跨行政区划司法管辖制度的定位问题

□施业家，吴忠良

（1.江汉大学期刊社，湖北武汉 430056；2.恩施自治州人民检察院，湖北恩施 445000）

跨行政区划司法管辖制度的定位问题

□施业家1，吴忠良2

（1.江汉大学期刊社，湖北武汉 430056；2.恩施自治州人民检察院，湖北恩施 445000）

跨行政区划司法管辖制度是当前司法体制改革的重要举措，是为解决司法管辖区与行政区划高度重合、司法官员任免高度地方化和地方有关机关不当干涉司法机关依法独立行使职权等司法地方化的现实难题。基于我国现实，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是目前的较好选择，在中国当下该项制度改革有其合理合法的缘由。这项制度不是对现有的司法管辖制度推倒重建，而是将其定位为司法管辖制度的适当补充、有利于司法权的适当独立性及司法管辖的实效性。

司法管辖制度；行政区划；司法体制改革

党的十八届三中全会提出的探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制的改革构想包括异地管辖、相对集中管辖和跨区域审判机构的设置等内容。从司法管辖制度的系统化建构角度来看，“适当分离”的跨区划司法管辖制度需要从目的、合理合法性、属性和功能等方面加以定位。

1 设立跨行政区划司法管辖制度的目的

当前，我国司法地方化和行政化在案件管辖上主要恶劣表现有：一是为了地方或部门利益而不管辖，使当事人告状无门；二是为了地方利益，抢管辖，为本地当事人寻求司法保护，这种保护裹挟着司法行政化的保护；三是部分本地党政领导干部以权谋私，以权压法，不当干预案件审理，通过操控案件管辖，来干预案件审判。后两者往往都会通过钻现有管辖制度的漏洞或缺陷，通过形式合法的路径使案件进入自己权力范围的法院来管辖。

根据现有司法改革实践探索及其学界多数主张来看，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度——跨区划司法管辖制度的目的就是变革我国长期以来地方各级人民法院依地方行政区划设立的做法，破除人民法院的人财物管理等方面都受制于地方政府的体制沉珂，净化司法环境，保障司法机关依法独立公正行使职权。同时，明晰中央和地方的事权，去除人民法院地方化色彩，保障司法的统一权威，赋予当事人在案件管辖问题上的程序选择权，便利民众参与诉讼等司法活动。简而言之，当前探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的主要目的在于“克服司法地方化、行政化弊端，合理分配诉讼和司法资源，保障当事人民事基本程序权利”。

1.1 适当分离与去除司法地方化

目前我国司法管辖基本上是以行政区划为依托的，将司法管辖与行政区划重叠，使得我国司法审判独立饱受司法地方化和行政化的侵蚀。由于两院与行政区划的对应设置，地方党委和行政机关就必然会将触角延伸到司法机关。加之地方干部管理、人事编制与财政预算体制的原因，地方党委借助对司法干部管理权、地方政府对司法编制和经费的管理权而强化自己对司法事权的干预，各级人民检察院、人民法院不得不听命于同级党委和政府，甚至同级财政部门。司法机关对于人民政府及其官员的司法监督权力与效果，就必然严重受限。司法的地方化严重影响了审判独立，削弱了司法的统一和权威。

当前学界普遍认为我国目前法院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权，司法地方化严重，其主要表现为司法地方保护主义、部门保护主义，以及为了地方和部门利益争抢管辖、选择性司法、甚至拒绝执行、暗地帮助当地破产企业逃债、放纵恶意循环诉讼等司法不公行为，这些“合法”形式掩盖下的司法不公行为极大地影响了司法独立和司法权威。其一，法院在人、财、物的管理上受制于各级地方政府，司法活动容易受到地方因素的影响。其二，法院的功能发挥受到制约，尽管法院具有制约行政权的功能，但实际的制约效果却令人堪忧。行政诉讼受案率低、原告的胜诉率低、执行难等已经是困扰我国行政诉讼制度的主要因素。其三，依法独立公正审判的虚置或异化现象严重，主要表现在法官在对法律的适用上过分强调法院应当围绕政府的工作大局开展审判活动，为经济建设保驾护航，从而忽略了司法的独立性和中立性。其四，各级法院系统过多地受制于地方。各级法院的人事任免、工作报告、财政经费等均受制于地方，使得司法作为国家法制统一的捍卫者，往往难以发挥其切实的功能，反而使各级地方法院沦为了地方保护主义的工具［1］。

在诸多方面仍保留着大量的传统遗存，极大地干扰了依法独立公正的行使审判权的实现。各级法院系统过多地受制于地方，法院在人、财、物的管理上受制于各级地方政府，地方各级人民法院的人员工资、审判业务和日常运行经费等都由同级人民政府保障，司法活动容易受到地方因素的影响，法院制约行政权的功能受限，其依法独立公正审判异化现象严重，各级地方法院沦为地方保护主义的工具。

司法管辖的跨行政区划重要目标就是革除司法的地方化，创建与行政区划适当分离的司法管辖制度，从体制上确保审判独立，降低或在一定层面消除司法对于地方党政组织的依赖，使司法权摆脱来自于当地行政区域内的诸多消极因素的干扰，让审判权切实发挥监督作用以推进有限政府的实现。

从我国当前民商事和行政审判实践看，中级法院和基层法院在审理民商事和行政案件时，普遍受到当地党政机关的干涉，特别是在受理和审理涉及当地政府确定的重点工程，如征地拆迁和城市建设案件方面，法院受理和审理难度相当大。

1.2 适当分离与去除司法行政化

从近年来全国很多省份的法官招聘以及地方中级法院院长和基层法院院长任命来看，省级法院实质上早已实现对地方法院法官的招聘和选任的统管。

司法行政化，主要指法院、检察院机构上实施上级院领导下级院，对司法人员实施科层式行政管理，对司法案件的纠正与监督实施科层式行政审批。

司法行政化在外部主要表现为法院的设置和人员构成、以及人财物的供应依附于对应行政区划内的行政机关，在内部主要表现为对法院和法官的管理实行的是“上命下从”的金字塔式行政化管理［2］，我国法院审判组织的正式和非正式的层级主要有主审法官、审判长、主管副庭长、庭长、审判长联席会议（或庭务会）、主管副院长、院长、审委会等。我国国家权力架构及其实际运作中，行政权相对强势，司法权的实际运行客观上往往沦为党政权力的下属权力。在现行“条块结合，以块为主”司法管理体制下，地方司法机关接受同级党委和上级司法机关的双重领导，通常不得不听命于当地党委和政府。

司法独立说到底还是财政人事等行政上的独立，或者说对行政机关的独立，逐步削弱行政对司法的干预，使司法（主要是法检系统）进一步独立，尤其使其对行政权的限制和监督更加独立。

如何杜绝同级行政机关对司法审判活动造成的不必要的干扰？关键是使司法机关摆脱长期以来“将自家后院托付给地方行政机关”的困惑，从人财物上独立于地方行政机关。要解决这一问题，普遍认为在于司法独立改革，依此，我们就要先从司法独立之司法机构——法院独立开始。这就要求将法院的领导人员、法官由上级法院产生，由同级人大负责监督，以将司法权的运行真正还原到一个合法、合理的制度框架之下，从而确保依法独立公正行使审判权，保证国家法制统一正确实施。当然这个“还原”，还需要理顺人大、行政与司法之间关系的体制性架构，否则，依然会陷入“扯不清，理还乱”的改革尴尬之中，这也是人们常说起的“改革的体制性障碍问题”。

司法管辖上行政化的主要原因在于以国家本位主义作为案件地域管辖制度的指导思想，从国家控制和管理案件纠纷解决的角度，以代表国家的法院控制和主导整个诉讼程序为出发点来设置案件管辖制度所致，甚至对案件的管辖设置交由部门来主导决定。由特殊地域管辖争议，产生司法地方化和司法行政化的另外一个原因在于管辖制度的设计从案件实体出发，重实体，轻程序，重结果和实质，忽略程序正义，管辖制度设计实行“法院本位主义”，把案件的管辖决定由法院主导和掌控，使得法官在案件管辖争议上具有很大自由裁量权，绝对地主导和控制着案件的管辖权①我国《民事诉讼法》在实行“原告就被告”以外，用大量的条款规定了特殊地域的管辖规则，原告在法律规定的范围内有权选择所管辖的法院，其目的本是为了便利原告的诉讼以及法院审判，但案件的司法管辖权由法院主导和控制，架空了当事人在管辖问题上的自主选择权。。

跨区划司法管辖制度固然有助于克服基层司法地方化，剥离县、市地方党委和政府对基层法院管辖的干预空间，但同时又可能强化中级和高级法院对其地域管辖范围内下一级法院和法官管理的行政化。

司法管辖制度是一个整体，跨区划司法管辖制度的建构会产生复杂的效应，其探索成功与否有赖整个司法制度环境的完善。

2 适当分离的合理性与合法性

对于设置跨区划法院，在姚莉教授看来，“按行政区划设置法院不是产生地方保护主义的最根本原因，设置跨行政区划设置法院是保证法院独立审判和实现司法公正的好方法，但不是唯一途径”［3］。

2.1 合理性

适当分离的司法管辖制度的科学性和合理性，具体包括对法的前瞻性与滞后性矛盾、法的灵活性与机械性矛盾、以及法规范的开放性和封闭性矛盾等的协调和规范等问题。

2.1.1 适当分离的司法管辖制度的前瞻性与滞后性。法的设置必须具有前瞻性，即具有预设性和超前性。但由于社会发展速度太快，人的前瞻性不足或者对问题的出现考虑不周，只得在出现问题时进行法律法规的制定来约束人们的行为，这使得法律制度的设定永远都存在滞后性问题。这就要求设置适当分离的司法管辖制度首先必须处理好这一制度的前瞻性与滞后性的矛盾。

当前国家正在积极推动“省直管县（市）行政区划体制”改革和法院人财物省级统筹改革，跨区划司法管辖制度的设计需与上述改革相一致，使之成为构建公正、高效和权威的司法体制改革的突破口，不可按传统法院设置思路和方式，按照现有行政区划层级来另置一套跨区划法院，陷入司法地方化的窠臼，只不过徒增几个法院和法官编制而已。

2.1.2 适当分离的司法管辖制度的灵活性与机械性。要使法律具有前瞻性，就必须保持法律制度的灵活性。另外，在一定意义上，法律的滞后性主要是由于法律的机械性和僵硬性所致。因此适当分离的司法管辖制度的设置还需处理好其灵活性与机械性之间的矛盾。司法作为一个实践性极强的“活法”系统，以保障司法机关独立公正行使审判权为导向的“跨区划司法管辖制度”的探索和设计，既要遵守程序体系化设置的“刚性”——机械性，又要尊重司法重视“技艺理性”的实践特性，使案件在法院之间的管辖和在法院内部的分配保持相应灵活性。

2.1.3 适当分离的司法管辖制度的开放性与封闭性。为保证法院的独立性，就在一定程度上排斥司法管辖制度设置的开放性。同时，适当分离的司法管辖制度不能违背现行基本法律，且必须融入现有司法管辖制度体系和司法程序制度体系，符合程序制度设计的刚性要求。另外，社会生活千变万化，司法管辖制度作为调整和规范社会冲突之法律关系的前沿哨所，需要不断应对新形势，满足新需求。这就要求，本身是用来弥补现行司法管辖制度漏洞和不足的适当分离的司法管辖制度必须放弃“自身无所缺漏或者作为一个封闭体系”的理想化要求。也就是说，适当分离的跨区域司法管辖制度的设置应当是灵活性基础上，对该制度调整的诉讼法律关系主体（当事人和法院）都具有一定的选择权或裁量权。

目前我国刑事、民事和行政三大诉讼司法管辖在事权上各自分离，无法为如知识产权纠纷、消费者权益保护纠纷和环境纠纷等新型纠纷往往同时关涉公法与私法、公权与私权、公益与私益，可能涉及到刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼等两类或三类相交叉，需要多种诉讼同时进行，互为主次、相互提供支持，提供系统的、集中统一的司法纠纷解决机制，需要与行政区划适当分离后对于案件实施集中管辖。如涉及到跨区域的环境污染纠纷案件，如果将案件所涉不同性质诉讼生硬分开审理，不仅会使当事人诉讼时间和金钱等成本高昂，浪费司法资源；还会因不同管辖法院之间沟通和协调障碍，导致不同诉讼对于某一权益的考量和关切可能呈现片面化和碎片化，不利于纠纷的一次性彻底解决，进而极有可能导致司法不统一，损害司法权威。因此，跨区域民商事和行政纠纷案件，尤其像环境纠纷类跨区划混合纠纷案更须打破传统的民事管辖、行政管辖和刑事管辖三分天下的局面，从案件整体应对和纠纷系统解决的角度，合并处理法院对于此类一审案件的分工和权限，而打破的关键性前提就是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

综上，适当分离的司法管辖要结合管辖纠纷案件的系统性、复杂性和生态性等特点，考虑跨区划法院管辖案件事项所涉人和事的跨行政区划性、管辖案件解决的协调性和统一性、纠纷案件一次性解决的集中性和权威性。

2.2 合法性

适当分离司法管辖制度的合法性是指根据我国宪法和基本法律，尤其是有关跨区划法院设置的法院组织法、行政和民事诉讼程序法律规范的规定，对跨区域法院的设置和民商事案件和行政案将行使司法管辖权具有合法的依据。探索建立行政区划“适当分离”的司法管辖制度，即面临着法院管辖范围的合法性和法律适用问题，也面临着如何使这一制度适应和应对实定法相关规定的冲突与挑战，新设跨区划司法管辖法院如何产生、及其法官和工作人员如何任免等现实法律问题。这就涉及到修改《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等法律，甚至修改《宪法》。同时，适当分离管辖法院的司法程序运作还涉及到行政诉讼法、民事诉讼法和刑事诉讼法等程序法的调整和完善问题。

2.2.1 跨区划司法管辖法院及其人员的产生和监督问题。我国宪法规定，人民法院由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，并对其负责。设立跨行政区划的人民法院，也必须符合这一宪法原则。依据《宪法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会任免本级法院院长和检察院检察长，两院组织法亦就此作具体规定各级人民代表大会常务委员会根据法院院长、检察长的提名任免法院、检察院的其他主要组成人员。而根据《宪法》第30条第1款规定，我国长期存在地市级行政区划层级的设置本身是缺乏明确宪法依据的①在我国行政层级中，地市级政府的行政区划设置缺乏明确的根本法依据，是违背宪法的。因为根据我国《宪法》第30条第1款规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。，这表明地市级人大的存在是违宪的，进而由地市级人大产生的法院也就存在合法性问题。

要按照中央的要求，实现人民法院体制和工作机制的创新，进一步完善适合中国国情和依法治国总要求的法院体制、法官管理制度、经费保障机制以及对司法权的监督机制。因此，设立跨区划的司法机关除了要遵守宪法原则，还面临着法院、检察院如何产生，法官、检察官如何任免等现实法律问题。这就要对各级人民代表大会的职权进行完善，明确跨区域司法机关的设立原则和设立程序，明确哪一级人民代表大会拥有跨区域司法机关的设立权，相应的司法人员任免权、经费预算管理权和监督权，以及跨区域司法机关的基本职权等都要在组织法中作出规定，为其提供明确的法律依据。还需修订《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》。

另外，司法管理体制上还面临着如何破除省级管辖的壁垒问题，如何有效地排除和规避来自于法院领导、所在地方行政领导乃至当地执政党政法部门领导的多重影响。当前我国司法独立的体制性障碍主要表现为：地方党政领导对审判的干预和法院内部审判委员会的“判而不审”。由于司法管理体制受制于各级地方政府，使得行政审判工作的开展首当其冲地受到了一些限制，制约了行政审判体制向纵深领域的改革。最大的问题是省级司法机关的财政人事体制不变，各高院和各省级检察院是司法去地方化的关键环节。现在的做法是让这个关键层次具有对下级更直接和强大的控制力，在二审终审的框架下，绝大多数案件无法突破这个层次，结果只能是小的地方化减弱了，但大的地方化却强化了。

2.2.2 跨区划司法机关管辖事权范围及其适用问题。跨区划司法机关直接关键合法性问题是其管辖事权范围及其法律适用问题。管辖不仅仅是案件的管理和分配，其程序和结果影响着司法的公正与效率。跨区划法院的设置直接目的去除司法地方化和司法行政化，就需对其事权范围及其适用问题，在立法设计上考虑在保障当事人级别管辖异议权的同时，保障上级人民法院对下级法院管辖的监督权，防止上级人民法院对下级人民法院级别管辖的监督失灵和失序，维护级别管辖的权威性。

现行管辖权异议制度在审判实践中多被理解为只适用于地域管辖异议，使得地方化和行政化的法院利用“指令管辖权”通过“降级管辖”，达到操控案件审理目的①民事诉讼法第三十八条规定了管辖权异议制度；根据民事诉讼法第三十九条的规定报请上一级法院指令其管辖。。司法实践中民事和行政案件的司法管辖争议时有发生，首先从级别管辖来看，发生管辖争议主要在于案件中裹挟的跨区域性利益的争夺和推诿，这种利益争议既有制度性的因素，也有少数非法性人为因素，尤其是诉讼标的额较大的案件和当事人跨行政区划的案件，存在有些法院违反级别管辖，越级受理本应由上级法院管辖的案件，对当事人提出的级别管辖异议不予理睬，而先行立案，并通过报请上一级法院指令管辖，通过上级法院行政化审批指令程序将涉诉案件“越级管辖”合法化。更有甚者，一些中级人民法院利用“指令管辖权”，将本应由高级法院管辖的案件，先行受理，再指令其管辖区域内某个基层法院管辖，达到控制案件审理结果的目的②最高法院法函（1995）95号《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》规定：“当事人就级别管辖权提出管辖异议的，受诉法院应认真审查，确无管辖权的，应将案件移送有管辖权的法院，并告知当事人，但不作裁定。受诉法院拒不移送，当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的，上级法院应当调查了解，认真研究，并作出相应的决定，如情况属实确有必要移送的，应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院。”。同样，也存在一些中、高级法院将本应由其审理的案件，不问案件的性质和类型，积极主动行使制定管辖权，将案件指定到其管辖区域内下一级法院管辖，通过表面合法的形式操纵案件管辖权，以控制案件的审理结果③2010年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》；修订后的民事诉讼法第一百七十九条明确将“违反法律规定，管辖错误”作为民事案件再审事由。。对此，新设立的跨区划法院应顺应法制发展的需求，以改变级别管辖纯属法院系统内部上、下级行政分工问题，确保法院在审理案件过程中的独立地位，去除司法行政化和地方化的制度顽疾。

2.2.3 跨区划管辖法院运行机制与相关诉讼法律法规协调问题。建立与行政区划适当分离司法管辖制度意味着要设立跨行政区划司法机构，这一新设机构的在整个司法活动中的程序运转问题都要在三大诉讼法中作出全面细致的规定，否则，跨行政区划司法机关的司法活动无法正常进行。要明确跨行政区划司法机关的管辖、案件受理、审理程序、执行程序等诸多具体问题。尤其是案件的管辖问题，必须明确跨区域司法机关的地域管辖、级别管辖、专属管辖、指定管辖等问题。改革审判委员会制度，建立和完善主审法官、合议庭办案责任制。

3 “适当分离”的司法管辖制度定位

根据《决定》，跨区划司法管辖制度只是一种司法管辖区划与行政区划“适当分离”，而非彻底分离，这意味着，跨区划法院设置和事权范围调整的适度性和有限性，不是对现有司法管辖区划的推倒重来，进行彻底地调整或变更。为了保持司法区划的相对稳定，应该以事权调整的选择性和关联性为基础，设置跨行政区划法院，规范和调整跨区划司法案件。当前跨区划法院设置都不符合这一标准，都仍然是行政区划思维下的法院设置，如湖北汉江中院是在仙桃、潜江、天门等几个省直管县市之上设置的一个中级人民法院，其人财物由省统管。东莞和中山市第一、第二人民法院也是在没有县域的地级市设置的分管几个乡镇的基层人民法院，只是这些分管的乡镇没有单独的县级行政区划级政府机关设置，直接由地市级的政府统管其人财物。

无论怎样的司法管辖制度必须得到国家强制力的支持、民众和司法行为主体的遵守和执行。按照司法区域与行政区域相分离的原则，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革，关键在于“适当分离”。

3.1 适当分离的补充性

“适当”分离是一种特殊需要下的司法管辖制度，主要是对地域管辖的分离，其作为现行级别管辖和地域管辖制度的补充，主要是对地域管辖的分离，但又不同于现行管辖制度下的指定管辖和管辖权的转移，而是以法定管辖的形式将某类特殊案件或专门案件以法定的行使固定下来。

由于司法管辖区划的调整涉及到司法级别、法院设置和司法地域管辖范围的调整，这些牵涉到宪法、法院和检察院组织法、以及相关程序法等法律法规的修改，在立马直接修宪和修订基本法律不现实的情况下，所以，当前司法改革探索与行政区划适当分离的司法所管辖制度只是眼下“相对妥当”的改革选择。

3.2 适当分离的独立性

司法的独特性，要求司法机关必须不受地方行政的、政治的、人事的和财政的羁绊，才能保障司法的独立性和权威。对于司法独立，我们必须明白：“高质量的司法独立并不以西式民主为前提，两者也没有必然的因果关系”。对司法机关独立地位的体制性追求并非是解决司法独立的充要条件。支振锋博士通过对跨国司法制度运转实效的比较考察，认为独立的司法制度主要是社会正义的必要但不是充分的条件［4］。即使号称自己最民主的美国，其司法依然不能摆脱政治的操弄和金钱的宰制。

目前，我国在地方设置跨行政区划司法管辖制度范围仍然局限在一个省级框架内部，也就是说，设置新的中级法院和同级检察院目的仅在于让它们能够独立于地市级党政。探索与行政管理区域“适当”分离的司法管辖制度并不能彻底保证宪法、法律赋予法院、检察院依法独立行使审判权，而只是为摆脱地方干扰，增强法院、检察院依法独立公正行使司法权能力的无奈之举。也不能违背刚刚修改的民事诉讼法和行政诉讼法等基本法律另起炉灶，但又不能使这一改革流于形式，让“适当分离”的司法管辖制度成为现行地域管辖制度的附庸。也就是说，适当分离的司法管辖制度应该有其独特的“独立性”，但这种独立性并不能否定其司法管辖制度的补充性和与其它地域管辖制度的共性，而主要在于跨区划法院及其法官行使职权的独立性。

跨区域管辖作为一种特殊地域管辖是针对现有特殊地域管辖制度的不满而提出的，不能完全否定现有特殊地域管辖制度，其功能定位只能是对现有特殊地域管辖制度漏洞和缺陷①我国的特殊地域管辖规定在制定目的上主要是方便当事人的诉讼，但是在现实的司法实践中，许多规定被人为的异化，许多正式制度正在被非正式的运作。参见吴英姿：《民事诉讼程序的非正常运作》，载《中国法学》，2007年第4期，第155页。的补充和完善，这种补充和完善的目的是为了消除司法地方化和司法行政化的顽疾。

目前的司法机关按照行政区划设置，司法机关及其人员的人事、财政等都有赖于地方政府，行政干预司法现象严重。设置跨区划司法机构，以杜绝同级行政机关对司法审判活动造成的干预。同时，使新设立的跨区划法院的人财物等不由其事权管辖范围的地方党政支配和保障，使其摆脱长期以来法院人财物受制于地方行政机关的顽疾。因此，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度要以“司法管理体制改革和省以下地方法院、检察院人财物统一管理推动”为前提，不能司法管理体制不改而“换汤不换药”的“假分离”，反而加大了上级法院和法院领导对行政案件的控制，法院、检察院人财物省统管的推动只是配套保障措施。

3.3 适当分离的实效性

法律实效是法的效力作用的实践化，是法的目的和价值理想的实现。从法的有效性来看，适当分离的司法管辖制度的实效性包括实际效果、内容正确和形式合理等三个方面的内容［5］。法律实效是国家实在法效力的实现状态和样式，它的实现需要法律机制、观念机制、组织机制和经济机制等四种基本保障机制［6］。探索新型司法管辖制度的改革是对现行司法管辖制度“实效性”的否定，也是我国当前司法管辖制度存在“失效”盲区。如果适当分离的司法管辖制度中上述有关科学性和合理性内部矛盾的调和不合理、不科学，得不到“良法之治”的“合法”规范，则会导致民众对法的权威的质疑而不服从法律，使得这一制度的实效性受损，乃至“失效”。

法的实效问题是一个实然问题，法的实效性受行为主体的价值观、公众和行为主体对制度性权力的认可度和满意度、以及法律制度实施的效益或主体行为的效益等方面的影响。适当分离的司法管辖制度是否能恰当地反映“司法管辖中诉讼法律关系的法的规定性”，表达当事人和法院的需要，并使之具有可操作性等决定着适当分离的司法管辖制度实效的大小。要保障适当分离的司法管辖制度的实效性，首先就要保障民众（当事人）和司法行为主体（法院和法官）对这一制度的目的和价值理想的认同，并对这一制度的遵守和执行。因此，适当分离的司法管辖制度的设置和建构首先应该保障当事人司法救济权，有利于当事人参加诉讼和法院审判，确保维护当事人的合法权益，实现诉讼效益的最大化。也就是说，适当分离的司法管辖制度的效益设计应体现司法管辖上的“两便原则”，即方便当事人诉讼，方便人民法院行使审判权。

当程序中诉讼权和司法权产生冲突时，以当事人为主导，而不是以法院为主导，跨区域管辖制度的设计应该平衡两者利益，设计多种管辖连结点，尊重当事人的处分权以及程序选择权，赋予当事人选择对其最有利的法院进行诉讼，同时也应赋予当事人更为合理的管辖异议权，以及根据方便法院审理原则，在考虑案件争议性质和保护弱势群体的基础上，保留必要的诉讼强制，但这不能突破级别管辖和专属管辖。

诉讼管辖制度作为当事人接近法院，诉诸司法，获得救济，启动法院诉讼程序，保障当事人裁判请求权的一项重要制度。司法管辖制度与诉讼权存在着包容与衔接的内在联系。有利于保障当事人的裁判请求权，方面民众接近和诉诸司法，同时，方便纠纷就地解决，方便查清案件事实，方便人民群众，减轻当事人诉讼成本负担，为当事人获得公正审理和为裁判创造条件。

适当分离的司法管辖制度本质上是一种特殊的地域管辖制度。探索这一制度的目的是解决司法地方化和司法行政化，保障司法审判权的独立行使，方便人民群众获得司法救济这一现实需求。所谓“适当”分离，断然不是“完全”分离，这是司法便利化原则的要求。司法不能以为了防止地方化和行政化而违背“人民司法为人民”的本性，脱离中国特殊国情，而加重人民“接近司法正义”的困难和障碍。

［1］熊文钊.司法管辖可与行政区划适当分离［N］.人民法院报，2013-11-21（02）.

［2］谢佑平，万毅.司法行政化与司法独立：悖论的司法改革：兼评法官等级制与院长辞职制［J］.江苏社会科学，2013（1）.

［3］姚莉.反思与重构：中国法制现代化进程中的审判组织改革研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2005：163，165.

［4］支振峰.“体制决定论”的力度与限度—从司法机关人财物省级统管切入［J］.法学杂志，2014（4）.

［5］郑永流.法的有效性与有效的法—分析框架的建构和经验实证的描述［J］.法制与社会发展，2001（2）.

［6］谢晖.论法律实效［J］.学习与探索，2005（1）：95.

责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.013

D 926

A

1004-0544（2017）02-0069-07

湖北省人民检察院2014年度重点课题（HJ2014A02）。

施业家（1970-），男，湖北大悟人，法学博士，江汉大学期刊社编审；吴忠良（1962—），男，湖北阳新人，法学博士，恩施州人民检察院检察长。