社区矫正检察监督机制的改革与完善

2017-03-07陈伟

湖北社会科学 2017年3期

关键词：矫正检察监督

陈伟

（西南政法大学，重庆 401120）

·法律园地

社区矫正检察监督机制的改革与完善

陈伟

（西南政法大学，重庆 401120）

社区矫正作为司法实践正在推行中的行刑改革新举措，需要法律监督配套制度的及时跟进，从而为其步入正常的运行轨道提供有力支持。检察机关作为社区矫正法律监督的主体，其监督权在可操作性、功能定位、监督形式、灵活运用、效力权威等方面都存在诸多问题，进而带来了司法实践运转上的现实缺憾。与之相对应，我们应该从思想观念、内容细化、独立监督、方法创设、资源配置、权威确立和一体化监督格局等方面予以完善，加强检察监督机制的配套改革，为社区矫正步入良性轨道并发挥预期价值奠定基础。

社区矫正；法律监督；检察机关；刑罚执行

社区矫正作为行刑方式的一次重要变革，是推行行刑社会化、注重刑罚实践效果、贯彻行刑人本主义、强化刑罚目的实现的体现。自刑法修正案与新刑事诉讼法把“社区矫正”正式纳入到刑事法律体系之中，其地位无疑得到了极大程度的提升；在党的十八届三中全会与四中全会中，分别提出了“健全社区矫正制度”和“制定社区矫正法”的目标；另外，《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的颁布，为社区矫正的实行点亮了前进的曙光，使社区矫正工作的落实日趋名正言顺，有法可依。毋庸置疑，社区矫正置换了国家权力如何发挥的惯常性思维方式，通过自上而下与自下而上相结合的方式，为尘封已久的行刑实践开辟了崭新的路径。在社区矫正的现实意义已经得到普遍认可的基础上，如何从实践层面护守、强化、落实社区矫正的内在价值，已然成为理论学者与实务工作者共同努力的方向。

一、现实前提：社区矫正的正当行使需要检察监督的有力保障

社区矫正的有效开展就是要利用社区的开放性特点，使得矫正对象在比较宽松的环境中重新认识自己的错误、形成良好的品行、塑造符合社会需要的健康人格。作为与监禁矫正相对应的概念与行刑模式，社区矫正的内在功能能否发挥出应有的功效，不可能仅靠立法者的主观良愿与满腔热情就能完成。作为刑事司法体系下的制度构建，社区矫正不可能置被矫正对象于社会土壤之中任其“自生自灭”，更不可能脱离整体的法治环境“毕其功于一役”。然而，有学者指出，“中国现实中的缓刑、管制、假释、监外执行等各种非监禁刑罚，往往等同于没有刑罚，主管机关既不给予监督管理、也不给予改造保护，形同虚设。”[1](p142)社区矫正的有效运行是内外部因素的结合体，缺少了有效配套机制的良好运行，社区矫正必将步步受困，甚或一腔良愿最终被迫化为缥缈烟云。虽然社区矫正推行的规模在逐步扩大，但从当前实施的现实情况来看，效果并不完全尽如人意，其实际推行过程中暴露出来的问题不能不引人深思。正如学者所指出的，发展社区矫正的选择是正确的，但并不等于在运作社区矫正中就不存在瑕疵或者方向性的问题。[2](p210)对此，笔者认为，如何强化社区矫正的外部监督机制，从而助推社区矫正各环节的细化与实施，是我国当前社区矫正工作亟待解决和完善的工作重点。

自社区矫正进入司法实践以来，对其基本价值的评判已经取得方向性的一致认可，但对社区矫正之外的监督机制问题，我们仍然需要在端正立场的基础上予以清晰认识。笔者认为，在社区矫正过程中，贯彻落实社区矫正检察监督制度可谓明智之举，其现实意义主要有如下方面：

其一，保障社区矫正内在价值得以真正实现。“随着新刑罚体系的成型，被适用社区性刑罚的犯罪人数量不断增加，在社区中服刑的人员数量越来越大。社区中服刑人员数量的增加，使得公众安全问题突出。”[3](p170)社区矫正作为非监禁刑的创新性运作模式，无论是矫正对象还是运行主体，都处于相对松散的整体环境中，自由度与灵活性都较大。要把社区矫正内在蕴藏的价值彰显出来，除了依赖制度规范与矫正主体的自觉遵守之外，还需要外部监控力量的存在，因而，社区矫正不可能脱离外在法律监督的有力保障。原因在于，就矫正主体的人员安排、财力支持、运行环境等方面而言，只有通过有效的法律监督，才能使社区矫正在现有的框架内按部就班地予以开展，在此前提下，其蕴藏的价值才有实现的机会与可能。

其二，保障社区矫正对象的合法权益不受侵犯。社区矫正的对象落入社区进行刑罚执行，这在相当程度上是一项带有社区福利性质的执行措施，是基于行刑社会化目标的制度安排，这是我们在转化刑罚执行方式之前必须具有的基本观念。然而，在社会正常的生活过程中，社区矫正对象作为犯罪行为人仍然脱逃不了既有观念的束缚，必然又要遭受一些不公正的对待甚或歧视。因此，“在社区矫正执法中必须引入合理的监督制约机制，使社区矫正对象的合法权益得到有利保护。”[4](p222)既然社区矫正的目的是促使矫正对象重新社会化，适应社会正常生活不致再犯，良好运行的背后必然需要有力的监督以保障其正当权益不受侵犯。

其三，避免社区矫正的各项工作流于形式。社区矫正自进入我国司法实践以来，人们对它的评价褒贬不一。从反对社区矫正的声音来看，认为其最大弊端在于形式化过于严重，没有真正贯彻社区矫正的价值理念，致使社区矫正变为“在社区矫正”，或者仅仅只是“在社区”执行刑罚而已。社区矫正宣扬的价值没有较好地体现出来，现实效果也没有在根本上得到彰显，群众也很难认同。要改变这一现状，把社区矫正的形式转变为实质，必须加强法律监督职能，避免社区矫正成为放任自流的代名词。

其四，防范社区矫正成为他人有意操纵的工具。对社区矫正的对象来说，社区矫正的处遇方式无疑比监禁刑更为优越、更为宽松。受趋利避害的内心促动，往往有不良企图者逾越法律界限以谋求个人私利；与之同时，也有部分矫正对象不按照矫正要求履行自己的相应义务，致使矫正或者不矫正成了自己可以随意为之的事情。要纠正社区矫正过程中的违法违规情形，同样需要外部法律监督机制的完善，寻求权力制衡以防范社区矫正的任意滥用。

其五，促进犯罪人行刑社会化目标的实现。社区矫正把犯罪人投之于社会，让行为人在与社会不脱节的状态下正常生活，无疑有利于其社会化的目标实现。但是，“社区矫正的最大优点即非监禁刑实际上也包含着它的最大缺点，犯罪人在客观上具有实施犯罪和危害社会的能力，如果他们想要实施犯罪，就存在很多有利于他们实施犯罪的客观条件，犯罪人就很容易达到进行犯罪行为的目的，也就很容易造成危害社会的后果。”[5](p132)如何发挥社区矫正的应有价值，省却可能带来的一些负面影响及危害后果，同样是我们在推行社区矫正工作中必须时时关注的重要内容。从行刑社会化的顺利实现来看，社区矫正也离不了法律监督机制的有效保障。

二、症结查探：社区矫正检察监督机制存在的现实问题

我国的法律监督机关是人民检察院，开展社区矫正工作需要检察机关在此活动中正确履行职能、强化法律监督。“两高两部”在《关于开展社区矫正试点工作的通知》中明确规定，“人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、公正地执行。”2012年1月10日印发的《社区矫正实施办法》第二条中再次明确指出“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”我们探讨社区矫正的法律监督权，实际上就是检察权，因为“检察权与法律监督权是一体的，它们仅是对检察机关所享职权的不同表述而已。”[6](p12)基于此，社区矫正的法律监督与检察机关的监督是密不可分的。从检察机关对社区矫正行使法律监督权的现状来看，存在的现实问题主要有如下方面：

1.监督权疲软乏力欠缺强制实施性。

虽然检察机关拥有法律监督权是不容否认的事实，但是在社区矫正的监督过程中如何具体履行此项监督权，现有的法律法规却显得单薄无力。《社区矫正实施办法》中，“提出口头纠正意见”、“制发纠正违法通知书或者检察建议书”是人民检察院对于社区矫正执法活动中违法情形的两种检察监督方式。然而此处只是简单地规定交付执行机关，执行机关应当及时纠正、整改，并将相关情况告知人民检察院。虽然在相关文件中规定执行机关应当在一定期限内纠正且赋予其异议权，但是如果社区矫正执行机关对人民检察院检察监督的口头意见或书面通知无动于衷，抑或做出相应改正，但是并未触及问题的本质或者达到应有的效果，在这种情形下如何应对，无论是《社区矫正实施办法》还是《征求意见稿》都未有相关规定，使得检察机关在面对类似情形时，不知何去何从。“在实践中，被监督机关藐视或者无视检察机关的纠正违法通知书和检察建议的情况时有发生，而检察机关却只能无可奈何。”[7](p241)检察机关所做的违法纠正通知书与检察建议书的刚性不足，致使其对于矫正工作中的不当行为心有余而力不足，从而难以实现制度设计的初衷。

《社区矫正实施办法》第三十五条规定司法行政机关和公、检、法三机关建立社区矫正人员的信息交换平台，实现矫正工作动态数据共享。据此社区矫正机构、人民法院、检察监督机关作为不同参与者应当齐心协力共建一个互通有无的信息共享网络平台，相关参与者理应对平台内的信息进行及时更新，使被矫正者的状态被矫正执行机构及检察监督机关所熟知。尽管此种信息共享机制在个别试点地区得以生根发芽，但尚未在全国范围推广运行，更没有规定矫正执行机构不履行此种机制时的责任承担，难免使此规定流于形式。信息共享的滞后甚或不作为，导致检察监督部门不能及时了解到矫正人员的最新情况，在其实施一系列未知的违法犯罪行为前，不能有效介入，在一定程度上纵容了“脱管”行为的发生。

尽管检察机关具有法律监督权，但其仅停留于法律的明确授予层面，缺乏实际的权威效力。“因为法律没有规定被监督对象应当履行怎样的程序和遵照怎样的要求对待这种监督，以及不服从监督的后果，从而使得这类检察监督成了被监督者的‘耳旁风’，导致检察机关代表国家实施法律监督的严肃性受到不应有的亵渎，削弱了司法公正的保障力。”[8](p236)追根溯源，原因就在于，社区矫正的检察监督疲软乏力，欠缺强制实施性。由于没有妥善的程序设计及问责机制，检察机关的法律监督效力难以真正彰显，致使刑罚执行中的监督效力成为华而不实的空头支票。正如学者所言，“法律监督权力设置的力度不够是我国现行监督立法的重大结构性缺陷。”[9](p45)在此情形下，如何把检察监督工作顺利推进落实，使监督对象接受监督并配合工作，让监督效力真正得以发挥，乃是亟待解决的问题。

2.检察监督的广度有待进一步拓展。

在社区矫正的裁判适用阶段，非监禁刑的采纳与否完全取决于法官的自由裁量权。与监禁刑相比，矫正刑的服刑人员具有更多的人身自由。难以排除司法实践中法官假公济私或滥施刑罚，无端扩大或缩小非监禁刑的适用范围，有损法律的尊严以及服刑人的合法权益。另外，人民法院作为我国的审判机关，只能根据检察院递交的材料即案件事实、相关证据及检察建议书进行定罪量刑，对于违法犯罪者判处非监禁刑没有较为可取的衡量标准。纵观现有法律规定，检察监督部门只是对社区矫正实施后的情形具有检察监督权，对于非监禁刑实施之前的行为却无权涉足，不能不说是一大缺憾。实践中只有当人民法院做出关于社区矫正的执行决定之后，才启动检察监督程序，时间过于滞后，对社区矫正前的判决欠缺相应的制约机制。

《征求意见稿》缺少对社区矫正前的监督的相关规定，致使司法机关做出的非监禁刑的判决缺少一道安全阀，司法机关滥用权力随意扩大或缩小社区矫正的范围缺少救济的屏障。现有法律法规或司法实践中，对矫正前的一系列司法活动缺少相应的救济监督渠道。笔者以为社区矫正的检察监督权应当贯穿于整个社区矫正活动的始终，起始于采用社区矫正的判决生效之时，终止于社区矫正刑罚的执行完毕或不需执行。社区矫正制度作为一项新兴的制度，难以避免在判处非监禁刑之时就存在先天不足，因此，有必要将检察监督的广度进一步拓展，将入矫前的非监禁刑判决纳入检察监督的范畴。

3.法律监督的方法单一而流于形式。

“法律虽然赋予了检察机关进行专门监督的职责，但实际上缺乏畅通的监督渠道。并且相对于社区矫正来说，这种外部监督很难及时发现内部的问题所在，更不可能及时制止和纠正。”[10](p459)检察机关在社区矫正过程中采用的监督方式通常是书面监督，即通过查阅公安机关或司法行政机关的会见记录、访谈笔录等渠道来进行，其主要目的在于防范漏管或脱管行为的发生。①最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2012年1月10日颁布的《社区矫正实施办法》的第三十七条明确规定，“人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院。”在该规范性文件中，甚至“口头纠正意见”也成了检察机关的监督形式之一。为了简化自身的工作压力，社区矫正对象的汇报方式往往通过电话、短信或邮件方式予以进行，只要行为人在矫正期间未出现违法违纪或者犯罪的情形，对矫正机关及监督主体而言均是最好的结局，各自也都算作是圆满完成了工作职责。但是，单纯依靠书面审查的监督方式往往难以真正奏效，由于不能把监督权渗透到社区矫正日常工作的方方面面之中，致使监督权变得虚无，过于追求社区矫正的形式由此可见一斑。

书面监督只是一个形式审查，究竟书面记载与实际情形是否一致，书面承载的内容是否客观真实，不能不令人生疑。为了应付检察机关的监督检查，社区矫正的执行主体在其日常事务繁忙的情形下，往往有意识地采用人造数据或临时补充内容敷衍了事。如果检察机关固执于书面审查，监督本身所具有的特性将无法体现，作为社区矫正实体内容的行刑方式必然会变得越来越空洞。另外，书面审查只能审查社区矫正环节中权力机关的执法情况，对社区矫正对象的权益保障是否到位、社区矫正对象有无诉求、有无亟待解决或完善的事项等内容，此种审查方式仍然不可能反映出来。再则，书面监督往往都是事后性审查，通过审查社区矫正执行主体的工作情况来履行监督职责，此种监督或者不能发现问题，或者发现问题为时晚矣，无法进行事前防范或者采用及时有效的方式要求对方及时更正。

4.法律监督手段的灵活性有待改观。

《修订意见稿》第三章为社区矫正监督管理的规定，其中第二十二条对社区矫正人员的流动性提出了较为灵活可取的举措，②《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》第二十二条规定，社区矫正人员离开所居住的市、县或者迁居，应当报经社区矫正机构批准；需要变更社区矫正执行地的，社区矫正机构应当在征询新执行地社区矫正机构意见后做出决定。社区矫正机构决定变更执行地的，应当将变更执行地决定抄送人民法院、人民检察院、公安机关和新执行地的社区矫正机构；新执行地社区矫正机构应当将有关法律文书抄送当地人民法院、人民检察院和公安机关。给社区矫正制度增添灵动性的同时，又不失其原有的严厉性。然而，仍有亟待改观的问题，从现有刑事法律规范来看，社区矫正包括了管制、缓刑、假释、监外执行。③需要指出的是，剥夺政治权利的社会服刑人未被实体法与程序法作为矫正对象。就现有刑法修正案来看，“剥夺政治权利”的犯罪人并没有被纳入社区矫正的范围，而且新刑事诉讼法第258条也明确规定，社区矫正的对象只有管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯。根据“两高两部”关于《社区矫正实施办法》的通知的第32条，被剥夺政治权利的罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。尽管这四大类具有内在的共性，即都采用非监禁方式进行刑罚执行，但是它们各自的性质存在差异。比如，管制属于刑罚的刑种，并且是刑罚的主刑之一；缓刑、假释与监外执行属于刑罚适用方式，前两种是实体法规定的，后者是程序法规定的。而且这几种非监禁行刑方式适用的条件，以及在行刑期间的待遇与行刑完毕的法律效果也各不相同。令人意外的是，无论是哪种方式，是成年人还是未成年人，是故意犯罪还是过失犯罪，是累犯还是偶犯，社区矫正方案却千篇一律。检察机关和社区矫正执行机关并没有认真对待矫正对象的差异性问题。基于社区矫正的整体框架，社区矫正机关在执行非监禁刑罚的过程中，大多情况都是采用机械性的固定统一模式，寄望采用便利性的通用方式一体性地解决问题，一成不变的处理方式使司法资源的使用效率大打折扣，其弊端也是毋庸置疑的。

三、出路探寻：完善社区矫正监督机制的对策

1.完善纠违程序、建立追责机制。

“检察权的残缺不全，不能真正有效地开展法律监督，无法体现检察机关作为国家监督机关的价值。”[11](p79)具体到社区矫正制度层面来看，检察机关发现社区矫正执行主体在矫正过程中存在相关的违法违规情形，其检察监督职权的具体行使方式仍然极其有限。按照现有法律设定，检察机关履行监督职责发现不当行为时，除提出口头纠正意见、发出纠正违法通知书或者检察建议书之外别无他法。然而，仅有的补救措施却由于程序上的瑕疵以及效力上的缺憾致使检察监督机制的存在价值大大缩水。

在此需要完善纠违程序，首先是对书面纠正和口头纠正两种形式的适用程序加以规范，其次是赋予这两种纠正手段以强制力。检察机关提出纠正意见、检察建议后，如果社区矫正执行机关不落实、不予纠正的，应采取其他措施予以救济。如健全复议复核程序，完善对纠正意见、检察建议异议的解决程序。虽然《中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》第二十三条规定了执行机关对于人民检察院纠正意见、检察建议的异议程序，但只是在检察监督机关与执行机关之间运作，缺乏第三方力量的牵制。鉴于此，可建立纠正意见、检察建议向被监督单位上级主管部门抄送和通报制度。防止被监督单位既不及时纠正也不提出复议复核，或经复议复核检察机关维持原纠正意见、检察建议的，仍不予以纠正和落实的情形出现。

“在赋予检察机关相应法律监督职权的同时，从可操作性的角度具体规定和赋予检察机关以知情权、调查权和程序性制裁权等，才能真正实现强化法律监督的目的。”[12](p245)从实质上看，人民检察院提出纠正违法意见只是一种监督建议权，不是实体处分权，因而缺乏强制实施力。纠正违法意见能否得到执行，完全取决于被监督单位接受检察监督的自觉性。这就造成实践中有的被监督单位对纠正违法意见不理不睬，损害了法律及检察监督的权威性和严肃性。因此，人民检察院提出纠正违法意见的，被监督单位应当纠正并将纠正情况书面回复人民检察院，对于无正当理由拒不纠正的，应当依法追究有关人员的责任。[13](p62)《征求意见稿》在群策群力中诞生，《社区矫正法》的正式实施也指日可待。在今后的立法中，要尽可能地加强检察监督权的强制性规定，赋予纠正违法通知书或者检察建议书的强制实施效力，如责令社区矫正执行机构在一定期限内予以答复，不答复则默视为无异议，避免使检察监督机关的纠正意见沦为镜中月、水中花。

“目前，社区矫正法律监督面临的一个突出问题就是相关法律对被监督者法律责任缺乏规定，纠正违法的强制性欠缺，监督效力低下。”[14](p250)被矫正人员实施非监禁刑之后，其具体动态将由司法行政机关掌控。随着互联网的普及以及大数据时代的到来，网络作为一种快捷而方便的工具进入普通民众的视野，建立信息共享网络平台，将会给检察监督部门的工作带来极大的便利。在实施非监禁刑之后，社区矫正机构成为矫正工作的主要参与者，因此矫正信息平台的搭建将主要依赖于矫正执行机关的日常行为，可《社区矫正实施办法》第三十五条的规定使此举有可为可不为之嫌，使得矫正信息的互通有无形同虚设。鉴于此，应在法律中明文规定将司法行政机关的信息交换行为作为一项法定职责，并追究相关人员不作为时的责任，使其在追责机制的促使下更好地履行分内职责。

2.社区矫正检察监督适当提前介入。

由于社区矫正检察监督在我国介入较晚，缺乏入矫之前的监督措施，可能致使某些被矫正对象在入矫之时，就携带着先天缺陷，如量刑失衡、判决畸轻畸重等问题。在美国的一审法院，法官在判决前不仅要求认定犯罪的事实清楚、证据确实充分，而且要求社区矫正官向法院提供一份被告全面翔实的情况说明以及是否适宜采用非监禁刑的意见、理由，美国各州的社区矫正官或缓刑官任务之一是对本辖区的刑事被告进行调查、向法院做出判决前的报告。[15](p31)在社区刑罚的量刑阶段，英国的法律也相关规定，如量刑必须由社区刑罚执行机关缓刑局向法院提供判决前的报告，内容包括罪犯的犯罪性质、犯罪原因，并提出相应的判决建议和意见，法官在量刑时要进行参考，从而做出恰当的判决。[16](p145)法官根据调查报告做出判决，可以较大程度地实现非监禁刑罚采用的正确和判决的适当。

“为了突出法律监督权的独立性，应当立法赋予法律监督权力更大的监督权能。”[17](p295)在我国公、检、法三机关分别负责侦查、起诉、审判工作，由于法院实际介入案件的时间相对较晚，而且受审理期限的制约，法院开展审前调查评估并不合适，因此可以将审前调查评估提前至检察院审查案件阶段。检察机关应在公诉环节增加对于刑事被告的调查评估，根据评估结果对符合社区矫正条件的被告人建议适用社区矫正刑。社区矫正机构是罪犯执行非监禁刑的场所，大多以被告人户籍所在地或者经常居住地为最佳选择，鉴于此，我国可以适当引进判决前的调查评估制度，由社区矫正机关对被告人的日常情况做出具体翔实的调查，检察机关作为社区矫正的检察监督机关，对此项工作进行监督，并形成检察建议和案件材料一并呈交人民法院。在人民法院判处社区矫正之前，人民检察院应当结合对矫正对象的调查评估报告以及案件的具体情节来判断适用社区矫正刑罚是否妥当。此外，要对社区矫正的法律文书和相关材料进行审查，从而判断非监禁刑的刑种选择是否妥当、刑罚轻重是否合适、是否告知其权利义务、是否通过法定程序做出等，从形式和实质两个方面对人民法院社区矫正的判决妥当性进行审查。

《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》规定：“在适当时并在不违反法律制度的情况下，对轻微犯罪案件，检察官可酌情处以适当的非拘禁措施，对于轻微刑事犯罪案件，检察机关有量刑建议权。”赋予检察机关矫正前的监督权能，最大限度地避免矫正对象带着因不当量刑导致的“先天缺陷”降临尘世，防患于未然。在社区矫正的执行之前，即被告尚未入矫之时，引入合理适度的检察监督机制，使社区矫正工作沿着设定的轨道运行，更好地保障社区矫正对象的合法权益，实现此种新兴刑罚执行方式的设立初衷。

3.完善监督的资源配置与机构设立。

在现有条件下，基层检察院实施社区矫正法律监督的部门是监所检察科或者监所检察室，无论是监禁刑的执行还是非监禁刑的执行，都由该部门统一进行监督管理。[18](p354)但这样的机构设置会面临一个尴尬情形，即既然社区矫正并不在监所执行，那么监所部门的权力行使并非名副其实，在操作效果上也很难尽如人意。

基于监禁刑性质层面的对称性考虑，基层检察机关应该在社区矫正试点地区设置相应的派出机构，比如“在司法行政机关设立社区矫正派驻检察机构，实行常驻和巡查相结合的社区矫正检察机制，以适应社区矫正量大面广的新形势。”[19](p51)可以考虑设立检察官办公室，配置人员安排并加强信息沟通，令检察人员不定期地到社区矫正机构进行检察监督。另外，可以拓展基层检察室的建设，派驻检察官定期到社区矫正机构进行巡视，使检察监督更为深入，为检察人员行使此项权利提供最大程度的便利，使检察监督权渗透到社区矫正的日常工作中去。

日本关于社区矫正的检察监督，不仅在地方设有相应检查部门，而且在中央也设立了管理社区矫正的机构，负责管理缓刑和假释事务的机构是法务省的更生保护局和中央更生审查会、地方更生委员会和保护观察所，更生保护局是日本法务省的七个主要部门之一，负责管理全国“以社区为基础”的矫正工作。[20](p50)如果检察监督机制本身出了问题，那么实现社区矫正工作的美好愿景则不得不陷入“乌托邦”的窘境。《社区矫正实施办法》等相关文件规定人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督，但如果基层人民检察院的检察监督出现偏差，其相应的救济渠道不知从何而来。

十八届六中全会首次提出筹建国家监察委员会的改革构想，随着京、浙、晋三省市试点工作如火如荼地开展，十八届中纪委七次全会明确指出设立国家监察委员会、通过国家监察法的预计时间。国家监察委员负责对全国反腐败工作的检察监督，是国家反腐败工程的创新举措。在时机来临之际，可以考虑设立国家统一的社区矫正检察监督部门，负责统一监管全国各地的社区矫正检察监督工作，并针对司法实践中出现的疑难问题提出参考性意见。随着刑法谦抑性认知的推广以及轻刑化思潮的盛行，非监禁刑的适用在我国必将大幅提升，全国统一社区矫正检察监督部门的设立不仅有利于社区矫正工作的有序运行，而且可以为日后非监禁刑罚的广泛适用做好基础性铺垫工作。在创立定期派驻基层检察监督机制的同时，在中央建立统一的社区矫正检察监督部门，通过社会体制的较优变革，可达到事半功倍的良效。

4.加强对分类管理举措的检察监督。

虽然《社区矫正实施办法》中对分类管理做出了相关规定，①《社区矫正实施办法》第二十一条规定，司法所应当及时记录社区矫正人员接受监督管理、参加教育学习和社区服务等情况，定期对其接受矫正的表现进行考核，并根据考核结果，对社区矫正人员实行分类管理。但是司法实践中对于分类管理的执行却寥寥无几，使此项规定沦为空中楼阁。社区矫正具体执行方式上的“一刀切”设计，不符合其制度本身的内在逻辑。非监禁刑的多元化执行方式，要求针对不同的社区矫正对象设计不同的监管和帮教路径，体现出对于不同主体帮教和监管方式的区别对待。社区矫正是一项针对具体的社区服刑人员实施的非监禁刑的工作，要想有效实现此项制度设立的初衷，必须充分考虑每个社区服刑人员的具体情况，在此基础上开展个别化的社区矫正工作。

纵观国外社区矫正的执行方式，可谓多种多样，具有灵活性和针对性。英国的社区矫正是一个复合型刑种，由多个单独的社区矫正令组成，社区矫正刑包括社区恢复令、社区惩罚令、社区惩罚及恢复令、宵禁令、毒品治疗与检测令、出席中心令、监督令及行政规划令等，对不同的矫正对象实行不同的刑种。[21](p29)20世纪70年代，美国社区矫正的重要变化是按照危险程度对缓刑人员分类，其社区矫正的每一项计划一直以降低重新犯罪的危险程度为目的。德国《刑法典》第57条规定：有期自由刑余刑之缓刑的裁定，“应特别注意受刑人的人格、履历、犯罪情节、执行期间的态度、生活状况和缓刑可能对其产生的影响。”[22](p405)我国香港地区的非监禁刑种类也十分丰富，如社区服务令、具保行为、感化刑事破产令、没收等，[23](p230)为不同的矫正主体运用不同的矫正措施提供了法律上的依据。矫正工作者的时间和精力都是有限的，如果对风险程度不同的服刑人员给予不同程度的关注，矫正资源方可得到最大程度的有效配置。

社区矫正机构在接收社区服刑人员之后，应当进行最初的风险评估和需要评估，在社区矫正过程中，也可以根据需要对社区服刑人员开展后续的风险评估和需要评估。对社区服刑人员实行不同类型管理时，应当根据监督管理的需要，在矫正小组的构成，监管方法的使用，相互接触的频率等方面区别对待。[24](p57)根据矫正对象人身危险性的程度高低、年龄差异实施松紧不同、高低有别的危险控制管理内容，在如参加公益劳动的时间、到司法所报到的频率、活动范围等方面区别对待。[25](p37)刑法由行为刑法转向行为人刑法的过程中，应当更加关注行为人自身的特征，以体现出刑罚的个别化。

鉴于实践中分类监督管理实施较少，矫正方案一成不变的现象，为使有限的司法资源得到更有效的配置，可加强检察监督部门对矫正对象分类管理的监督。矫正对象的分类管理尚处于探索阶段，各社区矫正执行机关可以根据实际情况发挥主观能动性，对实践中的较优手段加以表彰并推广适用，对矫正机关“一刀切”的不作为行为及时通报，并责令限期改正，使社区矫正对象分类监督管理、因材施“矫”、因人而异的运行方式得以更好地贯彻执行。

5.开辟互联网定位管理等监督措施。

就当下社区矫正的工作细节来看，单纯凭借人力操作来逐一完成，确实有苦不堪言的重负。因此，我们必须“工欲善其事，必先利其器”，“充分运用现代化信息技术，实现社区矫正数据的动态管理，切实提高监督效率。”[26](p12)《征求意见稿》第二十三条规定，社区矫正机构经过严格的批准手续，可以对符合条件的社区矫正人员进行电子定位。网络时代为我们当前的各项工作提供了创新机制的良好契机，在社区矫正的法律监督活动中积极扩张网络监督无疑是一条行之有效的新路径。网络监督平台的建立，有利于对社区矫正的各项细节性工作不遗漏洞地进行监督，提高监督过程的透明化与公正化程度，还可以利用程序设置进行风险评估与报警机制，有力发挥监督效力。

承德市的社区矫正监管工作取得明显成效，与其创建社区矫正信息化监管机制有着密切的关系。承德市对符合条件的2200多名社区矫正人员全部统一使用电信手机进行定位监管，手机入网率80%，应定率100%。在定位执行中，无论是新入矫的，还是已经入矫的，社区矫正人员的定位间隔时长均设定为1小时。[27](p114)自2001年起，我国的移动通信用户已跃居世界第一位，手机作为通信工具已经得到相当普遍的运用，引入手机定位措施对矫正对象进行监管可谓方便快捷，且不需要投入过多的人力财力，可以为日后的监督管理所借鉴。

在以后的检察监督工作中，仍然需要积极探索如何利用网络监督新方式，设置专门的社区矫正数据库，实时进行动态化的信息录入，自动进行数据统计与电脑考核分析，做到矫正行为人档案的数字化管理，利用互联网自动化功能落实跟踪监督机制。在条件成熟的时候，还应当建立地区性或全国性的联网监督平台，对于跨越某一区域的矫正对象可以适时的进行文件传送、信息反馈、监督落实等内容。开拓互联网监督管理新机制，聚集科技发展的优势资源为社区矫正检察监督工作的顺利开展添砖加瓦。

6.构建对多元矫正措施的检察监督。

社区矫正作为一项复杂的行刑活动，不可能通过法律监督部门一蹴而就的活动开展予以完成，更不可能单纯通过静态的书面审查就能完全合格地行使好监督职责。①要真正把社区矫正制度的监督管理、教育矫正与社会适应性帮扶进行一体化的推行，那么，作为动态的社区矫正的现实运作，在此过程中与之相适应的进行动态化的监督管理也就是其自然之义。笔者认为，检察机关只有把社区矫正的法律监督权真正渗入到社区矫正的全过程中去，并发挥人民群众的积极作用，才能真正有效的监督，才能由虚幻的意象转化成实际的效益。《东京规则》即《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》中规定：“公众参与是一大资源，应作为改善非拘禁措施的罪犯和家庭及社区之间的联系的最重要因素之一加以鼓励，应用它来弥补刑事司法的执行工作。”[28](p152)

秉承这种理念，《征求意见稿》在总则中的第三条规定，社区矫正工作要坚持专门机关与社会力量相结合；第五条规定居民委员会、村民委员会应当依法协助社区矫正机构做好社区矫正工作。社区矫正人员的家庭成员、监护人、保证人，所在单位或者就读学校有义务协助社区矫正机构做好社区矫正工作；第六条规定国家鼓励企事业单位、社会组织和社会工作者、志愿者等社会力量参与社区矫正工作。另外，《征求意见稿》第四章专门规定了社区矫正工作的教育帮扶，国家鼓励与支持社会力量参与配合社区矫正工作。

广泛发动社会志愿者参与社区矫正也是世界各国普遍采取的做法。[29](p82)如在日本，更生保护局负责管理全国“以社区为基础”的矫正工作，而具体从事更生保护工作的是志愿者——保护司和志愿者组织，保护司的遴选是由保护观察所所长根据社区收集到的信息准备候选人名单，最终的成员则是候选人产生，积极参加更生保护工作的还有其他志愿者组织，如妇女更生保护协会、帮助雇佣业主协会等组织。[20](p53)如果执法人员过少，工作难免流于形式、疲于应付；过多则导致执法成本大幅上升，相互推诿扯皮，执法效度势必大打折扣。鉴于我国社区矫正工作中案多人少的尴尬局面，可以考虑引入日本的更生保护制度，从社区矫正者所在社区中选出素质较高且比较热心的人员协助矫正工作的开展。

根据行为主义的观点，罪犯与守法公民之间的差别不在于个人自身，而在于个人的行为与环境之间的关系。[30](p104)外在因素对于一个人的成长有着不可估量的作用，引入公众参与机制可以为矫正对象创造一个和谐友爱的改良环境，使其在充满关爱的氛围中早日改过自新，也更有利于实现刑罚的特殊预防功能。对于参与矫正工作的志愿者、社会团体等非营利性组织可以设立一套适当的激励机制，提升其参与公益活动的热忱。

另外，《征求意见稿》第二十五条规定了对于未成年人的心理矫正措施；第三十二条规定对于社区矫正人员在心理矫治层面要提供必要的帮扶。对具有犯罪倾向及心理疾病的被矫正者，矫正机关应当施以相应的心理疏通方法，除购买矫正工作服务之外，可以通过设立简易情绪宣泄室、沙盘游戏室等方式为具有心理阴影的被矫正对象排忧解难。行为人的所有违法举止都是由内心想法所驱使，借鉴弗洛姆的犯罪原因观，对罪犯进行心理矫正，可以促其与人良性交流、和平共处，减轻其孤独无力感及内心的罪过，有利于其更好地回归社会。[31](p61)由于经济发展的不平衡，检察监督部门可以鼓励在有条件的地域推广适用这一举措。

四、结语

社区矫正走到今天，在收获成功经验的同时也遗留了部分遗憾，深入反思实践得失并在理论层面和实践操作环节及时跟进，理应成为我们前行的正确选择。“在虽缓慢，但很稳妥的前进中，每一步骤的效果都能受到关注，前一步的成败可以给下一步带来指路的灯光。如此，从灯光到灯光，我们可以被指引着安全地走完整个过程。”[32](p128)在建设民主法治与和谐社会的时代背景下，在社区矫正基本方向保持不变的引领下，从法律监督层面揭示问题并提出相应对策，是深入落实社区矫正工作并渐进深化该项制度的必要举措。尽管社区矫正的法律监督不是社区矫正实体层面优化的直接内容，但是欠缺了法律监督的社区矫正注定不能立足并长久的存续下去。社区矫正的法律监督是检察机关监督权在司法体制改革中的一个小缩影，但是，通过实践运转与理性反思却折射了社区矫正的监督现状及其如何完善的整体框架。我们相信，只有认真完善相应的法律监督，受其护佑下的社区矫正才能够真正得以顺利推进，并且，通过监督程序与行刑实体双项层面的有序互动，对社区矫正满怀期待的既有目标才能最终变为现实。

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