十八大前后我国行政体制改革深入探索的价值取向

2017-03-07崔光胜

理论月刊 2017年7期

关键词：行政政府改革

□崔光胜

（中共湖北省委党校报刊部，湖北武汉 430022）

十八大前后我国行政体制改革深入探索的价值取向

□崔光胜

（中共湖北省委党校报刊部，湖北武汉 430022）

党的十八大前后是我国行政体制改革不断探索和全面深化的历史机遇期。尤其是十八大之后的几年中，我国行政体制改革进入了攻坚克难阶段。在马克思主义理论和习近平治国理政思想的统领下，行政体制改革始终坚持正确的理论导向，着眼于我国具体国情和当下实际，以解放思想为引领，以实践标准为导向，以全局性利益为根本，以公平正义为价值，坚持统筹推进，协调各方，不断强化制度的顶层设计，使我国行政体制改革从攻坚克难期顺利走向了成果丰硕期。

党的十八大；行政体制改革；价值取向；中国国情

20世纪70年代末，以美国为代表的西方国家，为了解决政府财政危机和公共服务供需矛盾，在全球范围内掀起了一场“政府再造”的行政改革运动。我国建立的是具有中国特色的社会主义国家，在新中国成立到1978年的30年间，也进行了多次的小规模的行政变革，但收效甚微，直到党的十一届三中全会之后，随着经济体制改革的深入推进，行政体制改革也逐渐在全国展开。迄今为止，已进行了七次大的行政体制改革。特别是党的十八大之后进行的第七次行政体制深化改革，可谓力度之大，前所未有。它充分体现了以习近平同志为核心的党中央治国理政的正确性，以及建设我国“服务型政府”和“法治政府”的坚定信念。

1 特殊国情背景下我国行政体制改革的政治逻辑

1.1 突出政治思想是我国行政体制改革的基本指导思想

众所周知，行政体制改革虽是政治行为，但如果没有思想文化的支撑等于改革失去了灵魂。因此，有什么样的指导思想就有什么样的世界观和价值观，就有什么样的行政体制。首先，我国的国情决定了我国的行政体制改革必须坚持以马克思列宁主义为指导。因为马克思列宁主义的国家理论是我们立党治国的根本指导思想，建设具有中国特色社会主义行政管理体制体现了马列主义与我国实际相结合。“马克思认为，‘行政是国家的组织活动’；列宁认为，政府是‘从社会中分化出来的公共的政治机构’”［1］。所以中国的行政体制改革必须遵循马克思主义是由我们的国体决定的。

其次，行政体制改革必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。中国特色社会主义理论体系是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等治国理政思想在内的科学理论体系。毋庸置疑，中国特色社会主义理论体系为我国行政体制改革奠定了理论基础的同时，也在实践中丰富和深化了中国特色社会主义理论体系的内涵，并为科学的理论提供了现实说服力。正如有学者阐述的，“要实现行政体制改革这个目标，就应坚定不移地坚持发扬中国共产党所践行的‘实事求是’和‘一切从实际出发’的精神，积极主动地加强服务行政的研究和推广工作，从而加快我国服务型政府建设的步伐。”［2］

最后，行政体制改革必须坚持以习近平总书记系列重要讲话思想为指导。党的十八大以来，习近平总书记在治国理政方面发表了一系列的重要讲话。他在主持十八届中央政治局第二次集体学习时的讲话中指出：“改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进，改革开放是一场深刻而全面的社会变革，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合，要更加注重各项改革的相互促进、良性互动，整体推进，重点突破，形成推进改革开放的强大合力。”［3］习近平的讲话精神无疑是指导我国现阶段行政体制改革的重要思想和重要理论。

1.2 承载“治国理政”重任是我国行政体制改革的重要任务

改革开放以来，我国进行了多次行政体制改革，每一次具体的改革虽然内容不尽相同，但它承载的“治国理政”的重任却始终没有变。尤其是在十八大之后开启的第七次行政体制深化改革，又赋予了它新的内涵。即“首先是要完善中国特色社会主义制度，其次是要肩负实现国家治理体系和治理能力现代化的重任，最根本的目标是要建立起中国特色社会主义的行政管理体制”。

首先，行政体制改革的目标要有利于中国特色社会主义制度的深化。中国特色社会主义制度不是抽象的，而是具体的，它是在经济、政治、文化、社会、生态等各领域形成的一套相互衔接、相互联系的制度体系，由经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等各项具体的制度组成。面对国内外形势的深刻变化，各种严峻挑战接踵而至，这就需要不断巩固中国特色社会主义制度，并在此前提下不断推进关键环节和重点领域的改革。“自改革开放以来，中国的行政体制改革始终是政治体制改革的重要组成部分，并担当了政治体制改革‘开路先锋’的角色。”［4］以行政体制改革助推政治体制改革，政治体制的完善也深化行政体制改革的成果，这种改革的良性循环正是我国行政改革取得重要成果的原因。

其次，行政体制改革的目标要有利于实现国家治理体系和治理能力的现代化。从理论上来讲，行政体制集中体现在政府治理体系中，并作为政治体制的一部分而不可分割。推进行政体制改革，实现政府权力结构优化、运行机制高效、监督体系完备，并保障公民权利实现，是实现国家治理体系现代化的重要方面，因此“国家治理能力现代化就要求行政体制改革要推进政府治理能力的现代化”［5］。

最后，行政体制改革的目标要有利于中国特色社会主义行政管理体制的建立。党的十七届二中全会对行政体制改革作出的战略部署，是“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”，此后学界就将构建具有中国特色的行政管理体制作为行政体制改革设计的方向和研究的课题。党的十八大报告明确指出，要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这一论述明确回答了建设一个什么样的服务型政府，以及如何建设服务型政府等重大问题。

1.3 服务国情是我国行政体制改革的基本原则

我国行政体制改革是一项复杂的系统工程，作为连接经济体制和政治体制的重要结合点，具有“牵一发而动全身”的重要性。为了实现行政体制改革的目标，保证改革的顺利进行和避免社会陷入无序状态，在改革过程中必须坚持从国情出发、服务国情的原则。这些原则包括：（1）人民性高于一切。我国的行政体制改革无论要实现什么目的、解决什么问题，首先要考虑的是政府是否向人民简政放权、人民是否满意。（2）以国情为主导。我国国情的复杂性和历史的传承性决定了我国行政体制改革必须坚持适应本国国情的原则，并适当借鉴国外的先进经验。正如有学者阐述的，“对于中国而言，在行政改革中强调国情适应的原则，有两个特别的原因，即我国与发达国家相比，在制度上的根本差别和行政发展阶段的不同。”［6］只有从这个国情出发建立一套完整的行政管理体制和完备的服务体系，才能使我国的政府成为精干高效的政府。（3）渐进性和适度性相结合。改革开放以来我国进了七次大的行政体制改革，之所以是七次而不是一次性的改革定性，这是充分遵循了渐进性改革的原则。渐进性首先要关照人民的承受力、社会的回应力和经济基础的承载力，改革要采取分步实施、逐步推进的办法。适度性原则就是要求行政体制改革要处理好改革发展和稳定的关系，要坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点。发展是行政体制改革的目标，改革是行政体制改革的动力，稳定则是稳步推进行政体制改革的前提和基础。

2 十八大前后我国行政体制改革的实践探索

如前所述，自1978年改革开放以来，我国进行了七次重大的行政体制改革，特别是党的十六大以后，我国行政体制改革围绕着政府职能转变、构建服务型政府这个中心进行了大胆的探索。十八大之后，我国行政体制改革根据中央全面深化改革领导小组的要求和部署，改革继续围绕政府职能转换、机构重构、机制再造、权力下放、事业单位分类改革等方面来展开，使得十八大之后的行政体制改革成为之前改革的继续和深化。

2.1 改革行政审批制度，继续简政放权

行政审批是连接政府与社会的重要关节点，政府通过对企业活动和社会活动的行政审批，实现经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。行政审批制度改革从第一次行政体制改革开始就有所涉及，直到党的十六大以后才取得了显著成就，截止到十八大召开前，“十年来，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批制度，占原有项目总数的69.3%；31个省（自治区直辖市）本级取消和调整了3.7万项审批项目，占原有总数的68.2%”［7］。单从数量上来看，国务院和省级行政审批事项就明显减少，行政审批权力下放取得巨大成绩。

十八大之后，按照十八大报告“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的总要求，以及《国务院机构改革和职能转变方案》的具体实施，以“壮士断腕”的决心采取多项措施，坚定不移地深化行政审批制度改革，到十八届六中全会期间，使这一关系全局的改革取得了瞩目的成效：一是按照《行政许可法》的要求，全面清理行政审批事项，对于没有法律依据的行政审批事项，一律取消。在数量上，截至2014年底，国务院已相继取消和下放了九批共798项行政审批事项，使得行政审批制度改革成为行政体制改革的最大亮点。按照中央工作部署，到2015年底，要全面清理中央指定地方实施的行政审批事项，公布清单、锁定底数，力争取消200项以上［8］。二是推行权力清单制度。建立行政审批部门权力清单制和责任清单制度，目的在于使行政权力和运行轨迹向社会公开，打造阳光政府，将行政权力和审批流程、服务内容、收费标准及处理结果等置于社会监督之下。三是完善政务服务中心建设。政务服务中心就是在政府的领导下，将政府各个部门的部分职能进行综合，将以往需要到多个部门办理的事项集中到一起，联合办理行政审批。以2012年投入使用的湖北省武汉市民之家为例，政府服务突出了“城市客厅、办事大厅、展示大厅”三大功能，推行“一楼式办公、一窗式收费、一站式服务”运行机制，“使行政审批实现了规范化、公开化，使各部门的审批相辅相成，联成一体，相互制约，相互监督。 ”［9］

2.2 重构政府职能，再造行政流程

我国行政体制改革进行了多年实践，政府职能转变始终是行政体制改革的核心。经过多轮改革实践，政府职能转变虽然取得了一些显著成就，但是仍存在诸多问题，如结构不尽合理，职能转变滞后，政府职能缺位、越位、错位等现象依然突出。鉴于此，党的十八大之后的历次党代会都对政府职能改革提出了新的要求，从强调“转变”，到实施“重构”，即对政府职能进行重新划分、定位和整合，由单一的管理、管制向多元的治理模式转变。政府职能重构的意义在于：一是实现了政府与市场、政府与社会的合作共赢关系，政府在经济领域适度退出，让社会组织适当介入，从而加快政企分开、政社分开。如国家对原铁道部的改革设计就是政府职能重构的生动例子：原铁道部作为政企不分、政资不分、政事不分的集合体，国务院机构改革将铁道部原有的政策职能划归交通运输部，执行职能划归铁路总公司，使得铁路运输实现了“两轨分途”的改革效应。二是创新了社会治理方式，培育社会组织的发展，构建起多元治理社会的模式。据上海市民政局年鉴统计，2014年全市社会组织承接政府购买的公共服务收入和政府补助收入达53.5亿元［10］。社会组织在承担政府职能的同时，政府管理社会的方式在转变，政府的权力在下放，机构在精简。三是优化了行政流程，提高了社会办事效率。如2015年8月，国家工商总局在全国全面推行了“一照一码”登记制度，将企业的营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”，成功实现了国家工商、税务、质检等部门的数据互换和档案共享效果，政府行政资源得到了整合，效率得到了提高。

2.3 事业单位逐步分流，推进政事分开

事业单位是我国一定历史时期的特殊产物，它是由国家出资设立，是国家行政机关的下属机构。事业单位在促进我国现代化建设、改善人民生活质量、推动社会进步等方面发挥了重要作用。据不完全统计，在第七次行政体制改革前夕，我国已有事业单位111万个，事业编制人数达到3153万人，要想在这个庞大的领域进行分流改革，其难度和阻力可想而知［11］。党的十八大报告明确提出要加快“推进事业单位分类改革”，十八届三中全会将加快事业单位分类改革作为全面正确履行政府职能的重要内容，提出要将公办事业单位与主管部门脱钩，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。

实践中我国事业单位分类改革，遵循的是“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的原则，即“科学划分事业单位类别，逐步建立起功能明确、治理完善、运行高效、监督有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系”［12］。

2.4 强化法治理念，推行依法行政

行政管理方式是政府及其工作人员为履行行政职能和实现行政目标，而采取的一系列管理措施、手段和技巧的总和。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在两个章节中集中论述了依法治国和权力监督的关系；十八届四中全会通过的《关于依法治国若干重大问题的决定》，以“依法治国”为主题，对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了详细论述，要求“各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”从党的决定重视的程度，我们不难看出，党中央对建设法治政府和服务型政府的决心和信心。根据党中央的要求，各省市根据地域实际，开展了全面推进依法治省和依法治市的部署工作。如四川省依法治省行动受到全国瞩目：2015年8月以来，以“治蜀兴川重在厉行法治”为主题的大型活动在四川省内21个市州展开。在政府健全依法决策机制方面，四川省政府于2015年制定了《重大行政决策程序规定》，规定要求将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等作为政府重大行政决策的必经程序；对于涉及公众利益、老百姓高度关注的现实问题，要求吸纳公众广泛参与，以召开听证会、座谈会和问卷调查的形式征求民意。同时，规定还强调要完善政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大决策、推进依法行政中发挥积极作用。

3 十八大以来我国行政体制改革的价值导向

改革开放后进行的前六次行政体制改革，呈现出渐进性的特点，改革的深度、广度、力度不断扩展，从组织机构改革、政府职能转变到服务型政府建设，每一次改革都是对前几次改革的继承和发展。党的十八大再一次将深化行政体制改革提上改革日程，强调政府要由“服务型政府”转变到“法治政府和服务型政府”建设上来。如果说，前六次的改革是注重政府机构、机关干部等具有实物形态的改革，是应对式改革的话，那么，党的十八大之后进行的第七次行政体制深化改革，则更加注重从政府体制机制的内涵改造出发，将政府价值、角色进行“再造”，使政府真正回归到服务型、法治型意义上来。因此十八大之后进行的第七次行政体制改革具有重要的价值意义。

3.1 以解放思想为引领，用科学理论体系指导实践

解放思想、实事求是、与时俱进是马克思主义的精髓，是我国实施改革开放，实现跨越式发展的秘诀所在，也是我国推进各项改革的成功的关键所在。党的十八大推进的行政体制改革，是在坚持解放思想，打破习惯势力和主观偏见束缚，破除利益固化阻碍的环境下所推进的深度变革。正如习近平指出的：“思想不解放，我们就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措。”［13］可以说，十八大之后的行政体制改革，已把改革的重点从传统机构改革转变为政府职能变革，着重探索政府职能定位，探索政府与市场与社会的关系，探索行政审批制度改革后的简政放权，探索事业单位分类改革后政府如何“放管结合”等。真正建立起精干高效、有所为有所不为的政府。

3.2 以实践为导向，坚持统筹推进与局部试点相结合

行政体制改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的一部分，它与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革和生态文明体制建设形成了一个不可分割的整体。有学者在阐述党的十八大以来统筹推进行政体制改革时指出，我国“行政体制改革如果单兵突进而没有其他几个方面尤其是政治体制改革的呼应和配合，正如改革的历史告诉我们的，这一改革涉及的一些重大问题将无法得到有效解决”［14］。基于这样的认识，党的十八大以来，我国推行的行政体制改革，除了遵循经济基础与上层建筑相适应的规律之外，还十分注重把握好行政体制与政治体制、文化体制、社会体制、生态文明建设等方面的照应关系，做到协调配合，统筹推进。

实践是我国行政体制改革顺利推进的基础。我国幅员辽阔，情况复杂，各地区、各层级差异较大。党的十八大以来，我国推行的行政体制改革正是在研究不同地区、不同层级情况的前提下，对有条件的地区先行先试，然后总结经验，逐步推进。比如，河北雄安新区的设定和中央在全国多地开辟的自贸区等，都是在实践中不断探索和总结的结果。正如中央文件精神指出的，中国特色社会主义的改革创新“要在中央的统一领导下，鼓励各地方各部门大胆探索，有意识地引导树立改革标杆；要尊重基层首创精神，善于总结推广一线鲜活的、好的改革经验和做法。”［15］一些被实践检验过的、具有推广价值的试点经验上升为国家意志后在全国普遍推行，成为十八大以来行政体制配套改革的典型范式。

3.3 以全局性为根本，强化制度的顶层设计

回顾以往的行政体制改革，不难看出是一部“摸着石头过河”的渐进式历史，十八大之后的行政体制深化改革和配套改革，除了注重全局性以外，还强调了制度的顶层设计。顶层设计就是由中央统一进行制度安排，将行政体制改革置于政治、经济、文化、社会、生态的大环境之下，把握改革局势的整体性和全局性，从而确定改革的目标和方式方法。“顶层设计不是具体的设计方案、设计的也不是细枝末节，而是对改革全局观、系统观以及科学性的掌控。”［16］顶层设计避免了“摸着石头过河”式的错误和成败的不确定性。

总结十八大以来行政体制深化改革的顶层设计经验，就是立足新的国情，明确阶段性任务，在总目标基础之上，确立阶段性目标，并对每个阶段的任务目标作出战略性部署。我国目前正在推进的行政审批制度改革、政府职能重构、事业单位改革和依法行政等，都是基于这样的策略，分步骤、分阶段推进。可以说，顶层设计能变被动为主动，既有助于各地区、各层级打破利益藩篱，明确各自权益，又有助于树立中央权威，展现地方政府的主动作为，树立政府的良好形象。

3.4 以公平正义为价值，提升改革的协同性

党的十八届三中全会指出，“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。十八大以来，我国行政体制改革领域更加注重系统性和协同性，强调行政体制改革要“内外兼修”，即：在政府行政审批制度改革、依法行政改革上，着力于体制机制的建立和深化内部的管理；在政府职能重构和行政流程再造上，着力于构建政府与市场、政府与社会的良性合作关系；在事业单位分类改革上，着力于政府分权和“放管结合”，有所为有所不为。总之，十八大以来我国行政体制所进行的一系列的深化改革，都十分注重改革的价值导向和配套改革的协同性，努力使行政体制改革为社会各项事业服务。

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