互联网经济对行政管辖体制的挑战及其应对

2017-03-07张效羽

黑龙江社会科学 2017年1期

关键词：体制行政监管

张效羽

(国家行政学院法学部，北京 100089)

互联网经济对行政管辖体制的挑战及其应对

张效羽

(国家行政学院法学部，北京 100089)

互联网经济具有明显的地域贯通性、跨界融合性、参与广泛性、行业颠覆性和平台集中性，而传统行政监管管辖体制则存在严重的地域分割和行业分割过细的问题，使互联网经济给传统行政监管管辖体制带来极大挑战，而传统行政监管管辖体制也对互联网经济发展构成一定阻碍。因此，应当按照激励相容的原则，建立相对集中的互联网经济监管体制，提升针对互联网经济行政监管的层级，大力推行综合监管，从而为互联网经济发展提供空间。

互联网经济；行政监管；管辖体制；激励相容

互联网经济(Internet Economy)，又称数字经济(Digital Economy)、新经济(New Economy)，或网络经济(New Economy)。互联网经济主要指伴随互联网技术兴起而逐渐走上人类历史舞台的新经济，如电子商务经济或网约车经济，更早出现的电子邮件、门户网站和网络广告也属于互联网经济的范畴。互联网经济不是与传统经济截然无关的事物，而是互联网技术与传统经济结合的产物。当前有关互联网经济的政府法律监管方式都是传统行政监管模式的移植。随着互联网经济的深入发展，互联网经济中新经济的因素越来越明显。在这种情况下，传统行政监管中很多内容都与互联网经济发生冲突，互联网经济的蓬勃发展也给传统行政监管带来极大的挑战。在互联网经济与传统行政法规制体制的诸多不兼容内容中，传统行政监管管辖体制与互联网经济产生的矛盾比较明显。本文对此展开论述并提出基于激励相容的监管体制改革建议。

一、互联网经济的特征

互联网经济是基于互联网技术产生的经济模式。互联网经济的特征主要是互联网技术特征在互联网经济领域的折射，也有互联网经济时代市场经济深入发展所呈现的一些新特点。总体来说，互联网经济具有以下特征。

1.地域贯通性

互联网经济具有地域贯通性的特点。所谓互联网地域贯通性，是指互联网经济的开展在不同地域之间同步发生、贯通进行，具有超越地域的特征，正可谓“一点上线、全球同步”。互联网经济的地域贯通性是由互联网技术的无界性决定的。“互联网所具有的泛在性——时间泛在、空间泛在和主体泛在，使得分布式的资源配置、协同型的价值网络和跨越空间的经济集合成为可能，从而打破了实体地域的经济集合概念。”[1]15从实际情况上看，中国最大的互联网租约车企业北京小桔科技有限公司(产品品牌为“滴滴出行”，以下简称“滴滴出行”)的经营范围并没有局限在北京，而是在全国360多个城市开展互联网租约车服务。尽管“滴滴出行”在全国开展服务，但从其经营模式来看没有必要在全国所有开展服务的城市设置分支机构，因为其本质上是互联网信息服务商，对于信息质量的控制和传送并不依赖于各地物理营业网点。比如，互联网新闻和视频网站上线一部作品，全世界互联网普及的地区都能够同步享用。再比如，京东商城上架一件商品，全国不同地区都能够同时看到并且下单。正是因为互联网这种地域贯通性，使得互联网经济主要企业都是全国性甚至世界性的。在互联网经济各个细分领域，往往是两三家主要企业占据绝大多数市场份额，面向全国开展经济活动，具有明显的全国性。

2.跨界融合性

所谓跨界融合性，是指不同行业通过互联网实现深度整合，打破传统的行业划分，从而形成一个借助互联网集成的新行业。以网约车为例，在一个网约车平台上，网约车司机可以在城市进行客运服务，这就是传统的城市客运行业；可以在从事城市客运服务的同时利用后备箱送快递，这就成了快递行业；可以在送乘客去景区的同时为乘客提供导游服务，这就介入了传统旅游行业。网约车公司可以在网约车上安装电子显示屏幕做广告，这就属于交通兼广告行业；可以推出网约车代驾服务，或者网约试驾服务，网约车行业具有了汽车销售行业的特点。总之，由于众多服务行业都要借助车辆来实现服务内容，网约车行业的前景并非局限于城市客运。这也是网约车行业都能够获得大量资本青睐的重要原因。在网约车行业以外，互联网时代“跨界融合”也是一个热点，正如中国信息通信研究院院长曹淑敏所说：“当业界面临工业和互联网融合，面临智能制造这一巨大挑战和机会时，只有跨界才能真正实现融合创新，而融合创新需要业界更高程度的协同。”[2]

3.参与广泛性

互联网经济的参与广泛性，是指互联网经济极大地降低人民群众通过互联网进行营利性活动的门槛，使互联网经济得以发动大量民众借助互联网参与营利性活动。在互联网经济时代，人人都可以开设店铺(网络店铺)，人人都可以经商。以淘宝网为例，在淘宝网诞生之前，开设实体店铺从事商贸活动的门槛比较高，从事商贸活动的人口总数相对有限。淘宝网诞生后，降低了人民群众开设店铺的成本，网络店铺的兴起使得从事商贸活动的人口大幅增加。《浙江省网络零售业发展报告2015》显示，2015年浙江淘宝网注册用户近5亿个，有850万商家[1]41，这在淘宝网兴起之前是不可想象的。互联网经济的广泛参与性是互联网技术的规模性决定的。互联网技术具有参与人数越多、边际成本越小的特点。互联网经济要想提高经济效益和性价比，一个最常见的办法就是增加互联网经济的规模。在互联网经济竞争领域，往往是规模较大的互联网经济企业打败规模较小的互联网经济企业。为了增加互联网经济的参与规模，互联网经济时代屡屡见到互联网企业“赔钱赚吆喝”的商业选择。大量互联网企业为了维持庞大的顾客群或者参与度，不惜大肆举债补贴消费者或者互联网经济参与者。

4.行业颠覆性

互联网经济的行业颠覆性，是指互联网经济的出现会使得很多传统行业的经营模式失去性价比，从而被市场经济淘汰，被消费者抛弃。互联网经济的行业颠覆性源于互联网技术破坏性创新的属性。破坏性创新理论是克莱顿·克里斯坦森于1997年提出的理论。破坏性创新理论不是凭空产生的，而是建立在熊彼特创新理论学术脉络之上。熊彼特提出一种创造性破坏的概念，即“不断地破坏旧结构、不断地创建新结构”[3]147。自熊彼特提出创新理论以来，为了技术创新研究的深化和政策与策略的针对性,各国学者根据不同的标准和维度对技术创新进行了分类，比如克莱顿·克里斯坦森将创新分为维持性创新和破坏性创新理论，前者是指使得主流技术或产品更好的创新，后者则是改变主流技术路线和商业模式的创新，后一类创新路径称为破坏性创新[4]。互联网行业是破坏性创新理论主要应用领域，也是当前破坏性创新最集中的体现。“互联网行业的边际成本近乎零和梅特卡夫定律的特点决定了破坏性创新战略更适用于互联网行业，互联网行业的特点为我国的互联网企业提供了利用破坏性创新这一理论获得超常规增长的机会。”[5]正因为互联网相关产业相较于传统行业对技术路线和商业模式的根本性改变，因此互联网行业具有很强的行业颠覆性。传统行业按照传统技术路线和商业模式与互联网相关行业展开竞争，很难获得市场优势。

5.平台集中性

互联网经济的平台集中性，是指互联网经济往往集中于少数互联网平台，通过少数互联网平台展开经济活动。平台经济是现代经济的一个特点。所谓“平台经济”，是企业搭建平台容纳双方或多方利用平台进行经济活动，而企业通过平台活动获益的一种经济模式。“与传统经济中市场简单分为买卖双方的单边市场不同，平台经济是以双边市场为载体，双边市场以‘平台’为核心，通过实现两种或多种类型顾客之间的博弈获取利润。”[6]平台经济早已有之，传统的开设集贸市场收取租金的经济模式就是平台经济。但互联网时代实体的集贸市场被搬到互联网上，互联网平台所涉及的经济活动规模之大，已经不是传统的平台经济所能比拟。据统计，目前在全世界最大的100家企业里，已经有60家企业收入主要来源于平台模式，其中包括苹果、思科、花旗、谷歌、微软等著名公司。在中国，如淘宝、百度、腾讯、盛大网游、上海证券交易所等公司，同样是利用平台模式迅速成为最具成长力和发展潜力的公司[7]。在互联网时代，平台经济的属性更为明显，而且互联网经济高度依赖于少数互联网平台。互联网经济时代既有明显的平台经济属性，又有明显的集中属性，互联网经济往往集中于少数互联网平台，通过少数互联网平台展开经济活动。当前，中国互联网经济也面临BTA(百度、腾讯、阿里巴巴)三家网络平台企业控制网络经济主要内容的问题。2010年，中国互联网上市公司市场价值达到1 105亿美元，而百度、腾讯和阿里巴巴三大公司的总市值占互联网上市公司市场总值的70%以上[8]。在几乎所有网路经济的热门细分领域，都存在BTA的身影。互联网经济集中于少数平台企业的现象十分明显。互联网经济呈现明显的平台集中性，其实是互联网规模效应的必然结果。在互联网世界，随着用户规模的扩张，边际收益的增加远远高于边际成本。用户规模庞大的网络经济平台要比小众网络经济平台更加具有性价比和竞争力。不仅如此，由于互联网经济主要是信息经济、数据经济，由于信息和数据的规模增加不会面临地理空间上的限制，而且随着互联网技术的发展，也极大地解决了用户检索所需信息的成本。在这种情况下，将各种服务集中在少数几个互联网经济平台，就成为互联网经济的必然趋势。

二、互联网经济对行政法规制条块分割体制的挑战

中国传统行政法规制的特点就是地域分割和行业分割严重，地域和行业呈现明显的条块分割体制，对互联网经济构成极大冲击，而传统行政法规制的条块分割体制也对互联网经济的发展构成极大阻碍。

1.中国行政监管管辖体制的地域分割

行政监管管辖体制的地域分割是中国行政体制的基本特征，盖因中国行政监管管辖体制的基础是行政区划体制。所谓行政区划，就是国家对于行政区域的分划，是在既定的政治目的与行政管理需要的指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础上，并在充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素的情况下进行的分划，其结果是在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系[9]。

根据《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。并规定“国家在必要时得设立特别行政区”。目前，中国有34个省级行政区，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。有50个地区(州、盟)、661个市，其中直辖市4个、地级市283个、县级市374个；县(自治县、旗、自治旗、特区和林区)1 636个、市辖区852个。总计：省级34个，地级333个，县级2 862个[10]。

根据党的十八届四中全会关于“强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责”的要求看，中国行政监管的基本区域单位是县，这也就意味着中国现行行政监管区域单位有2 010个(县和县级市)或2 862个(县、县级市和市辖区)，行政监管的地域分割很细。

实事求是地讲，这种以地域为基础的行政区划制度，有其深刻的合理性。“先秦是中国国家形成时期，也是行政区划的萌芽时期，春秋时期先后产生了县制和郡制，在一个诸侯国内有了现代意义的行政区划，第一次实现了对人民的管理主要按地域、而不是按血缘来划分。”[11]国家行政管理从按照身份和宗族血缘区分到按照地域归属区分，是一个巨大的历史进步。世界各国基本上均以地域为基础实行行政区划，确定国家行政管理管辖权的划分。

但这种基于地域划分的行政监管管辖制度，也一直面临与经济跨地区发展的冲突，这种情况在互联网经济大规模普及之前就已存在，可谓“我国目前正处于社会转型期，城市化进程加快，大量人口涌入城市，使得经济规模扩大，城市人口增多，产业结构面临调整，城市空间扩张，城郊关系发生巨大变化，结构性、体制性的深层矛盾也随之暴露出来。其中最为突出的就是作为政治空间的行政区域和作为经济空间的经济区域之间的矛盾，原有的行政区划体系已不能完全适应城市发展和区域一体化发展的需要。行政区划与区域经济发展之间的矛盾日益突出，使跨行政区域的共同体市场难以形成，严重影响区域公共服务和物品的生产与供给”[12]。在互联网经济时代，由于互联网经济本身的地域贯通性，这种基于地域的行政监管管辖制度所体现出来的弊病更加明显。

2.中国行政监管管辖体制的行业分割

中国行政监管管辖制度不仅是以地域为基础，呈现明显的地域分割特征，而且也是以行业为基础，呈现明显的行业分割性。所谓行业分割，是指行政监管按照行业属性进行管辖权划分，一个行业对应着一个行政监管部门的管辖权分配体系。中国长期面临行政监管部门行业分割过细的问题，这是长期计划经济历史决定的。在计划经济时代，行政监管是“管办不分”。所谓“管办不分”，是指“行业主管部门既行使行业管理职能，又经办经营性企业”[13]。由于“管办不分”，使得行政监管机关与被监管的行业企业之间存在很强的利益共生关系。每个行业企业都希望自己的行业主管部门拥有更高的行政级别，与其他行业主管部门平起平坐。同时，每个行业主管部门都希望提升自己的行政级别，能够确保自己主管的行业在国家资源分配体系中获得更大的利益。

比如，1954—1959年，国务院组成部门中经济主管部门有18个，这个时期国务院是中国经济管理行业分割最为细化和严重的时期，也是中国计划经济的顶峰时期。改革开放以后，随着市场经济体制的确立和计划经济体制的逐渐退出，国务院组成部门中经济主管部门的数量持续减少。1986年，国务院组成部门中经济部门为25个。当前，按照与1954年、1965年相同统计口径，国务院组成部门中经济部门仅有8个，分别为国家发改委、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部、水利部、商务部、中国人民银行。部级单位行业分割过细的情况显著缓解。

国务院组成部门中行业过细分割现象大幅减少，并不意味着源于计划经济时代行政监管行业过细分割的现象不复存在。实际上，这种源于计划经济的行业管理遗迹仍旧存在，这主要体现在两个方面：第一，部级单位内设机构或直属机构仍存在行业分割过细的问题。以工业和信息化部为例，内部经济管理司局有15个，其中有产业司、科技司、运行监测协调局、中小企业局、节能司、安全司、原材料司、装备司、消费品司、电子信息司、信息通信发展司、信息化和软件服务业司、信息通讯管理局、网络安全管理局、无线电管理局；在15个司局中，还有电子信息司、信息通信发展司、信息化和软件服务业司、信息通讯管理局、网络安全管理局、无线电管理局6个司局，非专业人士很难看出主管范围的区别。

第二，新兴产业部门管理分割过细妨碍行业发展现象仍然存在。这在“三网融合”领域表现明显。“三网融合”是指电信网、广播电视网、互联网融合。三网融合后，手机可以看电视、上网；电视可以打电话、上网；电脑也可以打电话、看电视。三网融合应用广泛，遍及智能交通、环境保护、政府工作、公共安全、平安家居等多个领域，但三网融合涉及广电、电信和网信三大主管部门，推进比较艰难。“各部门利益冲突与广电部门的条块分割是导致三网融合发展缓慢的重要原因”[14]，“要建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系……现有的电信与广电监管机构应该有所作为，应该积极面对目前三网融合的困难与挑战，不能被部门或行业利益所捆绑，不能事事等国务院拿政策。对于地方省市出现的三网融合企业，监管部门不要横加干涉”[15]。

3.互联网经济严重挑战行政监管条块分割体制

行政监管条块分割体制的弊病，在互联网经济之前就已经存在，但是互联网经济的出现，对行政监管条块分割体制带来更大的挑战。或者换句话说，行政监管过细的条块分割在互联网时代更加显得不合时宜。

首先，互联网经济严重挑战行政监管管辖体制中过细的地域分割机制。互联网公司“一点上线、全国服务”的属性，使传统行政监管管辖体制以县为基础的监管管辖区域划分显得十分过细。反过来，这种过细的监管地域划分，也阻碍互联网经济的发展。以网约车为例，根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)规定，申请从事网约车经营，要在服务所在地相应服务机构、根据经营区域向相应的出租汽车行政主管部门提出申请。而根据《暂行办法》规定，直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门(以下简称出租汽车行政主管部门)，在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。这就意味着，针对网约车的行政监管，是以县或者设区的市为单位进行，网约车经营企业必须在县或者设区的市的分支机构申请相关许可。根据中国当前的行政区划情况，意味着一家网约车企业，要想在全国范围内开展服务，就要向上千个各地分支机构申请上千个行政许可。“以滴滴为例，目前开通专车服务的城市有150余个，如果以分公司的方式向当地运输主管部门申请许可，假设‘投资人、负责人身份和资信证明’的原件到达每个城市需要2天时间，那么就需要至少300个工作日才能完成登记工作，而每年的工作日只有250天。这对平台公司来说，是一笔巨额成本，而最终这些成本会转移到消费者身上。”[16]

其次，互联网经济对传统行政监管行业分割造成很大冲击，而基于传统经济的行业监管模式也对互联网经济造成极大阻碍。中国最大的网约车企业滴滴出行目前在北京设立总部，在上海设立分支机构，覆盖全国数百个城市，在数百个城市实现盈利。这其中大部分城市的滴滴出行都没有设立分支机构。不仅滴滴出行如此，其他网约车企业也是如此。滴滴出行的业务不仅有出租车，还有专车、快车、顺风车、公交车、代驾、试驾服务，提供广告服务，并且根据乘客要求提供导游、接送小孩、城市跑腿等服务。在这种情况下，互联网经济的发展，实际上使传统的行政监管条块分割体制形同虚设，严重挑战传统行政法规制条块分割管辖体制。“新经济格局下，从行业分工入手，使用原有经济体系的分析框架，已越来越难以解释新现象，农业与服务、制造与服务的界限越来越模糊，行业之间的跨界现象显著。应用原有的概念和框架，对新经济的分析会造成视差，导致偏见，如果指导政策制定，就会抑制新经济的活力。”[17]

三、建立相对集中的互联网经济行政监管管辖体制

为了解决互联网经济与传统行政监管管辖体制的冲突，就要针对互联网经济的特点构建相对集中的互联网行政监管管辖体制。构建相对集中的互联网经济行政法规体制，打破行政监管条块分割，从体制机制上实现激励相容，提高行政监管的积极性和效率，为互联网经济的发展扩展空间。

1.解决监管体制中存在的激励不相容问题

目前，中国在互联网经济监管中存在复杂的利益冲突问题，其中最显著的利益冲突就是互联网经济与传统行业的冲突。尽管互联网经济的发展给传统行业转型升级提供前所未有的机遇，但互联网经济对传统行业的冲击也是不能忽视的。创新不仅仅意味着可以带来更多的收益，往往也意味着一种“创造性破坏”，即“不断地破坏旧结构、不断地创建新结构”[3]147。行政监管机构如何既能促进新产业的发展，又能最大限度地遏制新产业对传统行业冲击带来的负面影响。

中国的行政监管机构主要是应对传统行业监管任务组建起来的，对传统行业的健康发展负有直接责任。而对于互联网新兴产业的发展，其所肩负的责任并不明确。如果互联网新型产业的发展导致传统行业出现萎缩，则行政监管部门所受的压力就会极大。互联网经济的发展意味着行政监管机构的传统监管模式必须转型升级，这是一个非常痛苦的过程。在这种新旧转换中，行政监管机构不仅要促进新兴产业的发展，本身也是互联网新经济“革命对象”，出现明显“激励不相容”现象。尽管从监管机构法定职责看，监管机构的一切活动都应当以公共利益为唯一目的，但监管机构并非存在于真空之中，体制机制上的激励不相容现象如果一直存在，就势必会阻碍监管机构采取更加有利于促进公共利益的措施。因此，必须解决监管体制中存在的激励不相容问题。

2.体制构建必须实现激励相容

激励相容(Incentive Compatibility)源于经济学。根据《新帕尔格雷夫货币金融学大辞典》的释义，这个概念“用来描述这样的一些机制，对于这些机制，过程的所有参与者将发现，违背过程的规则将是不利的”，这个概念“可以追溯到亚当·斯密的‘看不见的手’，它宣称在个人追求自身利益的同时社会利益也达到最大化”[18]。换句话说，一种激励相容的机制就是这个机制的参与者个人利益与机制所要求的行为一致。在行政监管领域，建设激励相容的行政监管管辖体制，就是要促使行政监管机构的监管目标与行政监管机构自身利益相容。使行政监管机构在针对互联网经济实施监管之时，能够有一条既符合互联网经济行业发展利益，又不严重违背监管机构自身利益的路径可供选择。

3.建立激励相容的监管体制

国家应当统筹考虑互联网新经济发展，通过体制机制改革，使互联网新经济能够在体制上获得更大的支持。

第一，适当提升监管层级。一般来说，越是基层的监管机构，与传统行业的关系越紧密。而越是高层的监管机构，越能够站在比较超然的立场上依法实施监管。互联网经济是信息经济，信息的传播处理具有很强的跨地域性，因此对其实施监管没有必要下沉到基层。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第6条规定：“首次从事网约车经营的……有关线上服务能力材料由网约车平台公司注册地省级交通运输主管部门商同级通信、公安、税务、网信、人民银行等部门审核认定，并提供相应认定结果，认定结果全国有效。”这条规定将网约车经营企业线上服务能力认定机构提升到省级监管部门，且认定结果全国有效，这是适应互联网经济特点提升监管层级的体现。

第二，适当集中监管机构。中国有关互联网经济的监管机构很多，呈现“九龙治水”的情形。比如《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的发文单位就有七个，涉及交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办。这种“多头监管”的局面往往导致权责不一致，不利于实现激励相容。因此，要适当集中互联网经济的监管权限，将涉及互联网经济的监管权限从行业主管机构中逐渐剥离，组建有关互联网新经济的新监管部门，增强互联网经济在行政监管体系内部的话语权。以“互联网+”交通为例，由于互联网交通打破了传统交通行业监管格局，使得城市室内出行与跨城出行融合，七座以下小汽车客运与中巴、大巴客运融合，甚至民航、公路、铁路交通也逐渐融合，消费者真正拥有“一键出行”的选择。在这种情况下，各级交通主管部门就不能再用旧的监管管辖机制解决互联网交通下的监管问题(比如让传统出租车客运监管机构监管网约车)，而要自上而下组建互联网交通监管部门，打破传统行政监管界限和格局，针对互联网交通的特点统筹监管。

第三，将互联网经济纳入国民经济统计和政绩考核。由于互联网经济主要是兼职经济、甚至是“非法”经济，因此不被纳入国民经济统计和政绩考核。这就使得互联网经济这种利国利民的经济模式的地位被低估。传统经济被纳入经济统计，新经济不被纳入经济统计，在经济指标是各级行政机关重要考核指标的制度背景下，行政监管机关往往很难站在一个对新经济包容的立场上考虑问题，尤其是互联网经济与传统经济之间还存在一定的替代效应。因此，应将互联网经济纳入国民经济统计中，互联网经济发展状况也纳入各级政府的重要考核标准中。

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