政府职能转变视域下简政放权保障机制研究

蒋 泽 枫

(通化师范学院 思想政治理论课教研部，吉林 通化 134002)



·政治文明研究·

政府职能转变视域下简政放权保障机制研究

蒋 泽 枫

(通化师范学院 思想政治理论课教研部，吉林 通化 134002)

简政放权是一场“触及利益”的改革，知易行难，在现实中阻力重重，究其原因主要在于地方政府和基层单位对简政放权内涵缺乏深刻理解，缺少相关的制度支撑，监督、考评力度不够等因素，这也致使地方政府和基层单位对国家简政放权改革的两个关键点——“管”和“放”的执行和落实不到位，严重影响了简政放权的进程和实施效果。鉴于此，在政府职能转变的大背景下，着力从思想、制度、监督、法治、预警、考评六个方面构建简政放权保障机制，对正确处理好“放”和“管”的关系，推进自上而下的简政放权改革具有重要的现实意义。

政府职能转变；简政放权；权力转移

“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”一语道出了中国两千多年封建统治的本质。然而，随着社会日新月异的变化，过去那种政府统筹一切、管理一切的思路已经无法适应当下社会的发展。当前，中国经济发展正处于转型的关键时期，转变政府职能是当前形势下稳增长、控通胀、防风险，保持经济持续健康发展的迫切需要和重大举措，是经济社会发展到这一阶段的客观要求。而“简政放权”作为全面深化改革的“先手棋”，是转变政府职能的“当头炮”，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招[1]。简政放权既是增强政府治理、建设现代政府的内在要求，也是提升政府公信力、执行力和权威性，更好服务人民群众的有效保障。2013年3月14日，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，这表明新一届政府通过简政放权，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的改革方向和目标。之后，国家采取了一系列行之有效的措施，仅在2015年，国务院就发布关于简政放权的文件达55个，国务院常务会议超过1/3的主要议题涉及简政放权，全面清理了453项非行政许可审批事项，取消了62项中央指定地方实施的行政审批事项，改革红利已逐渐显现。

虽然各级政府下了很大力气，但“中梗阻”现象仍然大量存在，“国务院都过河了，地方政府还在摸石头”，“简政放权，中央热，下面凉，上下有‘温差’，执行过程走了样”。地方政府和基层单位对简政放权内涵缺乏深刻理解，缺少必要的制度支撑，监督、考评力度不够等诸多因素，直接导致地方政府和基层单位对国家简政放权改革的两个关键点——“管”和“放”执行和落实不到位，严重影响了简政放权的进程和实施效果。鉴于此，着力从思想、制度、监督、法治、预警、考评六个方面构建简政放权保障机制，对正确处理好“放”和“管”关系，推进自上而下的简政放权改革，有着重要的现实意义。

一、思想保障：强化内涵认识，确保思想意识先行

1.明确简政放权的历史文化渊源

国家治理体系和治理能力现代化离不开历史文化传统，中华文化是国家治理体系和治理能力现代化的思想基础。习近平同志说过：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。中国今天建立的国家治理体系，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[2]简政放权思想正是继承了中国传统儒道思想的精华，既体现了道家“无为而治”的阴柔之术，又体现了儒家积极有为的刚健之美。

早在春秋时期，道家创始人老子就提出了著名的“无为而治”的思想，强调“无为而无不为”。这是一种遵循社会发展规律，形成被管理者参与管理的思想。其根本理念是为公众创造一个宽松的社会环境，即政府要遵守“谦下不争”的自律规范，不与民争利，注重“君无为而臣有为”的管理方式,让民众积极参与社会管理。无疑，从实施内容和实际效果来看，简政放权改革正是“无为而治”理念的一种体现。实际上，无为而治的“无为”，决不是放任不管，一无所为，而是精简体制，创新方式，尊重规律，减少阻碍。宽松政策的建立，利好政策的制定都是在为“无为”提供条件，保证群众参与的能力和权利，保证实现利益的最大化、便民的最优化。党和政府的简政放权是大道至简的“无为而治”，是转变政府职能，提升社会效率，实现优化民生的“有为”之举。

儒家经典《论语》堪称中国传统文化的精华，昔日有北宋赵普半部论语治天下之说。而今简政放权理念在儒家经典《论语·雍也》篇中也似乎可以找到影子。可以说，简政放权是对其中提及的“居敬而行简”的完美演绎。《论语·雍也》有一段孔子弟子仲弓评价子桑伯子的话：“居敬而行简，以临其民，不亦可乎？”意思是，心里是严肃认真的，做事简约不烦琐，以这样的方式治理百姓，不就很好吗？引申至今，“居敬”，就是作为国家的公务人员，首先要在内心敬畏人民；“行简”，就是不要用太繁多的东西来扰民。这与简政放权的理念十分吻合[3]。正如李克强总理所说：“把错装在政府身上的手换成市场的手，这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望”[4]。壮士断腕式的简政放权是痛苦的，它所针对的是以往过度控制市场的“传统”和“惯性”，已被实践证明了不再适应中国当前及未来的发展需要，因此，必须进行改革、优化和升级。而发展的好、顺应民意则必然会赢得人民更大的拥护和爱戴。

当前，简政放权在推进的过程中出现了一种错误的解读，把简政搞成了惰政，将放权变成了放任，并认为“居简而行简”就是什么都不用管，什么都不用干。其实，《论语·雍也》中这段对话还有下面一句：“居简而行简，无乃大简乎？”这就是说，太“简”了也不行，就过于简慢、怠慢，就没有法度了。因此，在新事物不断涌现的情况下，手握公权者要时刻慎用权力，不可“任性”。要尽力处理好“放”和“管”的平衡关系，努力提高行政管理水平。李克强总理对此也专门强调：“‘放’是放活，而不是放任；‘管’是管好而不是管死，不能让老百姓觉得，我们的工作就是在文件上‘画个圈’就不管了。”也就是说“管放结合”才是出路，稳增长、促改革、调结构、惠民生都是政府的职能，无论程序和形式如何简化，它对应的政府责任没有变化。对政府部门来讲，简政放权或许使其利益减少了，但市场活力却增加了，国家和人民富裕了，意味着政府部门的政绩上升了，其有所作为的空间扩大了，这也对应了“居简而行简，无乃大简乎？”的道理[5]。

2.深化对简政放权内涵的认识

简政放权的核心是关于“放”和“管”的问题，即“把该放的权放掉”，“把该管的事管好”。

一是准确把握“放”和“管”的基本内涵。首先，需要“把该放的权放掉”。因为市场主体是社会财富的创造者，要发挥市场配置资源的决定性作用，就要进一步打开“政府职能转变”这扇大门，最大限度减少对生产经营活动、一般投资项目资质资格等的许可审批。发挥地方政府贴近基层的优势，把由地方实施更有效的审批事项，坚决下放给地方。加快体制机制创新，使企业和产业在公平的市场竞争中优化升级，为转型提供“源头活水”。同时，加快企业工商登记等制度改革，大力发展中小微企业和服务业，提供更广的就业门路和更多的就业机会，从根本上解决就业难的问题。其次，需要“把该管的事管好”。把该管的事管好，需要切实加强市场监管，营造公平竞争的市场环境，对食品、环境、安全生产等领域群众高度关注、反映强烈的问题，进行重拳打击，让不法分子付出代价；需要创新公共服务提供方式，把政府工作重点放在“保基本”上，在非基本的公共服务领域，更多发挥市场和社会组织作用；需要规范行政事项审批，防止滋生腐败，做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明；需要政府部门腾出更多的精力抓大事、议长远、谋全局，增强宏观调控的针对性、有效性和权威性，坚决完成遏制产能严重过剩、行业盲目扩张等硬任务[6]。

二是理顺“放”和“管”的辩证关系。“放”的根本前提是“管”，也就是要理顺部门职责，监管部门权力。把“放”简单理解成了撒手不管、放任自流是完全错误的。我们只有严格管理，合理引导，将部门职责划分清晰，并充分向社会展示，接受社会监督，才能让“放”一帆风顺。

“管”最终需落实到“放”，也就是要发挥市场作用，精简行政审批。在“政府全权管理社会”和部分领导干部“官本位”思想的影响下，政府部门干预市场运行，造成了高成本和低效率现象出现，且借“管理”之名进行“寻租”等腐败问题时有发生。因此，要放就要放得彻底，不该管的不伸手，不该说的不插嘴，才能放得坦坦荡荡，放得扎扎实实。

而“放”和“管”看似矛盾，实则不然。贯穿两者之间的便是以人为本这根线。“放”是为了还政于民，促进公平、提高效率；“管”是为了合理引导、保证透明、防止腐败。看似殊途陌路，其实异曲同工。只要把握住法治社会这根准绳，真正践行“法无禁令即可行、法无明令不可为”的信条，就一定能协调好二者之间的关系。

二、制度保障：充分发挥清单制度的规范作用

进一步明确职权范围和数量是处理好“放”和“管”关系的关键环节，即在明确了有哪些权力可以使用的同时，划定哪些权力需要进行有效监管。行政权力具有扩张性，没有约束就会出现权力滥用、权力寻租等腐败异化现象，导致政府职能履行不到位，行政效率低下，市场机制不能充分发挥作用。因此，要以权力清单制度、负面清单制度、问责清单制度、监管清单制度为基本框架，给行政权力打造一个制度的笼子，对其进行制度上的约束，使之科学有效运行。

1.权力清单制度

权力清单制度指政府对自身权力进行梳理、界定、规范化，并以列表清单形式公之于众，主动接受社会监督，自觉促进依法行政的实践活动。这种制度的目的是将相关权力事项置于社会监督之下，促进政府行政审批权力的公开化和透明化，督促政府部门依法行政。全面梳理政府权力和责任并进行科学分类，对于不符合社会主义市场经济要求、于法无据的政府权力，要加以清理并尽快取消。而对于需要保留的权力和法定责任，要向社会公开。

在行政审批管理系统中，权力清单制度是基础性管理工具，规定了行政审批制度改革的框架和结构。完善权力清单制度，摸清权力家底，规范政府行政权力的使用，做到清单之外无权力[7]。

2.负面清单制度

负面清单制度是政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、项目等，总体按照“非列为禁止即可进入”的原则，将主动权交于市场，最大限度激发市场活力，进一步优化产业投资环境，提升行政效率和资本效率。

在行政审批管理系统中，负面清单制度是核心性工具，是行政审批行为实施的基础和参照[7]。应进一步削弱和打破部分领域和行业的市场垄断权，尽量缩短清单条目，降低市场准入门槛，拓宽市场准入空间，赋予不同市场主体以同等的准入待遇，从而实现清单之外无禁区。

3.责任清单制度

简政放权并不意味着政府从此可以做“甩手掌柜”，要从问责程序、问责过程、问责主体和对象、行政问责的可操作性等方面进行构建问责清单制度。根据权责对等原则确定问责事由，把行政不作为和滥用职权、玩忽职守等违法行政行为一起纳入问责范围。

4.监管清单制度

监管清单制度旨在解决行政审批改革后的监管事项，杜绝政府职能缺位、越位和错位等问题，重在厘清部门监管职责，界定政府各部门之间权力运行的界限，通过清单形式公布不同行政事项的监管主体与责任。在行政审批管理系统中，问责清单制度和监管清单均属于保障性工具，是保持行政审批制度改革持续性的关键[7]。

清单制度在制定执行过程中要做到两点：一是为了防止政出多门，清单制度要统一出口。所有清单制度统一由各省按照程序经过广泛论证，征求意见，最后经由立法机关授权政府发布。二是清单制度要进行定期审查、动态调整。清单一经公布，行政部门不得擅自增减项目，但为了适应新形势的需要，要根据法律法规和机构职能调整情况，对清单进行定期性审查、修改、完善、确保清单内容有效、与时俱进。对清单制度的审查权力由立法机关负责。其中，保留项目可继续按原来的渠道实施。增加的项目要进行综合评审后，经立法机构审核表决通过，再交由政府组织实施。

三、监督保障：建立监管机制，监督权力运行

在推进简政放权的过程中，清单制度明确了行政权力的法定权限和运行程序，将权力这只猛虎关进笼子里。但为了防止猛虎出笼，还需着力提升监管能力，建立监管机制，监督权力在阳光下健康运行。

1.调整优化结构，整合监管资源，充实一线监管力量

首先，政府部门要将对权力的监管和对权力的使用放在同等重要的位置，在放权的同时，也要对权力的使用负责，要进一步调整优化部门设置和机构编制配置，充实一线监管力量。其次，监督行政权力运行仅仅依靠政府自身力量是远远不够的，要把党内监督、人大监督、司法监督、政协民主监督、社会舆论监督等监督力量拧成一股绳，形成合力。

2.加强全过程监管

简政放权后，前期手续变得简化，而中后期监管的任务却加重了。在把好事前审批的关卡之外，事中事后监管要求监管人员要主动发现问题，并采取措施。要通过优化流程、创新方法、建立长效机制，把事中事后监管纳入制度的轨道。

3.实施全面查找，突出重点监控

在全面查找廉政风险点的过程中突出重点，特别是要加强食品药品、生产安全、环境保护等涉及人民群众身体健康和生命安全领域的监管能力。

4.改进监管方式

采用现代技术手段，提高科学监管水平。针对权力清单、负面清单、问责清单、监管清单中确认的行政权力，通过建立数字监察平台，实现对行政审批权力运行的全程监督、实时监控。

5.加强机关监管文化宣传

在各级政府内部营造有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法受追究的浓厚氛围，牢固树立公共精神，以提供优质公共服务、维护社会公平正义为己任，不断强化责任意识和自律意识，使政府真正成为简政放权、改革创新的守护神。

四、法制保障：在法治轨道上进行简政放权改革

简政放权就像一把利剑，把多年来政府管理工作中的许多矛盾和问题更加直接地挑破了。随着这项改革向纵深发展，诸多涉及利益格局、权力分配的问题及长期形成的管理理念、习惯、思维方式等都将更直接地暴露出来。简政放权改革及由此延伸出的各领域改革，将更加艰巨复杂，只有更好地运用法治思维和法治方式推进改革，改革才能顺利进行，改革的成果才能落地生根[8]。

1.加强理论学习，端正思想观念

简政放权改革要符合中国国情，体现中国特色法律法规中的基本精神、制度、规范和要求。但凡重大改革必须有相应法律依据，要严格遵守职权法定和公开透明原则，严格按照法律程序进行，不省步骤，不缺环节，充分发挥法治对改革的引导、规范、促进和保障作用。只有这样，简政放权改革才能不偏离轨道，沿着正确的轨道前进。“改革为主，法治为辅”，“法治只能当后勤，不能干先锋，只能在幕后，不能在台前。”“法律的条条框框妨碍和迟滞了改革”等草莽式的改革观念都是把改革和法治机械地对立起来，不利于改革与法治的内在统一和有机结合，应当及时、坚决地加以纠正。

2.立法引领改革、立法授权改革

十八届四中全会明确指出，实现立法与改革决策相衔接，做到重大决策于法有据。同时，也要通过立法方式消除改革障碍。当法律已经严重滞后于社会发展，就应该及时废除、修改，不要让法律法规成为改革的绊脚石。对法律设定的审批事项，经过深入论证、专家评估、多方协调、国务院审议等慎重研究决策过程，可以取消和下放的，国务院均及时向全国人大常委会提出修改法律的议案。对于保留下来的行政审批项目，国务院也提出了规范行政审批行为的措施。对一些难以在面上推开、暂不具备法律修改条件的改革创新，通过法律授权的方式提供支持。

五、预警保障：以问题为导向，着力反馈调整

简政放权是润物春雨，需要稳步向前徐徐图之。近年来，国务院把简政放权作为全面深化改革的当头炮，采取了一系列重大改革措施，有效释放了市场活力，激发了社会创造力。但也出现了一些不可回避的现实问题，通过对这些问题的梳理和反馈，及时进行动态调整，对于全面进行简政放权改革有着积极的促进作用。

1.预防简政放权懒政惰政，放任自流

简政放权需要政府具有一往无前的决心。这一举动会造成政府官员的权力被稀释，通过权力进行寻租的空间被挤压，经由权力交换而来的利益逐渐减少等一系列连锁反应。因此，有的地方和部门会出现将“简政”简单等同于“减政”，“放权”片面等同于“放任”的现象，继而出现懒政怠政，将权力脱离实际，放任自流、混日子、不作为、得过且过，让市场陷入混乱的问题。更有一些政府部门，机构设置和办事流程混乱。这等于把“放”理解成为撒手不管、放任自流，这种错误的想法必须被禁止和纠正。

2.预防简政放权流于表面形式

一是坚决杜绝“放小不放大，放虚不放实”式的改革。有的地方和部门简政放权不愿意主动“割肉”，工作呈现“放小不放大，放虚不放实”的特点，企图通过简单地下放和取消一些社会关注度低、含金量不高的项目来蒙混过关，而真正能够充分激发市场及其他社会主体活力的权力并未得到真正下放。诸如束缚企业生产经营、影响人民群众就业、创业、创新的审批事项取消和下放的明显不够，释放社会主体参与社会治理的审批事项取消和下放的明显不足。

二是坚决杜绝隐性化权力的存在。政府为了保留更多权力，谋取利益，甚至将权力转化为隐性权力。如第三方中介和非行政许可审批等。第三方中介是一种较为常见的官中介，即指政府部门以出资指定第三方机构间接行使行政审批权力，其实质就是一种变相的间接管理，以从中牟取暴利。因此，要进一步规范和治理中介服务机构。清理各政府部门下属的中介机构，使两者脱钩，切断中介机构与政府部门之间不正当的联系和利益输送关系。培育和发展中介服务市场，使中介服务机构公平有序竞争。加强对中介服务机构的监管，促使中介服务机构完善治理结构，使之成为真正的市场主体。一度被代指为“制度后门”和“灰色地带”的非行政许可审批也大量隐性化存在。2015年5月6日，国务院常务会议决定，按照依法行政要求，在2014年大幅减少国务院部门非行政许可审批事项的基础上，彻底取消这一审批类别。这一“让权力在阳光下运行”的重大举措，将大大减少交易成本和制度成本，极大释放市场主体的活力和创造力。但在实际的实施过程中，不愿“割肉”的心理可能直接导致非行政许可审批状况无明显改观。

三是坚决杜绝脱离实际，盲目放权。有些地方和部门为了响应上级号召，尽快完成任务，全然不顾中国市场运行规则尚不规范，市场主体自我约束机制尚不健全的客观事实，忽略了中国目前社会组织发育极不健全、部分社会组织具有浓厚的行政化倾向的现状，忽视下级承接下放权力的经验不够、准备不足的状况，盲目地取消和下放审批权力，使简政放权彻底沦为应付上级的形式化行为，从而不可避免地陷入“一放就乱”的窘境。

四是坚决杜绝数字化表象改革。推进简政放权就要对政府机构行政审批的范围和数量进行削减，这是简政放权的一种必然结果。有些地方政府和部门对于这个问题没有一个科学准确的理解和认识，错误地将削减审批数量的多寡作为衡量改革成功与否的标尺。数量削减的越多，则越成功，效果越明显，反之则不然。过分片面地追求减少审批数量，将对简政放权的理解仅仅停留在数字化表象之中，玩数字游戏，进行数字政绩攀比，使改革完全流于形式。

政府要加大对上述相关可能会出现问题的预测和判研分析，从而制定科学准确的制度和政策，为社会的健康发展保驾护航，这意味着国家工作人员遇到的挑战会增多，因此，必须加强自身学习，切实转变思想和作风，提高管理能力。

六、考评保障：以评促改，以评促建

简政放权要抓住工作落实，要狠抓一个“评”字，从而达到“以评促改，以评促建”的最终目的。

一是考核工作作风。从总体工作情况分析考察各级政府部门是否出现思想僵化偏激，懒政怠政，将权力一放了之的行为。

二是考核改革过程和内容。首先是考核各级单位部门的简政放权改革进度。通过纵向审核个体工作计划进度表来判断其工作进度是否一致；通过横向审核不同部门工作开展进度的情况，形成各单位之间的相互竞争机制，提高工作效率。其次是考核工作内容。是否存在“放小不放大，放虚不放实”；是否脱离实际，盲目放权；是否有隐性化权力；是否参与数字化表象改革等走过场、形式化现象的存在。

三是考核改革实际成效。具体需要考察政府机构审批事项是否减少，工作效率是否提高，是否取得了明显的社会经济效益等，群众是否真正感受到政府办公的方便快捷，人民群众是否满意，是否展现出政府执政为民的形象，是否能进一步增强政府公信力，营造优良的政务环境等。

[1] 国务院召开会议部署机构职能转变工作讲话[EB/OL].中国政府网,(2013-05-13)[2016-05-06], http://www.gov.cn.

[2] 习近平在省部级主要领导干部的改革专题研讨班讲话[EB/OL].新华网,(2014-02-17)[2016-05-06], http://www.xinhuanet.com.

[3] 陈轩.李克强热字之一：简[EB/OL].人民网,(2016-02-28)[2016-05-06],http://www.people.cn.

[4] 李克强答新加坡《联合早报》记者有关这次国家机构改革和职能转变方案的问题[EB/OL].新华网,(2013-03-17)[2016-05-06], http://www.xinhuanet.com.

[5] 放活不是放任,管好不是管死[EB/OL].新华网,(2014-06-04)[2016-05-06], http://www.xinhuanet.com.

[6] 国务院召开会议部署机构职能转变工作讲话[EB/OL].中国政府网,(2013-05-13)[2016-05-06], http://www.gov.cn.

[7] 陈振明.简政放权与职能转变——我国政府改革与治理的新趋势[J].福建行政学院学报,2016,(1).

[8] 王峰.要在法治的轨道上把简政放权改革推向深入[N].中国青年报,2015-07-20.

[责任编辑：王雅莉]

2016-10-25

蒋泽枫(1981—)，男(满族)，黑龙江明水人，副教授，历史学博士，从事思想政治教育和中国思想史研究。

D035.1

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1007-4937(2017)01-0036-05