“互联网+”法治政府建设：意义、空间与进路①

2017-03-07吴欢

黑龙江社会科学 2017年1期

关键词：法治互联网+政府

吴欢

(南京师范大学法学院，南京 210023)

“互联网+”法治政府建设：意义、空间与进路①

吴欢

(南京师范大学法学院，南京 210023)

经济新常态时期是法治中国建设的重要战略机遇期。当“互联网+”时代的创新性理念、元素、结构、技术和基础成为国家宏观战略行动和社会主流生活方式时，法治政府的观念、原则、制度、结构和行动必然被迫或主动发生革命性转变。“互联网+”法治政府建设具有深刻的内涵、重大的意义、广阔的空间和可行的进路。以“互联网+”助力法治政府建设，不仅是经济新常态下中国法治建设的战略增长点，还将为人类法治文明宝库贡献新的中国经验与智慧。

经济新常态；分享经济；“互联网+”；法治政府；法治中国

在经济新常态条件下，尤其是在“四个全面”战略布局渐次深入展开的当下，法治日益成为治国理政的常态化方略，法治中国建设作为国家整体战略的重要举措，也必将迎来新的战略机遇期和新的机遇与挑战。已有学者对“互联网+”时代的治理创新与法治变革进行了深入的探讨[1]，本文试图进一步论证：作为经济新常态下的重要应对措施，分享经济只是“互联网+”时代重大变革来临的前奏；以“互联网+”助力法治政府建设，不仅是经济新常态下中国法治建设的战略增长点，还将为人类法治文明宝库贡献新的中国经验与智慧。

相较于既有研究，一方面致力于研究“互联网+”与法治政府建设的跨界融合与理论建构；另一方面不局限于具体细节问题，而是着眼于描摹“互联网+”法治政府建设的整体性构造。作为前瞻性研究，本文将从宏观上提出一个思考“互联网+”法治政府建设问题的框架，这对于中国的互联网治理体系法治化研究不无裨益。

一、经济新常态、分享经济与“互联网+”时代

作为经济新常态下的积极应对与主动作为，“分享经济”近年来被政学商各界广泛提倡，成为中国新兴经济领域最热门的话题。从根本上讲，分享经济的本质是以租代买，让支配权与使用权相分离，使资源可以在脱离支配权人的基础上让他人以租赁的形式使用，通过互联网的方式进行“资本拷贝”，用网络匹配更多的需求、创造出更多的价值[2]。笔者认为，正是这种支配权与使用权分离的现代产权观念变革，使得以互联网为核心的分享经济在当今社会大行其道；也正是这种产权观念变革，使得分享经济超越了经济新常态应对措施的角色定位，而具有了开启新的“互联网+”时代的重大意义。

所谓“互联网+”，就是把基于互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，进一步推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济的创新力和生产力，从而带来生产关系与生活形态的变革。“互联网+”既是一种新的先进生产力，又代表着一种新的社会形态，其本质在于重构需求、激活资源、提高效能。分享经济只是“互联网+”的一个典型例证，“互联网+”的核心要义是跨界融合、连接一切、用户至上、体验为王。互联网作为这个时代的创新性基础设施，每时每刻都在通过互联互通拓展和打破物理和思维的疆界；由此产生的大数据是新型的生产资料，对大数据进行运用性计算将会释放出突破性的生产力[3]2-3。

人类社会已然经历过两次伟大的工业革命，但“互联网+”时代的新型工业革命浪潮或曰信息革命浪潮将更加深刻而全面地影响、改变和塑造人类生产生活的方方面面。我们必须感到自豪与自信的是，在新一轮的“互联网+”浪潮中，中国即便没有傲立潮头，也无疑具有弯道超越的后发优势。作为信息革命的后来者，中国接入国际互联网短短20余年来，已经取得了一系列令人瞩目的成就。BAT等中国互联网巨头日益与美国互联网公司分庭抗礼，阿里巴巴集团“双十一购物狂欢节”的营销量将英美的同业者远远甩在后头等事实，足以说明一切。

中国政府已经高瞻远瞩地把握了“互联网+”的时代脉搏，并审时度势地做出了一系列战略部署。2014年，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出“制定‘互联网+’行动计划”；2015年，国务院接连出台《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《关于促进大数据发展的行动纲要》；2016年，全国人大审议通过的“十三五”规划明确提出，“实施‘互联网+’行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展”。这标志着以“互联网+”为核心的分享经济正式进入国家级发展战略规划。

二、“互联网+”法治政府建设的内涵与意义

在分享经济日益发展、“互联网+”时代正在来临的同时，党的十八届四中全会确立的“加快建设法治政府”的改革任务也日益紧迫。2015年底，中共中央、国务院出台《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》(以下简称《纲要》)，再次明确了到2020年“基本建成法治政府”的总体目标。但纵观《纲要》全文，“互联网+”的创新性理念、元素、结构和基础尚未全面纳入法治政府建设的全局进行通盘考量与顶层设计。这无疑与“互联网+”时代的来临不相匹配，也说明我们对“互联网+”法治政府建设的重要内涵、战略意义、重大变革与空间路径的认识还有待深化。

“互联网+”时代的变革和创新是颠覆式的。“互联网+”颠覆了传统“买与卖”的二维经济关系，强调用户至上、体验为王；它在很大程度上改变了信息不对称，公开、共享和透明成为时代的显著特征；它大规模地实现免费的商业模式，通过羊毛出在猪身上的经营方式实现新兴利他主义下的营利；它强调跨界融合，开放创新，角色动态互换，重塑关系结构，重铸契约与信任，让智能社会更高效、绿色、舒适；它尤其尊重人性，敬畏用户，重视合作，崇尚创造[4]。

当“互联网+”时代的这些理念、元素、结构和基础成为国家战略行动和主流生活方式时，法治政府的观念、原则、制度与行动必然被迫或主动发生革命性转变。所谓“互联网+”法治政府建设，就是充分利用新一代互联网技术，充分利用互联网大数据和基础设施，充分运用互联网思维与方法论，加快转变政府职能，加快改革治理方式，加快集聚治理资源，加快创新治理格局，更好保障信息安全；就是在“互联网+”的时代里进一步整合重构法治政府建设的各项内容，进一步整合重构法治政府的理念基础、权力关系、组织结构、运行方式和服务手段，着力增加公共产品和公共服务，切实提高行政效率和治理效益，描绘法治政府建设的新图景，从而实现“加快法治政府建设”的紧迫改革任务，并在更长远的时期内重塑法治政府的基本内涵与样态。其战略意义可从以下几个方面进行把握。

首先，“互联网+”法治政府建设是全面推进法治中国建设进程中的创新驱动发展，是法治强国战略与网络强国战略的统筹兼顾。党的十五大以来的若干次中央全会将法治提升到前所未有的战略高度，特别是党的十八届四中全会史无前例地以“全面推进依法治国”作为主题，国家“十三五”规划则以专章论述和擘画“全面推进法治中国建设”，这表明党和政府已经清晰地认识到了法治在新型大国崛起中的核心竞争力地位，法治强国已经成为国家层面的战略举措。与此同时，党的十八届三中全会提出了创新驱动发展的战略要求，国家“十三五”规划进一步将“创新发展”确立为五大发展理念之一，并明确提出“实施网络强国战略”“提高网络治理能力，保障国家信息安全”。如果说“互联网+”是全面深化改革的重要创新驱动引擎，法治政府是全面依法治国的关键建设环节，那么“互联网+”法治政府建设无疑是全面推进法治中国建设进程中的创新驱动发展，是统筹兼顾法治强国战略与网络强国战略的重要内容和关键举措。

其次，“互联网+”法治政府建设是全面深化改革和全面依法治国的协调推进，是深入落实“四个全面”战略布局的内在要求。在党的十八大以来形成的“四个全面”战略布局下，“互联网+”的创新性理念、元素、结构和基础，分别可以构成全面深化改革的重要内容，全面依法治国的重要领域，全面小康社会的重要表征和全面从严治党的可靠手段。尤其值得注意的是，全面依法治国要求国家政治、经济、社会、生活全面纳入法治轨道，不允许出现法外空间与法外特权；全面深化改革要求重大改革于法有据，改革应当坚守宪法法律底线，充分运用法治思维法治方式。“四个全面”战略布局全面协调推进，在法治政府建设领域，一方面要以改革思维充分接纳“互联网+”时代的新生事物；另一方面又要以法治思维谨慎处理政府与市场、公权与私权的相互关系。因此，以“互联网+”助力法治政府建设，是协调推进和全面落实“四个全面”战略布局的内在要求。

最后，“互联网+”法治政府建设是主动践行“十三五”规划发展理念的生动体现，是积极推进治理体系和治理能力现代化的必由之路。党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。在当今时代，现代化的治理体系和治理能力均离不开与互联网有关的创新性理念、元素、结构和基础。法治政府建设不仅是全面依法治国的重中之重，更是国家治理体系和治理能力现代化必不可少的组成部分。更为重要的是，国家“十三五”规划提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，这五大理念成为贯穿《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》的红线和今后相当长一段时期内法治政府建设的指针。“互联网+”时代与五大发展理念具有天然的密切联系：创新是互联网发展的生命线，协调是大数据的用武之地，绿色是互联网经济的显著特征，开放是互联网空间的基本要求，共享是互联网时代的基本精神。因此，“互联网+”法治政府建设不仅是对五大发展理念的生动践行，也必将极大地变革法治政府建设的方式方法乃至整个生态，进而有力地促进国家治理体系和治理能力的现代化提升。

总之，供给侧结构性改革是实现中国当前经济社会发展目标乃至国家治理现代化的必经路径和生命线，“互联网+”法治政府建设则是经济新常态条件下合乎发展新理念必然逻辑的法治建设领域的制度供给侧重大结构性改革。

三、“互联网+”时代法治政府建设的重大变革

1.诚实信用原则：理念基础的嬗替

理念是行动的先导。“互联网+”时代以新型利他主义为特征的各种免费经济模式的广泛应用，将极大地冲击传统法治政府建设领域关于人性自私的理论预设，进而高度凸显诚信原则在未来法治政府建设中的地位与作用。

众所周知，“理性经济人”假设是经济学的基石，近代以来主流经济学理论普遍认为利己主义是经济伦理的唯一向度。传统的法治政府建设也分享了这一人性论基础。启蒙时代以来的思想家们早已深刻地认识到：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，公权力尤其具有滥用的基因。因此，他们主张建立起代议选举制、三权分立制、违宪审查制等一系列制度来防范政府之恶。以此为基础建立起来的传统行政法体系，都以控制行政权滥用、维护相对人合法权益为宗旨。从早期的干预行政时代强调对行政权的立法控制和司法审查，到晚近的给付行政时代强调对行政权的程序控制和对相对人权利的无漏洞保护；从行政行为类型理论到行政违法形态理论，再到行政诉讼受案范围与裁判类型，概莫能外。这种传统的法治政府建设理念基础，基本上是与第一次工业革命和第二次工业革命带来的生产力发展，以及自由资本主义时代和垄断资本主义时代演生的生产关系变革相适应的，也具有相当程度的合历史性与合逻辑性。当然，传统行政法的控权理念并不排斥以最佳性为视角的“新行政法”的发展。

时代发展至以“互联网+”为标志的第三次工业革命阶段，越来越多以利他主义为前提的成功商业模式，使人性自私的假设遭受了诸多现实的冲击与挑战。今天几乎所有的互联网巨头都在讲利他主义、分享经济和免费模式。但就在十余年前，互联网经济尚处于起步阶段，世界最大的电子商务公司eBay正大举进入中国，面对行业老大和媒体宠儿，新生的阿里巴巴公司决定进行一场生死对决，其致命武器就是淘宝网服务免费，eBay则断言“免费不是一种商业模式”。现在可以看到，阿里巴巴已建立起了庞大的互联网帝国，eBay却在中国市场黯然出局，而免费已成为互联网经济的常态。当下互联网公司提供的各种平台，如微博、微信、支付宝、大众点评等，很多都是免费的。特别是某些打车软件近乎疯狂的营销和补贴，当所有人都在质疑如此不计成本地凶残竞争，他们靠什么赚钱，会不会破产的时候，他们仍在不断地“烧”钱。为什么？这就是“互联网+”时代的利他主义。这个时代商业活动的目的仍然是利己，但却以利他主义方式行事，以“羊毛出在猪身上”的方式获取利润。换言之，“互联网+”时代利他主义的商业模式颠覆了传统买与卖之间的二维经济关系。这种新型模式不能简单用传统的基于人性自私的“理性经济人”假设进行解释。正如1992年诺贝尔经济学奖得主美国经济学家贝克尔提出并论证的利他主义经济学所指出的，利己主义不再是经济活动的唯一伦理向度，利己主义经济学亟待修正[5]。随着第三次工业革命从IT时代快速跨越至DT时代，一种以诚信为基础集聚用户量，以依赖为基础彰显用户体验为王，以“随时、随地、随心”重构的消费者主权时代已经来临，它要求利己的生意必须建立在全心全意为用户服务的基础之上，它让诚信成为商业成功的基础条件，它引导着产品提供者从利他中获得溢出的自我利益。

“互联网+”时代的这种新型利他主义经济理念，也许会带来政府法治理念基础的重大变化。虽然我们无法从生物学意义上改变人性的自私基因，也无法在治理实践中消除公权滥用的嫌疑，但是我们有理由期待，在“互联网+”时代，自私的人性将高度隐匿，诚信的分量将大大提升，诚实信用原则及其衍生出的信赖保护原则等在法治政府建设和公共治理中的地位将日益凸显。

2.相对人中心主义：权力关系的重塑

权利义务关系是法治政府的核心命题。“互联网+”时代用户至上、体验为王的生存法则，将解构传统行政法律关系以行政权为中心的格局，进而生发出新的相对人中心主义的法治政府权力关系，同时回归人民主权的本质。

传统行政实践的一个突出特征就是相对人与行政主体之间权利义务关系的“不平等”。几乎所有的行政法学教科书都在强调行政活动具有强制性，相对人有服从、接受和协助的义务，行政主体可以依法强制相对人；行政法律关系是不平等的，行政主体始终处于主导地位，相对人原则上必须服从行政主体的决定，即便提起复议和诉讼也不停止执行。这种国家治理中实质上的非对应关系，误导了学者关于行政法律关系中行政主体与相对人之间权利义务关系不平等性的结论。罗豪才先生早已明确指出，行政主体和相对人作为行政法主体本质上应当是平等的，两者之间的不平等实际上是一个权利义务非对称性结构[6]。“互联网+”时代的到来不仅印证了罗豪才先生倡导的“平衡论”，而且改变着行政法律关系从行政主体的强势地位逐步演变为行政相对人中心主义的政府治理结构。

在“互联网+”时代，用户至上、体验为王是所有互联网公司的安身立命之本。正如360公司创始人周鸿祎所讲的，在“互联网+”的时代里，用户不会想了解你的技术是否很牛，不会想知道你的公司有什么伟大的梦想，他们真正在意的是你的产品给我解决什么问题，创造什么价值；在互联网产品越来越同质化的时候，谁能够从用户需求出发，把体验做到极致，最后让用户在使用产品的过程中感受到方便、愉悦、放心，谁就可以真正地赢得用户的信任；这就要求企业做产品的时候要时刻从用户的角度出发，发自内心地尊重用户的利益；无论商业模式千变万化，用户基础才是王道[7]。只有市场竞争才能让企业竞相去讨好用户、争取用户，而“互联网+”无疑创造了充分的市场竞争环境。我们可以看到，目前的互联网公司都在争相推广自己的免费商业平台，比如支付宝成功之后各种高回报的金融创新平台的出现，微信成功之后各种即时社交软件都来抢占手机，这些后来者都是为了尽可能多地争取用户，尽可能多地将用户留在自己公司的平台系统内。这就是“互联网+”时代的用户为王和用户中心主义。这种理念之所以能够日益成为现实，就是因为在“互联网+”时代，依靠大数据、云计算和物联网等基础设施和技术手段，在很大程度上改变了信息不对称，公开、共享和透明成为时代的显著特征，用户从过去默默无闻、有气难出、有权难维的弱势局面，变成了随时可以用点赞、好评抑或差评、吐槽等方式形成压倒性规模的意见表达，从而扭转与企业之间的力量对比，进而回归“用户就是上帝”的本源。

从经济学角度而言，我们无法将政府这一公共产品的垄断性提供者定义为具有争夺和讨好用户的动力和意愿的市场竞争主体，但在“互联网+”时代，公民可以随时通过政务信息的公开与共享来了解各级各地政府提供服务的好坏优劣，进而动手点赞或者投票，让暴露在信息时代的各级各地政府感受到强大的外部压力。就内部动力而言，正如经济学家们所指出的，各级各地政府之间存在潜在的竞争关系，尤其在中国，各级各地政府实为一个个激烈竞争的“公司”，它们存在通过提升投资环境、服务质量、政务口碑而获取官僚系统内部晋升优势的动力。在外部压力与内部动力的双重驱动下，“互联网+”时代对用户至上、体验为王的强调以及为此提供的支持和保障，将会在很大程度上重塑法治政府的权力关系结构，原有的以行政权为中心、以管理为中心的对抗型权力关系结构，将转变成为以相对人为中心、以服务为中心的合作型权力关系结构。

3.扁平化与多元化：组织结构的变革

组织结构是权力关系的投射。在跨界融合、连接一切的“互联网+”时代，随着相对人中心主义的新型权利义务关系的出现，法治政府的组织结构也改变传统的“金字塔型”结构，而呈现出扁平化与多元化的面相。

按照权力与合法性层层传导的传统组织原则，法治政府的结构是“金字塔型”的，一元化的行政主体之外很难容忍和承认其他治理权威。在中国，行政机关按照科层制原则逐级设置，主体使行政权必须依法获得设定、授权或委托，行政职权泾渭分明，法律、法规、规章效力位阶严格，公务员之间上下有别，权利救济主体的主管和管辖权限壁垒森严。这种科层制的、金字塔型的、一元化体系有其历史进步性与合理性，但随着时代的发展，现代公共管理理论已经开始对其进行反省，如强调科层制结构受制于主体的精力能力和所能凭借的治理资源，在事实上无法灵活运转和有效传导等。随着“新行政法”的兴起，越来越多的学者意识到，这种法治政府组织结构体系无法适应现代社会治理的需要。

数学领域有一个著名的“六度空间理论”，认为任何两个陌生人之间所间隔的人不会超过六个，最多通过五个中间人就能联系起两个陌生人。该理论隐含着一个判断：联系方式和联系能力决定联系机遇。“互联网+”时代的世界将会因沟通条件的改善变得更小，也会因互联互通的拓展而变得更大；在变小的同时将变得更扁平，在变大的同时将变得更多元。这样一个多元而扁平的时代并不遥远。从1946年世界第一台计算机被发明以来，人类与互联网的连接大约经历了三个阶段：第一阶段是PC机时代，是单个人类与互联网的连接，尚需要借助网线等物理设备；第二阶段就是目前的移动互联网时代，只要拥有一部智能手机，人们就可以实现衣食住行的全方位互联网化；第三阶段则是万物互联时代，现在已经开始的物联网是一个起步。到了那个时代，人们身边所有的物品都可以成为一个互联网端口，甚至人体都会成为一个端口。当然，为了防范伦理、安全和隐私等风险，有必要对这类互联互通做出技术性限制。总之，在“互联网+”时代，基础设施是互联互通的，技术革新是无界分享的，参与主体是众生平等的，数据信息是铺天盖地的，主体行动是无时无刻的，其终极追求则是万物互联。

在万物互联的“互联网+”时代，既有的“金字塔型”政府组织结构将首当其冲地失去意义。在互联网基础设施和技术的帮助下，政府活动的中间环节和层级几乎都可以省略，任何行政主体之间都可以自由联通和直接对话，最高治理层级可以对最基层的治理信息进行全面搜集和高效获取，进而做出分析、研判和决定。换言之，作为前信息社会产物的金字塔型政府组织结构将日益呈现出扁平化状态，治理权力和治理效果的传导将真正实现“一竿子插到底”。近年来，蓬勃发展的专车服务就是一例，借助于互联网平台，专车与乘客之间实现了精准无缝对接，既有的政府监管层级、监管手段和无法言明的权力寻租都将失去空间。不仅如此，行政权力对治理权威、治理资源和治理手段的一元化垄断传统也将被打破。在“互联网+”时代，主体之间的交流与互动将得到空前加强，伴随而来的是自我管理和共同治理能力的极度提升和释放。“互联网+”将原子化的个体组织起来，将分散的非权力性治理资源积聚起来，更进一步释放了主体的活力与智慧。由此，传统的单主体、单中心、一元化治理将转变成多主体、多中心、多元化治理。目前，浙江省正在探索或实行的司法网拍、淘宝解纷和“互联网+”送达等改革措施，就是在传统一元化治理权威和资源之外开拓多元主体与空间的努力，这也将进一步打破传统的法治政府建设封闭化运行状态。

4.开放互动一体化：运行方式的升华

运行方式是基础理念、权力关系和组织结构的自然产物。“互联网+”时代法治政府的运行方式将深刻改变既有的条块分割、信息孤岛，以及立法、行政与司法相对隔绝与封闭的状态，进而实现开放互动一体化之升华。

传统法治政府建设格局总体上呈现出相对封闭、隔离和碎片化的状态。法治政府建设的各类主体之间条块分割，在职权、程序、人员等方面都是一个个相对独立的存在。就单个行政主体而言，其搜集、存储、分析和运用信息与数据的能力有限且成本高昂；政府机关即使借助于计算机技术掌握了海量数据和信息，实际却是数据海洋中一个个信息孤岛[8]。就相对人而言，获取和利用政府信息的能力孱弱，成本巨大。也就是说，传统上政府及各部门间、行政主体与相对人间的信息既不对称，又缺少足够的流通。同样道理，根据传统的国家权力分立理论，立法、行政和司法间也是相对分立和隔绝的，三者在权限、程序、人员上无法兼容，信息、数据和资源难以共享。这表面上似乎满足了权力分立与制衡的设计要求，实际上却带来法治政府乃至整个法治国家运行成本的提升和运行效率的低下。与之相对，“互联网+”时代以大数据、云计算和物联网为基础，强调信息数据的连接、共享与安全，由此带来了信息高速公路乃至信息全连接、全天候、全透明的流动。2015年出台的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》强调：“创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。”事实上，“互联网+”时代随时随地记录在案的大数据及其溢出效应，将大大提升行政的自我修复能力和决策的科学性、合理性与前瞻性。

可以设想“互联网+”时代的一个交通事故案件的处理全过程。事故发生后，相关人事立即进入互联状态，自动报警、接警和指派医疗救助当然不在话下。受理后管理部门可以即时获悉车主、车辆、保险、监控、历史违章等信息，事故责任划分因此快速进入确认状态。“互联网+”法律服务平台则随时为事故各方提供最权威、最系统、最快更新的交通事故类型化法律规范分解材料、过往法院相关案件裁判统计数据及全部案例，还有进一步细分的学术研究成果。移动终端上的App也同时提供各种线上线下的法律服务连接，纠纷处理者和事故当事人因此可以获得便捷而清晰的处理建议，进而做出理性的事故处理决策。如果事故双方协商不成，经法定程序进入诉讼流程后，法院将通过信息共享直接调取此前流程获取和固定的相关证据，避免在司法程序中重复举证、查证、质证，以节约司法资源。法院还可以借助大数据分析研判提供的判例，做出更有说服力和可接受性的裁判。裁判经法定程序生效后即进入即时授权的直接执行状态，如进入被执行人的支付系统直接实现裁判内容。案结事了的同时，所有相关执法司法信息同步进入政务信息库，有关部门将根据大数据运算结果，对所有相关事故进行研判，从而有效改进相关的行政管理措施，直到完善立法。这样的跨界融合无疑会带来政府治理效益的几何级数增长。也就是说，“互联网+”时代的公权力运行将开放式地连接起立法、执法、司法、守法的循环系统，实现国家整体性高效治理。

“互联网+”时代的法治政府建设将超越既有的条块分割与孤岛效应，而呈现出开放互动一体化的新局面。它将是一个良性循环的有机生态系统：一个由多方国家权力主体和行政相对人等共同构成的系统，每一个参与其中的主体都基于各自的利益创造价值，并互相传递，从而产生更大价值，并形成良性循环与互动。这就是“互联网+”时代开放互动一体化的新型治理格局与权力运行方式[9]。

四、“互联网+”法治政府建设的可行性进路

1.引入互联网思维，创新法治政府理念

互联网思维包括：万物皆可互联的互联思维、开放式生态链的平台思维、得用户者得天下的用户思维、跨界赢得生机的跨界思维、极致玩转一切的极致思维、羊毛出在猪身上的营利思维、人人都是自媒体的社群思维、唯快不破的迭代思维、大舍方能大得的免费思维、统合线上线下的O2O思维、精益而不简单的至简思维、人人都是用户的大数据思维和体验才是王道的体验思维等[10]。我们进一步将其凝练为跨界融合、连接一切、用户至上、体验为王，其中的核心特质就是创新思维：跨界融合是对分界隔阂的创新，连接一切是对连接不畅的创新，用户至上是对客户至上的创新，体验为王是对营销至上的创新。

当“互联网+”创新思维与法治政府建设结合在一起，会发生奇妙的化学反应，催生巨大的法治变革。在“互联网+”时代，法治政府建设的实施者应当树立充分尊重互联网创新思维的理念，相关研究者也应及时更新知识和观念，不再固守传统思维。目前，正在热议的网约车立法，尤其应当引入互联网思维，不能因循旧贯地一味强调管制，否则会扼杀“互联网+”时代的诸多创新。2015年6月通过的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，明确要求“清理阻碍‘互联网+’发展的不合理制度政策”。因此，应该用发展的眼光来看待网约车等新业态。

2.直面互联网时代，拓展法治政府内涵

“互联网+”时代将极大拓展法治政府建设的内涵。作一番初步的预测性描绘：基于互联网思维和为人民服务的宗旨。政府其实就是治国理政相关产品和服务的直接供应商，应当坚持用户至上的宗旨；如果政府以非正当的动机确立目标、设计制度、指导行动，作为产品和服务接受方的公民即可通过连接一切的互联网实现目的揭露、群体召集和多元共识行动，从而改善治理、达成善治；相反，如果政府的目标、制度与行动符合良法善治的方向，作为用户的公民将会报以好评、点赞、参与、配合和支持(亦即授权关系的重建与再确认)。也就是说，“互联网+”时代简便、快速的表达方式和充分全面的意见交流，极大地丰富了人民民主的生产方式，使之不断产生新型参与形式和互动模式。不仅如此，“互联网+”还将在立法、执法、司法、守法和普法宣传等领域进行新的创造，包括立法科学性、民主性、前瞻性的加强，执法互动性、协商性和舒适性的成长，司法公正性、低成本运行的确保，法律知识通俗、准确的传播等等，从而将传统的法治政府建设内涵和外延从狭义拓展到广义。

这一天其实并不遥远。当代中国最具互联网时代感的浙江省，近年来进行一系列法治建设创新，如网络司法拍卖、智慧城市建设、基于网购地址的司法送达等，都是直面互联网时代、拓展法治政府乃至整个法治建设内涵的生动例证。

3.把握互联网特征，改变政府监管环节

“互联网+”的典型特征就是跨界融合、连接一切。正如互联网巨擘马化腾所说，连接是一切可能性的基础，未来“互联网+”生态将建构在万物互联的基础之上，以互联网平台为基础，利用信息通信技术与各行各业的跨界融合，最终呈现出一个“连接一切”的新生态[3]2-3。“互联网+”完美诠释了“六度空间理论”：“互联网+”时代的基础设施是互联互通的，技术革新是无界分享的，参与主体是众生平等的，数据信息是铺天盖地的，主体行动是无时无刻的，其终极追求则是万物互联，进而构成一个“寓大于小”的全息生态系统。

但众所周知，传统的政府监管主要通过事前禁令和许可来实现监管目标。这样一种监管模式在“互联网+”时代注定是事倍功半，甚至是徒劳无功的。因为“互联网+”时代的监管对象是千变万化的，经济活动是日新月异的，参与主体是遍布全球的，行动过程是千头万绪的，事前监管模式不仅无法实现监管目标，还会极大伤害创新精神。这就要求政府改变监管环节，从事前监管转向事中监管，通过过程控制与流程监督来实现监管目标。仍以网约车监管为例，作为一种极具创新性和亲民性的交通服务新业态，如果仍然僵化沿用既有的营运许可等监管手段，而不是创新和强化平台监管和过程控制，虽然对监管部门而言的确体现了监管作为，但这种作为近似乱作为，不如不作为，实属懒作为。

4.借助互联网技术，革新政府履职手段

在信息技术蓬勃发展的时代，物联网方兴未艾，云计算风起云涌，大数据初露锋芒，移动互联网崭露头角，进而不断催生新技术、新产品和新应用。“互联网+”时代技术革新的关键词主要是大、物、云。“大”即大数据，是“互联网+”时代的生产资料，但大数据并非数据的汪洋大海，而是基于运算获得数学逻辑的浩瀚星辰；“物”即物联网，是“互联网+”时代的基础设施，PC机时代是初级物联网，目前广泛应用的是移动互联网，在不远的未来万物皆可互联，甚至人体也将成为一个终端；“云”即云计算，是基于物联网而对大数据进行运用性处理的技术手段，是“互联网+”时代生产力释放的关键环节。

这些互联网技术不仅是建构未来生产生活的基础设施，更将为政府履行职能带来方式方法的重大创新。例如，在出租车行业，传统监管是通过事先许可实现准入控制，通过年度审查实现退出控制，通过“份子钱”实现风险担保，通过合同管理实现日常控制，不仅始终无法解决人民群众“打车难”的问题，而且存在权力寻租的巨大空间和乘客人身安全的重大风险。但在网约车模式下，可以通过信息互联对驾驶员实行全方位的准入审查，通过驾驶员与乘客直接匹配实现供需对接，通过GPS定位实现车辆实时运营监控，通过对驾驶员的运营信息的全方位搜集和记录，实现全程管理，这必将带来监管部门行政效率效益的几何级增长。

5.尊重互联网精神，厚植法治人文底蕴

互联网空间以现实空间为基础，但不是现实社会的简单投射，而有其自身生成演变的逻辑、文化、伦理，最终形成了超越现实社会的独特互联网精神。曾以《失控》一书精准预言“互联网+”时代的美国作家凯文·凯利在其新著《必然》中指出，在未来二三十年，科技的发展将给世界各地带来一些必然的趋势；这种必然来自分享、互动、流动、认知等四个不同的推动力[11]。凯文·凯利所谓的四个推动力，也可以表述为互联网精神的四个重要面相，即分享冲动、互动需求、流动天性和认知本能。在“互联网+”时代，无限度认知世界这一人类本能变得空前可欲可行，主体与信息的无障碍流动天性将得到充分释放，主体与客体的互联互通互动将构成互联网世界需求层次金字塔的基础，而基于利他主义的分享冲动则会带来线上线下交易成本和创新能力的极大提升。

互联网精神的本质是对人之本性的尊重，互联网的强大力量从根本上源于对人性的尊重、对用户的敬畏和对创造的重视。法治中国和法治政府建设的根本出发点就是以人为本、坚持人民主体地位。面对互联网精神及其相应行动，治理者首先要做的是，对这些指向人的完全自由解放的、富有人文主义气息精神予以充分尊重，如此才能厚植法治建设的人文底蕴，回归法治建设为了谁的初心。近期的专车监管立法之所以饱受争议，重要原因即在于缺乏对互联网精神的尊重。

6.防范互联网风险，加强信息安全监管

当前网络安全威胁和风险日益突出，国家关键信息基础设施面临较大风险隐患，网络安全防控能力薄弱，难以有效应对国家级、有组织的高强度网络攻击。因此，确实有必要树立正确的网络安全观，加快建构信息基础设施安全保障体系，全天候全方位感知网络安全态势和增强网络安全防御能力和威慑能力。

关于互联网风险，老生常谈的说法是互联网是把“双刃剑”。我们不认同这种说法，因为“互联网+”时代的机遇与挑战已经不能用“法律与科技”的陈旧范式加以解释。承认“互联网+”时代国家信息主权、市场交易安全、公民个人隐私将会面临新的风险，但这些风险并非“互联网+”时代带来的。这些风险在前“互联网+”时代就已经广泛存在，只不过在“互联网+”时代变换了表现形式和作用方式。比如，国家信息主权风险，早在冷兵器时代就有各式各样的间谍活动与情报交易，“互联网+”时代的类似活动不过是以更加隐蔽和技术性的方式进行。因此，不能因为“互联网+”时代出现诸多新型的风险形式和侵权方式，就将互联网视为洪水猛兽，必欲限制束缚而后快。在此前提下，认同“互联网+”时代的风险是因为有了云、物、大的放大效应和连锁效应而具有空前的溢出效应和危害后果，因此有必要加强对互联网信息的安全监管，但监管的方式方法应当顺应“互联网+”的时代特征，进行相应的改进改良。

总之，中国的法治建设实践是一座蕴含鲜活经验事实有待理论提炼的学术富矿。生逢“互联网+”的时代，以中国体量巨大、鲜活丰富、日新月异的“互联网+”实践为基础，进一步将“跨界融合、连接一切”的精神渗透进法治中国建设的全方位，尤其是以“互联网+”全面助力法治政府建设，不仅是经济新常态下中国法治建设的战略增长点，还将为人类法治文明贡献新的中国经验与智慧；不仅将为人类法治实践创造新成就，更将为人类法治理论开辟新视野。

[1] 周汉华.论互联网法[J].中国法学，2015，(3).

[2] 李含.“互联网+”催生分享经济时代到来[N].法治周末，2016-01-05.

[3] 马化腾，等.“互联网+”国家战略行动路线图[M].北京：中信出版集团，2015.

[4] 钟殿舟.互联网思维：工作、生活、商业的大革新[M].北京：企业管理出版社，2014：34-39.

[5] [美]加里·S.贝克尔.人类行为的经济分析[M].王业宇，等，译.上海：上海人民出版社，1995：1.

[6] 罗豪才，等.现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡[J].中国法学，1993，(1).

[7] 周鸿祎.周鸿祎自述：我的互联网方法论[M].北京：中信出版社，2014：25.

[8] 杨明波，等.电子政务与信息孤岛[J].电子政务，2005，(11).

[9] 朱新力，吴欢.“互联网+”时代法治政府建设畅想[J].国家行政学院学报，2016，(2)：86-90.

[10] 余来文，等.互联网思维：云计算、物联网、大数据[M].北京：经济管理出版社，2014：1.

[11] [美]凯文·凯利.必然[M].周峰，等，译.北京：电子工业出版社，2016：1.

[责任编辑：肖海晶]