。在自查阶段，各县(市)区、市直相关部门按照督查要求，深入查找问题，剖析问题根源，认真整改提高，并报送了自查报告。市编办会同相关部门、部分县(市)区和市直部门进行了实地督查，通过召开座谈会、调阅相关资料等形式了解改革工作完成情况。为增强督查效果，委托安徽行政学院开展第三方评估，取得了明显成效。

(二)加大简政放权力度，激发市场活力

一是精简清理行政审批事项。2014年6月，按照没有法定依据的审批事项一律取消、中央和省政府明令取消的审批事项一律取消、直接面向基层和群众、量大面广、由县区政府管理更方便有效的经济社会事项一律下放、重复审批事项一律归并的原则，对市级行政审批事项进行全面清理，共减少168项，保留135项。2015年2月，根据《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》精神，结合政府权力清单和责任清单制度建设工作，对市级行政审批事项进行了进一步清理。经过清理，市级行政审批事项由303项精简到95项，共精简208项，精简率为68.6%。二是做好国务院、省政府取消下放行政审批事项的承接落实工作。根据国务院和省政府取消和调整行政审批等事项的通知要求，及时取消或调整合肥市对应项目。2014年以来，承接落实上级政府取消和调整行政审批项目等事项11批，累计承接行政审批25项、取消政府权力30项、调整权力事项为政府内部事务8项、调整市级部门行政审批项目14项。对国务院决定取消的145项职业资格许可和认定事项对应取消，对国务院决定调整或明确为后置审批的134项工商登记前置审批事项相应改为后置审批，对国务院决定保留的34项工商登记前置审批事项对应保留并对外发布。三是加大向县区放权力度。根据社会管理和公共服务的需要及地方政府职能特点，合理划分市县两级政府事权，发挥各自优势，推进权力下沉。对保障性住房资格审核等353项直接面向基层和群众，由县级政府管理更方便有效的经济社会事项下放县(市)区政府实施。同时，根据行政执法体制改革的要求，对建筑施工企业违反有关规定、生产经营单位违反安全生产规定等968项市县共有的行政处罚权力事项实行属地管理，市级政府部门主要行使执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责，具体检查和现场执法原则上由县(市)区政府实行属地监管，充分发挥县(市)区政府就近管理的优势，切实提高权力行使效能。

(三)推进审批标准化，优化审批流程

一是深入推进标准化建设。合肥市政府政务服务中心被列为国家级服务业标准化试点单位后，全面实施标准化建设，按照“服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化”要求，制定通用基础标准44项，服务提供标准618项、服务保障标准26项、服务评价和改进标准12项、手册标准14项。2012年6月，国家标准委对试点工作开展情况进行了评估，以95分顺利通过，成为全国第一个通过国家级行政服务标准化试点项目评估的省会城市。二是规范政务服务机制。市本级确定的行政审批项目除市政府批准外，一律进入行政服务中心大厅受理、办理。在项目办理中，对涉及两个以上部门审批的项目，实行并联办理制，在并联过程中，实行牵头单位负责制、缺席默认制；在各种证件办理和配套项目办理中，实行承诺制、一审一核制，办理过程实行两次终结制和超时默认制；对涉及不同层级的审批项目办理，实行三级联动制，对重点、重大投资项目实行全程代理代办制。三是提高服务效率。推进流程再造和环节简化，凡属部门审批的项目，原则上实行即办(除须专家论证、现场踏勘、前置审批、上报省和国家的外)，最长不得超过2个工作日；凡进行联合办理的项目，联合会审和联合现场踏勘后，必须在2个工作日内提出书面意见。企业设立登记由原来的承诺时限9个工作日缩短至5个工作日以内，建设项目(包括立项核准、选址意见书、环评、土地使用登记、人防、消防、施工许可)由原来承诺时限124个工作日缩短至28个工作日。

(四)加强事中事后监管，促进市场公平竞争

一是建立健全权力运行监管体系。对全市保留的1 450项市级权力事项实行动态管理。二是建立双随机抽查机制。建立“双随机”抽查机制，根据随机抽查事项清单，健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，实行“双随机”抽查。三是进一步规范了行政审批中介服务收费，对于市场发育成熟、价格形成机制健全、竞争充分规范的中介服务事项，一律通过市场调节价格，最大限度缩小政府定价范围，保留的26项中介服务事项中，政府定价的仅4项，市场自主调节价格22项。四是改革完善市场监管体制。2014年1月全面完成全市工商、质检和食品监管体制改革工作，县以下“三合一”，综合设置市场监管局，重新调整市工商局、质监局、食药监局“三定”规定，整合撤销7个内设机构，调整职责37项，组建市食品药品稽查支队和市食品药品检验检测中心。市场监管原则上实行属地管理，执法重心下移，各县(市)区市场监管局及105个市场监督管理所全部挂牌运行(调整后目前为136个)。

二、合肥市行政审批“放管服”改革面临的主要问题

(一)基层政府、社会组织承接能力较弱

一是基层政府部门存在承接能力不足的问题。近年来的简政放权，取消下放的权力很多，省、市级政府对于取消下放的权限基本做法是，除了跨地区需要省或市统筹协调权力事项以外，基本是“能放则放，一放到底”，放到最基层，但是工作任务下放得多，编制、资金下放得少。基层政府因人员不足、流动性较大、管理制度不健全、技术力量包括提供技术支撑的机构技术能力水平不高等原因，造成“接不住”的问题。二是社会组织承接能力较弱。合肥市社会组织发展不成熟，规模小、数量少、能力有限，以致在一些行业管理等领域，找不到合适的可以承接转移职能的社会组织，全市在权责清单制度建设的清权环节中，转移给社会组织的权力事项不到精简权力事项的2%。

(二)权力事项的办事流程有待优化，办事效率有待提升

当前，有些权力事项的下放，改变的只是行政相对人从以前要跑省里变成了现在要跑市里或县(区)里，但办事流程、办事环节一样没有少。有些权力事项如工商登记表面上看是由以前的许可或注册登记改成了备案，但行政相对人办理备案要准备的材料比改革前还要多。在调研座谈中，目前合肥市政务服务窗口在简政放权方面一直和中央、省里保持高度一致，现在每个窗口平均每件事6.6个工作日完成。其实真正影响办事效率的是中介服务机构的办事时效问题。由于合肥市社会中介服务机构没有统一进驻政务服务中心，政务服务中心无法对他们的服务时效做出规定，社会中介服务机构在服务的过程中，有的服务期限长，一件事甚至几个月完成，政务服务中心也没有办法加以管理约束，严重影响了整个权力事项的办事时效，在一定程度上也影响了全市整体政务形象。

(三)商事制度改革存在隐患，行政相对人失信问题屡现迭出

自2014年3月1日公司注册资本登记制度改革起，合肥市加快了“三证合一、一照一码”的步伐。在这一改革的过程中，由于简化提交材料，如注册资本的认缴制等，表面看确实是方便了老百姓，也加快了发证的速度，使得市场主体如雨后春笋般涌现。但这种改革也存在很多的隐患，一是实行认缴制后，不少投资者对此认识有误。有的将认缴等同于不缴，在没有足够资金的情况下申办营业执照，夸大认缴注册资本数额，造成投资能力和认缴数额差距较大，实际经营能力和责任承担能力相对较弱。二是由于出资期限由投资人自主约定，只要投资人在公司存续内出资就不违法，因此不少投资人约定的出资期限极长，出资期限长达30年、50年的情况屡见不鲜。三是目前简化了住所登记的手续，投资人凭租赁协议和房产证复印件即可申请，现实中时常发生投资人或经办代理人员恶意将他人的房产证明虚假登记，导致企业不在其登记的场地实际经营，企业失联情况频发，不利于事中事后监管。这一点，在合肥市12345平台转办的相关投诉举报案件中(2016年上半年近40件)，已经得到了充分证明。

(四)信息化水平滞后，部门之间信息资源共享程度低

一是政务服务中心窗口办理事务，多数还是采取纸质材料办理(所谓网上审批也只是预约服务)。据调研，有的基层一个处室一年要审核近一万户企业档案，按规定要“一户一档”，而处室人员只有4～5人，工作量太大。另外，合肥市在食品药品的监管工作中，主要是靠人工监管。这种“人海”战术，随着改革步伐的加快，已经很难适应当前的形势发展。二是企业有关基础信息不能在各部门之间共享。企业注册登记及各类监管、信用信息是国家重要的基础性经济数据信息，但是企业信息分散在银行、工商、公安等各部门，各部门之间的信息无法共享使用，不能充分发挥这些经济数据的作用。如目前存在的一个典型问题就是，虽然合肥市在进行“三证合一、一照一码”改革，但是由于银行等机构自身软件没有及时更新等原因，对统一社会信用代码号的认同度不是很高，相关部门之间的协同度、信息共享度也不是很高。

(五)法律法规不健全，相关监督管理措施乏力

我国在行政审批“放管服”的改革中，简化相关手续等做法想法是好的，但是由于与改革相配套的相关法律法规不健全，使得现实中的监管措施乏力。如在“三证合一、一照一码”的改革中，由于法律对行政相对人应负的责任没有相关细则条例，窗口的工作人员也只需负“形式审查制”的责任，导致虚假证明、虚假材料泛滥。如在“双创”中存在被股东、被法人情况。又由于各部门之间缺乏联动监管法律举措，使得很多隐患问题不断，政府相关工作人员也无能为力。再如食品安全监管，当前《食品安全法》虽已实施，但由于法律规范过于宽泛，对于存有安全隐患的小餐饮、小作坊统一处罚5万元的标准很难执行。此外，对于当前的小餐饮治理应不应该纳入到城市综合执法治理问题，目前还没有明确。

三、进一步深化行政审批“放管服”改革的对策思考

(一)强化基层政府承接能力建设

加强基层队伍建设和经费保障，不断强化基层对下放事项的承接能力。加强各区城市管理综合行政执法队伍建设，落实专项编制，充实执法力量；加强各区市场监管队伍建设，调整优化人员配置，强化基层市场监管。落实机构改革部署，省级、市级政府部门压缩相应编制，补充基层编制需求，统筹解决基层承接下放权力事项所必要的编制、人员、经费等问题。进一步加强对各县(市)区下放权力事项承接能力的培训，指导各县(市)区优化流程、提高审批服务效率，确保下放权力事项有效运行。

(二)强化对社会中介服务机构的监督管理

一是培育发展社会组织。推进社会组织的自治性，激发其活力和创造性，重点培育、优先发展经济类和民生服务类的社会组织，进一步开放中介市场，发展“一业多会”、打破行业垄断的局面，以便有更多的中介服务机构提供的市场主体选择。政府应出台相关政策，鼓励和扶持社会中介服务机构快速健康发展。同时引导成立行业协会，强化自律管理、有序竞争。二是强化对社会中介服务机构的监督管理。在社会中介服务机构发展环境不断优化的基础上，让其进驻中心窗口，加大规范化、标准化管理力度，由此，可有效解决社会中介服务机构的办事时效问题。在社会中介服务机构达到一定数量且有行业协会自律管理的基础上，政务服务中心还可以对社会中介服务机构采取评级管理，择优进驻中心窗口。

(三)建立对行政相对人的诚信奖励和失信惩戒机制

一是推行事前信用承诺。要求行政相对人在办理行政审批时，严格遵守国家的法律、法规和规章，全面履行应尽的责任和义务，并接受行业行政主管部门的监督管理。二是加强信用分类管理。对于具有各类失信行为的企业法人和自然人，根据违法违规性质和社会影响程度，分别采取不同措施，实施信用分类管理。各政府部门要出台行业信用记录规范，抓紧出台失信行为等级划分和分类监管规范，促进信用记录建设的规范化和标准化，增加“失信严重程度”和“失信行为有效期”的数据项，成立专门的市公共信用信息系统。三是广泛应用信用审查。推进行政机关及具有行政管理职能的公用事业单位在各类财政资金、优惠政策享受以及其他公共资源分配等活动中，依托公共信用信息系统，对行政相对人进行信用审查，并不断扩大信用审查的使用范围。四是加快推广信用报告。推动各政府部门在政府采购、招标投标等行政管理事项中，依法要求市场主体提供由第三方信用服务机构出具的信用报告。鼓励市场主体运用信用报告，并将其作为资格审查、评标、定标和合同签订的重要依据。五是加强事后联动奖惩。推动各政府部门在实施行政管理事项后，要对信用记录进行分类管理和评估，通过失信预警、红黑名单公示和联动奖惩，实现行政管理的全过程管理。出台守信激励、失信惩戒办法，建立守信激励、失信警示和惩戒机制。强化对市场主体的失信记录和信息共享，严格落实失信惩戒制度，构建对失信主体信用约束和惩戒机制。加强信息汇集和联通，完善红黑榜制度，构建信用预警奖惩平台。

(四)强化信息互联互通、共享共治

一是市政务服务中心要收集进驻中心窗口(目前36个政府部门)的基础性数据信息，建立起中心内部的数据库，有重复性的提交信息材料的只提交一次就好，中心内部要建立起内部窗口之间数据、证照互联互通的信息平台。二是在基础数据互联互通的基础上，要寻求监管信息的协同办理，同网运行。如食品安全问题是一个全社会问题，仅靠哪一个政府部门来监管是远远不够的，要建立起政府各部门之间的监管信息综合平台，让各监管部门之间的信息能互联互通，在信息共享的基础上，发挥各自的职能作用。三是政府部门进驻政务中心的窗口要打通同其他利益相关者，如银行、合作伙伴、老百姓之间的数据互联互通，便于及时掌握特别是信用方面的最新动态，有利于市场环境的进一步优化。四是政府各相关部门要紧跟社会发展形势，由国家层面来建立电子化的追溯监管体系，这样可以破解基层监管人员严重不足的困境。

(五)建立健全相关法律法规体系

一是紧跟行政审批“放管服”改革步伐，抓紧制定相配套的行政法规或地方立法。如在商事制度改革中，要出台细化责任条例，特别要让相关投资人正确认识其自身行为的相关责任。尤其是要制定出对出具虚假证明、虚假信息等承担相应的违法成本，让其对自己投资行为有所谨慎，从而减少其盲目、欺诈行为，也减少了政府对相关投诉举报案件的处罚人力、物力成本。二是行政法规或地方立法的处罚力度要具有可操作性。如《食品安全法》对于存有安全隐患的小餐饮、小作坊统一处罚5万元的标准目前就很难执行下去。三是对于现实中存在的棘手问题，如对于当前的小餐饮治理问题应不应该纳入到城市综合执法治理，地方立法应给予明确。四是行政法规或地方立法出台后，要加大宣传力度，在全社会营造浓厚的宣传氛围，让全社会的公民都有所知晓。目前在互联网时代，要把全社会的力量调动起来，其实非常简单，政府开发一些有用的手机监管APP，设立一些奖励措施，百姓一旦发现有违法行为，就通过手机及时上传相关照片等，这样，全社会力量都行动起来了，对违法行为进行有效监管，相信效果将非常明显。

[责任编辑：王咏梅]

2016-11-08

胡厚翠(1977-)，女，安徽巢湖人，公共管理教研室副主任，副教授。

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