打破“双创”行政壁垒须深化审批制度改革

刘 洋

(中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080)



·经济理论与实践探索·

打破“双创”行政壁垒须深化审批制度改革

刘 洋

(中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080)

2015年以来，国家层面出台一系列政策措施，着力解决大众创业、万众创新中的“痛点”和“难点”。但实践中，多数创业者在审批环节仍遭遇到不同程度的阻碍。鉴于“双创”的制度困境,建议通过深化审批制度改革，扫除创业创新中的行政障碍，为推动经济结构调整、打造发展新引擎、增强发展新动力提供源头活水。

“双创”；审批制度改革；行政壁垒

在2014年的夏季达沃斯论坛上，李克强总理首次发出“大众创业、万众创新”的号召；2015年政府工作报告再次提到要打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，由此，“大众创业、万众创新”的新浪潮开始引发公众关注；2015年6月16日，国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，提出一系列推动大众创业、万众创新的系统性、普惠性政策措施；2016年政府工作报告22次提及创业。当前，在经济新常态的背景下，“双创”被摆到前所未有的位置。2015年是“双创”元年，仅上半年中国高技术产业的增加值就保持两位数的增长，比规模以上工业平均增速高近5个百分点；网上零售额在过去两年连续高增长的基础上，上半年增速将近40%；机器人、新能源汽车等新产品的增长速度也都大幅增长[1]。据人社部统计，中国每天新增企业一万多家，新增市场主体超过四万家，创造大量就业岗位。一年来，“双创”为稳增长、扩就业做出了重要贡献。

然而，创业创新在审批领域却屡屡碰壁。近日，上海两家小食店因证照问题被迫停业引发总理关注。11月21日，在国务院召开的深化“放管服”改革座谈会上，李克强总理谈道：“这些小食店都是小本生意，属于草根创业，群众口碑好，也有创新发展的意愿和社会需求。对这些业态的监管，怎么把握好分寸，既执行有关规定，又扶持善待创业者，这个问题需要我们认真思考。”同时，总理强调，我们所说的转变政府职能，不仅要从过去以“审批”为主转向以“事中事后监管”为主，更要转向以“优化服务”为主。总理意在督促政府审批部门要“以小窥大”，进一步研究如何通过深化审批制度改革，破除制约生产力发展和中小企业创业的不合理束缚，如何在刚性的规定与柔性的服务之间找到有利于市场健康发展的平衡点，这是现阶段摆在审批部门面前的重要议题。

一、审批制度改革中束缚“双创”发展的关键问题

1.审批效率低下导致“双创”“起大早、赶晚集”。长期以来，很多行政机关一讲管理就要审批,审批手续繁杂，部门之间协调不畅，导致行政效率低下。原国务院副总理曾培炎曾就此“现身说法”：建一栋科研楼，前前后后居然要盖200多个公章。

大学生创业是“双创”中极为重要的一部分。近年来，全国各地对大学生创业的补贴政策越来越多，从一次性创业扶持补贴、创业企业招用工补贴、场地租用减免到免息贷款等。但审批手续过于烦琐，因种种条件限制，很多大学生享受不到国家的创业扶持政策，还有一些大学生创业企业在等待审批的漫漫征途中，错过了企业生存成长的关键时期，不幸夭折。当前，中国经济已进入新常态，鼓励创业创新，充分激发市场活力刻不容缓[2]。面对大学生创业，如何精简审批环节、提高审批效率，让政策投入的资金更加有效地扶持大学生创业，值得我们思考。

同创业一样，创新领域也常常遭遇审批带来的层层阻碍。2015年，在十二届全国人大三次会议上有代表提出，审批难影响科研成果走向市场。北京大学第三医院骨科主任刘忠军在发言中说道：“我们这些年一直在研发3D打印的骨科金属内置物。2009年就开始立项研究，2012年就申请了临床实验观察，当时我们国外的同行还没有起步。如今，三年过去了，我们还在等待审批。可是国外的类似产品已经大规模上市了。我们是‘起了大早，赶了晚集’。”

目前，中国科研人员有很大一部分精力要浪费在行政审批和经费报销上。成果转化不能等，我们必须通过深化审批制度改革给科研单位“松绑”，使成果转化“提速”，以此来促进创新驱动发展战略的实施，为大众创业、万众创新提供源头活水[3]。

2.管得过死堵住“双创”发展大门。审批制度改革的实质在于处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系。如何做到“管住管好却不管死”考验着政府的执政智慧，政府干预过度束缚市场的手脚，影响经济发展。“双创”领域若管得过死，将会把无数创客拦在创业创新的大门外。

近年来，创业领域出现一个奇怪的现象：大量广州企业舍近求远到深圳注册，根据深圳市市场和质量监督管理委员会提供的数据,到深圳注册的广州企业数量逐年攀升:2011年为261户、2012年为204户、2013年为425户、2014年为500户、2015年上半年为286户。其中的缘由令人无奈：原来在广州注册公司,企业名称预先核准登记很难通过。如果再需要临商证明,全跑下来普遍要一个月。而一个月的时间足以决定一家互联网公司的生死存亡。依据《企业名称登记管理规定》,在登记主管机关辖区内不得与已登记注册的同行业企业名称相同或者近似。但是,对于这条规定中何谓“近似”名称,法规并没有明确规定，审核人员的自由裁量权较大。在广州注册,同一个行业有两个字以上相同就叫作重名，而在深圳注册名称审核很容易通过,而且手续更简单，不需要提交场所证明，因此广州创客们宁愿舍近求远，同时也把大量税收留在了深圳。

在“双创”的大背景下，深化审批制度改革，以扶持的态度优化精简审批流程、激发创业创新活力显得尤为重要，切莫让行政审批成为干事创业的“万事开头难”。

3.服务缺位使小微企业生存难上加难。长期以来，由于体制上的原因，很多行政机关工作人员习惯于权力思维，把审批当成自己手中的权力，而没有意识到权力来自于人民，把行政审批视为管理社会的手段，而非服务社会的手段。卢梭在《社会契约论》中这样描述政府与公民的关系：“国家的权力直接或间接地来源于公民的授权，因此国家的主人是公民，政府则是仆人，政府的职责就在于为公民服务。”[4]在全国范围内倡导优化服务的背景下，过去普遍存在的“门难进、脸难看”现象已大幅度减少。然而，根据优化服务的要求，仅仅做到“门好进、脸好看”是远远不够的。目前，审批领域“事依然难办”，行政机关的服务明显缺位。

某大学生创业成立的公司，在创业初期，请不起会计，又不懂金融知识，经常因报税材料不合格被打回来，需要反复跑多趟。后来，他们不得不聘用会计事务所帮忙报税，无形之中增加了成本。小微企业生存基础薄弱，需要政府部门的引导和扶持。针对这些处在创业初期的小微企业，审批部门面对不合格的申报材料不应冷冰冰地说“不”，而应及时提供全面咨询服务，告知他们“怎么才行”。同时，对新登记企业应有针对性地进行基础性培训，使其尽快步入正轨。

二、深化审批制度改革是破解“双创”壁垒的良方

1.简化审批流程，实现并联审批。为提高审批效率，更好地服务于民，全国各地都在压缩审批时限，简化审批流程。但很多地方没有从根本上改变串联审批的方式，改革的效果依然平平。老百姓办理同一件事还得跑多个部门，重复提交各种材料。就像患者在甲医院拍了个片子，到乙医院还得重新拍，两个医院之间对检查结果互相不认。这不仅增加了患者的成本，实际上也增加了社会的成本[5]。行政审批也是一样，一家行政机关掌握的信息，应当与关联业务机关做到信息共享，避免老百姓就一个相同事项多次申报、多次跑腿。

并联审批是目前提高审批效率的最根本途径。所谓“并联审批”就是改变以前行政审批单位按序逐家进行行政审批的模式，对涉及两个以上部门共同审批办理的事项，实行由一个中心(部门或窗口)协调、组织各责任部门同步审批办理的行政审批模式，做到“一窗受理、并联审批、统一收费、限时办结”。从目前的运行效果来看，并联审批将行政资源进行整合，大大节约了行政相对人的时间，同时也节约了大量行政成本，提高了行政效率。

《中华人民共和国行政许可法》第二十六条规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。这就是并联审批的法律依据。《中华人民共和国行政许可法》自2004年7月1日起颁布施行，二十六条规定的如此高效便捷的审批方式，为何到今天才陆续实行？个中原因值得我们反思[6]。

2.适度监管，让审批有“温度”。我们给市场放权并不是放任，而是为了腾出手来加强监管。只有管得好、管到位，才能放得更开、减得更多。那么，什么是管得好，管到位？笔者认为，监管应当掌握两个字：适度。

世界上最简单的尺度就是度量衡，一尺就是一尺。而行政审批则不同，它需要多尺度判断，需要审批者更多的智慧。毛泽东同志认为，政策和策略是党的生命，政策有条文，策略无条文。策略就靠我们去拿捏、把握。一个执法人员不是简单的执法机器，需要具备一定的执法素质，遇到特殊状况能够随机应变、灵活处理，而不是死磕法条，机械执法。在审批过程中，不应死守规定、管中窥豹，而是灵活运用政策条文，准确拿捏适用尺度，以人为本，服务于民，同时要顾及长远的利益和经济发展的大局。

李克强总理就上海两家小食店被迫关停事件强调，“监管也不一定是冷漠的，要多带一点对老百姓的感情”。监管部门首先应该思考“为何监管”这个深层次问题。我们监管难道是为了把企业管死吗？对企业的监管，应当全面实行“两随机、一公开”机制，探索联合检查，避免因为一个违法事项查黄一家企业。刹车不能踩死，要点到为止，还要保证一定的速度，要释放市场的活力，切实提高监管的针对性、有效性，使市场活而不乱，这才是我们监管应当起到的作用。

小食店事件中，如果监管人员能够如总理说的那样，无论是从民生、鼓励创业的角度，还是从方便当地居民生活的角度考虑，多带一点对老百姓的感情去监管，这两家小食店就不会一关了之，而是经过监管部门的积极引导，做到既合法经营又服务于民，让审批行为也变得有“温度”。

这两家小食店很具代表性，这背后是民生，是经济，是创业。偌大的城市，如若容不下一家小食店的合法生存，又何来创业创新的市场活力？当前，面对纷繁复杂的国际形势和国内经济下行的压力，扶持善待创业是“激发市场活力和社会创造力，释放中国经济巨大潜力”的关键所在。

3.增强服务意识，做到“管”“服”结合。行政机关是改革的窗口，它直接与老百姓打交道，行政机关的服务水平直接体现改革的效果。这就要求行政机关工作人员必须转变服务理念，树立起“审批就是服务，管理就是责任”的新服务理念，以促发展为己任，以办事人为本，把困难留给自己，把方便留给行政相对人[7]。同时，还要用制度去激励，制定合理的、具有可操作性的服务规范，以此来衡量工作人员的服务态度、服务水平。制定严格的奖惩机制，多树立优质服务的典型，倡导正确的服务导向。

除了窗口的工作人员以外，行政机关也应当寓管理于服务，做到管理与服务的有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务，这也是政府职能转变的要求。让政府通过服务来保障创业创新健康有序发展。2016年2月，黑龙江省政府将企业投诉中心改为企业和创业投诉中心，受理“科技人员、大学生和农民”三支队伍的创新创业过程中投诉。这种服务理念的转变，为“双创”提供了有力保障。大众创业、万众创新，是当前中国经济发展的动力之源。继续深化审批制度改革，打破“双创”的行政壁垒,充分激发市场活力至关重要。审批部门应当以最大的善意让审批的“温度”温暖创业者的艰辛，真正做到李克强总理所说的：“以职能转变的靓丽转身 ，换取人民群众的更大福利。”

[1] 解读李克强大众创业万众创新:少不了一个“众”字[EB/OL].(2015-08-11)[2016-09-16].http://politics.people.com.cn/n/2015/0811/c1001-27446096.html.

[2] 朱旭峰,张友浪.新时期中国行政审批制度改革:回顾、评析与建议[J].公共管理与政策评论,2014,(3).

[3] 应松年.《行政许可法》一部促进政府管理创新的重要法律[J].中国司法，2004，(2).

[4] 李伟敏.服务型政府理念下的行政审批制度改革[J].行政与法,2015,(10).

[5] 施雪华，汤静容.当前中国行政服务中心的主要问题与解决对策[J].理论与改革,2013,(9).

[6] 马怀德.行政审批制度改革的成效、问题与建议[J].国家行政学院学报,2016,(3).

[7] 艾琳,王刚.行政审批制度改革的理性思考[J].中国行政管理,2014,(8).

[责任编辑：陈淑华]

2016-10-21

刘洋(1988—)，女，黑龙江哈尔滨人，教师，从事行政审批研究。

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