新型城镇化进程中农民身份转化问题及对策

2017-03-06李燕

理论月刊 2017年2期

关键词：市民化宪法身份

□李燕

（华南农业大学人文与法学学院，广东广州 510640）

新型城镇化进程中农民身份转化问题及对策

□李燕

（华南农业大学人文与法学学院，广东广州 510640）

中国的城镇化虽然基本实现了非农化和城市化，但市民化进程的道路仍比较漫长，根本原因在于农民身份转化遭遇诸多体制性障碍，包括城乡二元分割的户籍管理体制、地方政府决策的固有偏好以及具有歧视性的城市劳动力市场等。从宪法学的角度来看，农民身份向市民转化旨在对农民和城市居民的基本权利和法律地位进行宪法性同构，尊重农民的主体性地位，使农民与城市居民具有平等的社会身份和法律人格，享有平等的权利自由和制度保障。为了促进农民身份转化，需要以宪法规定的农民地位为基础检讨现行的法律和政策，在充分尊重农民主体性地位的基础上，保障农民各项宪法权利的落实，这一目标的实现需要政府的积极介入和有力扶持。

新型城镇化；城乡二元分割；农民身份转化；文化冲突论；宪法权利

上世纪80年代兴起的“农民工潮”，开启了中国城镇化和农民市民化的征程，经过几十年的发展，当前我国城镇化率已超过50%，但由于我国传统的城镇化主要依赖土地城镇化，而忽略人口城镇化，我国农民市民化进程相对滞后于城镇化发展。从理论上讲，在城镇化进程中，非农化、城市化和市民化应该是三位一体，共同推进才是较为理想的过程［1］。笔者认为，在当前的中国，农民市民化不仅仅是一个文化问题、经济发展问题，更是一个宪法问题。解决中国农民市民化问题，关键不是消弭文化冲突，也不是大力发展经济，而在于消除农民所遭受的身份上的不平等地位和各种制度上的不公正待遇，以及由此带来的权利缺乏和权利保障的缺失，在这一过程中，需要通过弘扬宪法理念来弥合社会阶层的对立和断裂；需要通过宪法制度的更新引领社会发展的方向。

1 农民身份向市民转化过程中存在的问题

农民市民化是指在现代化建设过程中，借助于工业化和城市化的推动，广大农民离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观、社会权利及生活方式等向市民转化，以实现城市文明的社会变迁过程。从广义角度来讲，“农民市民化”包括农民在身份、地位、价值观、社会权利及生产生活方式等各方面向城市市民的转化；从狭义的角度来看，“农民市民化”仅指农民、城市农民工等获得与城市居民相同的合法身份和社会权利的过程［2］。本文所探讨的农民身份转化问题主要是从狭义的角度来考察农民市民化的过程。在新型城镇化进程中，能否顺利实现“农民”向“市民”的身份转变，势必关系到新型城镇化的成败。

对于“农民变市民”这一宏大社会流动现象，学者们经常使用非农化、城市化和市民化等术语对其进行动态描述，其中，非农化是农民市民化的基本前提，城市化提供了农民市民化的必要条件，市民化角色的转变则是农民市民化的最终状态［3］。这三个步骤可能同步，也可能不同步，取决于不同国家的具体国情。从西方发达国家工业化和城市化发展的经验来看，农民市民化主要是通过人口迁移来完成的，城市化过程本身伴随着农民市民化的实现。例如英国政府为了剥离农民与土地的所有关系，甚至采取了暴力的方式将农民直接转化为市民；美国和德国主要是通过农民自由迁徙来完成非农化过程的。在这些国家，由于工业化与城市化是同步的，因此脱离土地流入城市务工的农民都是比较直接和快速地转化为了城市人口，没有出现所谓的“农民工”现象［4］。但从我国城镇化的实际过程来看，非农化、城市化和市民化并不同步，农民身份向市民转化的进程相对滞后于城镇化进程。对此，国家相关负责人多次在不同场合公开指出，“我国农业转移人口市民化进程比较缓慢，户籍人口城镇化率还比较低。”“农业转移人口市民化进程比较缓慢是首要问题。”①http：//news.ifeng.com/a/20160129/47289892_0.shtm l，2016年10月14日访问。这意味着，中国的城镇化虽然基本实现了非农化和城市化，但市民化进程的道路还比较漫长。即便是转向城市就业的大量农民工，多半也只是一种职业和地域的转移，并没有实现农民身份的彻底变更。

对于阻碍农民市民化进程的原因，学者们从不同角度进行了分析，概括起来，主要有两种观点：“文化冲突论”和“经济发展论”。“文化冲突论”认为农民市民化表面上是制度安排问题，深层次是文化融合问题。农民难以融入城市，一方面与其文化传统、生活习惯、心理认同等因素有关；另一方面，由于自身素质跟不上，市民意识缺乏，传统农民生活习惯和生活方式还难以完全改变。在市民化过程中，农民必将经历文化震惊、文化涵化、文化再适应直至文化创新等过程［5］。“经济发展论”则认为农民市民化问题本质上是一个经济发展问题。持这种观点的学者认为，在我国，区分农民和市民的原因在于城乡二元户籍制度，而城乡二元户籍制度的出台是由于当时城市经济发展有限没有能力为农民提供足够的就业岗位及完善的社会保障制度，但是如果经济发展到一定程度，有能力实现城市基本公共服务常住人口全覆盖的话，农民市民化的问题自然就迎刃而解［6］。

“文化冲突论”和“经济发展论”从某一侧面描述了农民市民化的内涵，但并没有从实质上揭示中国农民市民化问题的本质。首先，不可否认，农民和市民在思维方式、行为模式、心理需求等方面存在较大差别，这种差别更多地表现为一种社会文化问题，受文化传统和社会价值观的影响较大。但农村和城市之间的文化冲突只在一定的阶段、一定的范围内存在，随着经济收入、教育程度、社会交往等方面的不断改善，这种冲突会逐渐弱化并最终消失。其次，单依靠经济的发展并不能彻底解决我国农民市民化问题，相反随着经济的发展，农民市民化问题将变得愈加迫切。这是因为，在我国，农民市民化问题在很大程度上并非经济社会发展过程中的自然现象，而是人为的非理性因素所致，是一系列制度积弊的综合病症，有着深刻的政治根源。

1.1 城乡二元分割的户籍管理体制及其衍生品严重阻碍了农民市民化进程

在西方国家的语境里，农民和市民的界分只具有职业和地域的意义，而不具有其他身份和福利的差别。而在我国，农民市民化的提出，首先是基于现实中的农民有别于城市居民，其中最重要的一点，是城市居民能够享受到农民所不能享受到的公民待遇和社会福利。从我国历部宪法的规定来看，宪法文本并未从身份上对农民和市民进行区分。在中国宪法的语词中，农民是融入集合性的概念（人民）与个体性的概念（公民）之中，是在两种形态的相互关系中存在的。从整体的社会主体身份而言，农民构成人民的重要组成部分；就个体身份而言，农民当属宪法所指称的公民，应当基于平等的公民身份享有宪法基本权利，承担相应义务。不过自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施后，农民概念在实际上出现了职业与身份的分离，农民被解释为依户籍性质的不同而被划分的一类身份标志。农民就是被登记为农业户口的人，而不论其从事何种职业。不仅如此，以这一户籍制度为基础，国家对城乡之间在经济形态、社会组织、财政投入、公共服务、治理体制等方面采取了一系列差别待遇，有些甚至是歧视性的制度安排，导致城乡关系严重失衡，农民和市民被迫分成两个壁垒森严、利益悬殊的社会阶层。这种城乡二元分割的户籍管理体制及其衍生品严重阻碍了城镇化进程和农民市民化进程，造就了具有多元性的农民工这一特殊社会群体的出现，大多数进城务工农民尽管已经进行了职业转移、地域迁移，但身份转变始终是个难题，他们成了徘徊在城乡生活之间的“两栖人”，也未能充分享受到市民待遇。关于这一点，《新型城镇化发展纲要》也承认，“目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。”现阶段，仅依靠非农化和城市化推进的城镇化非但没能带来农民市民化的结果，反而将同为国家公民的农民和市民置于两个完全不同的权利群体中，从而在整体上制约了新型城镇化的发展。

1.2 地方政府在对待农民市民化问题上多采取排斥和抑制的政策

2004 年中央第一次把解决农民工问题写入中央一号文件，文件明确要求：“改变农民进城就业环境，保障进城就业农民的合法权益。……推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。”此后每年的中央一号文件几乎都将“推进户籍制度改革，保障进城落户农民工与城镇居民拥有同等的权利和义务”作为党中央和国务院工作的首要任务。但由于我国实行的是统一决策、分级管理的体制，地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担了不同的责任。因此，虽然中央再三要求推进农民市民化，但是地方政府出于自身利益的考虑，在对待农民市民化问题上，多采取排斥和抑制的政策，较少鼓励和支持。总体而言，“政府在维持城市市民权益上的努力，远大于赋予进城农民以公平的市民待遇的探索，其结果势必影响农民市民化的进程。”［7］不仅如此，在现有的制度设计下，农民无法真正进入拥有决策权的阶层，成了名符其实的“失语群体”［8］。就目前情况来看，一方面农民不能直接选举或被选举为各级政府的行政首长和部门负责人；另一方面，大多数城市或地区的公务员招考也都设置了户籍限制，将具有农村户口的农民排除在公务员招录之外，从而导致农民在国家公务员队伍中所占的比例非常低。虽然2010年《选举法》的修改从立法上保证了农民和城市居民的选举权平等，但由于配套制度的不完善，农民工行使选举权的积极性普遍不高，导致农民在利益博弈过程中总是处于被动的弱势者地位。

1.3 具有歧视性的劳动力市场增加了农民城市就业的困难

除此之外，受户籍制度的屏蔽，农民工虽然能够进城务工，但很多城市对进城农民工从事的行业、职业、工种等作了种种歧视性规定，加上自身文化素质和劳动技能偏低，农民工在城市自由择业和充分就业的权利无法得到保障。农民工在城市很难找到“体面的工作”，大多从事着脏、累、苦的工作。即便如此，农民工也无法取得市民的身份，从而不能享受城镇居民所享受的失业保险金和最低生活保障费用，也没有其他的就业保障资金，常常面临“就业无门、创业无望”的困境。

2 农民市民化问题的宪法本质

从人类社会的发展来看，不断消除基于身份或地位而作出的区别对待，实现社会的公正和谐是社会进步的基本标志。近年来，我国政府也认识到城乡二元结构的弊端，在推进农民市民化方面作了一些努力。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。”近几年中央一号文件也多次要求“加快改革户籍制度，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件；保障进城落户农民工与城镇居民享有同样的权利和义务”。以此为思路，中共中央和国务院于2014年共同发布了《新型城镇化发展纲要》，要求以“人的城镇化”为核心，“合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”并提出了具体的解决措施：“强化各级政府责任，合理分担公共成本，充分调动社会力量，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。”由此把推动新型城镇化和推进农业转移人口市民化推到了全面深化改革的前台，开启了社会主义发展的新纪元。

由此可见，在中国，农民市民化不仅意味农民从农村向城市的空间转移，也意味着农民从农业户口向非农业户口的户籍转变，更重要的是强调农民在身份上获得与城市居民相同的合法身份和社会权利。从宪法学的角度来看，农民市民化旨在对农民和城市居民的基本权利和法律地位进行宪法性同构，尊重农民的主体性地位，使农民与城市居民具有平等的社会身份和法律人格，享有平等的权利自由和制度保障。这是中国推行新型城镇化的关键和核心，也是农民市民化的宪法基点。

宪法历来强调对人的主体性的尊重，宪法体系中的个体应享有平等的权利，宪法本质上禁止以身份作为分配权利的依据。农民市民化的关键在于真正确立农民的主体性地位，“对农民而言，其最需要的是主体性。”［9］确立农民主体性的宪法意义在于，“使农民能够从自身的主体地位出发，进行自我决定，自主选择，平等发展。”［10］正是由于此，2014年《新型城镇化发展纲要》才明确提出新型城镇化的指导思想是“以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化”，基本原则之一是“以人为本，公平共享”。

平等权是各国宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分，是权利主体参与社会生活的前提和基础。近代意义的平等发轫于这样一种观点：尽管人由于人种、性别、出生、资质、能力等先天性或者后天性的差别，但任何人都具有人格尊严，在自由人格的形成上必须享有平等的权利。这种平等在终极意义上追求的是宪法对各个人所保障的、各自在其自由人格的形成和实现过程中的机会上的平等，这种机会平等被称之为“形式平等”［11］。形式平等建立在否定封建身份制度和特权制度之上。随着政治实践的发展，现代宪法已超越了对形式平等的关注而强调对实质平等的追求。实质平等要求在社会现实出现不公平时，为弱者提供差别性的补偿，帮助其改变不利处境，以纠正由于自由竞争所引起的现实的不平等结果。需要指出的是，实质平等的出现并不意味否定形式平等，其仅仅是对形式平等的修正和补足。就两者的关系而言，机会平等是一种最低限度的公平诉求，如果连这种最低限度的平等都无法实现的话，那么结果平等、实质平等便无从谈起。

在新型城镇化进程中，首先要实现机会平等。而要实现机会平等，人人平等，就必须从制度上消除对农民的身份歧视，打破农民和城市居民之间的身份壁垒。首当其冲应当废除饱受诟病的户籍制度。目前户籍制度的形成虽有历史的原因，但这一制度与宪法规范效力之间是有矛盾的，“从宪法文本和原意来说，应该把有关农民的不同含义‘还原为纯粹的职业概念’，不应扩大解释为某种政治身份、社会身份和法律身份。”［12］党中央多次提出户籍制度改革，并对户籍制度改革进行了全面的部署：“推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”这些决定对户籍制度改革将产生导向性的推动作用，同时也指出了解决农民市民化问题的关键。

需要指出的是，平等权虽然在宪法上主要是作为一种权利而存在，但它与其他宪法权利不同，在整个宪法的权利体系中具有一定的超越地位；它可以通过政治平等权、社会经济平等权及其他具体的宪法权利来体现其作为一种宪法权利的具体内容，是一种原则性、概括性的宪法权利［13］。当然，平等权的这种规范效力应当以某种权利的现实存在为前提，在宪法权利体系本身存在疏漏的情况下，平等权的这种规范效力会相应缩减。就农民市民化问题而言，最典型的权利当属迁徙自由。1954年宪法第90条规定了中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。在1958年以前城乡之间是可以自由迁徙的，公共政策中并不存在对农民的迁徙进行限制的规定。但后来制定的一系列政策和法律使宪法上公民“自由流动的权利”变成了毫无意义的“摆设”。现阶段，应当在宪法中重新确认公民的“迁徙自由”，从而为我国正在推行的户籍制度改革提供根本的规范依据。在宪法规范层面，迁徙自由不仅意味公民享有在国内自由选择居住地以及出入国境的自由，还包括对从异地移居而来的居民，地方政府不能对其歧视或实行差别待遇［14］。公民迁徙自由能否实现直接关乎农民经济自由、政治自由、全面发展的自由等能否充分实现，进而关乎农民能否赢得应有的尊严和价值。

总之，在推进以人为本的新型城镇化进程中，强调赋予农民主体性地位，保障农民在身份上享有与城市居民同等的各项政治、经济、社会和文化权益，让农民和城市居民一起平等参与现代化进程，共享现代化建设成果，这体现了宪法尊重和保障人权的人文关怀。

3 促进农民身份转化的对策建议

首先，国家需要从宪法和法律的角度统一农民宪法地位的认识，以宪法规定的农民宪法地位为基础来检讨现行的法律和政策，使法律和公共政策的制定回归宪法价值。具体而言，各级政府要通过体制改革和政策调整，破除城乡二元体制，推进以取消户籍歧视为内容的户籍制度改革。户籍制度改革至少应当做到以下两点：第一，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，促进人口的有序流动、合理分布和社会融合。鉴于我国长期形成的城乡二元社会的现实，应逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，先放开小城镇落户限制，再逐步放宽大中城市落户条件；第二，加强社会管理配套制度改革，取消户口附加条件，还原户籍的人口登记管理功能。为此，应进一步剥离粘附在户口上的不公平福利制度，逐步将农民工统一纳入当地社会管理，实现住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。具体来讲，应当全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。

其次，政府应当在提供公共产品和公共服务方面发挥积极能动作用。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里所说的公民也包括农民，农民也有权像城市居民一样要求国家向他们提供社会保障保护。但在我国，由于受经济发展水平以及历史文化传统的限制，农民社会保障不仅建立得比较晚，而且项目不全，保障水平也很低。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”因此，在推进农民市民化的过程中，必须以建立“有为政府”为导向，充分发挥政府在促进经济发展，提供公共产品和服务方面的积极作用。

最后，在正确处理国家和公民的关系中，我们既要防止政府该为不为，也要建立有效的权力监督制约机制，防范政府权力的肆意和滥用。在计划经济时代，国家权力过多地介入和干预社会经济领域，极度压缩了农村社会的自治空间。即使在已经实行了20多年市场经济的今天，政府仍然掌握着大量的资源并拥有强大的支配权，导致实践中政府违背农民意愿，侵犯农民权利的现象仍时有发生。从历年来的城乡政策及其执行情况来看，农民的宪法主体性地位普遍缺失，农民的意愿和诉求得不到尊重，政策总是由政府在单方面的探索和推进。在这种决策体制下，出现“农民被上楼”的事件也不足为奇［15］。今后在重大问题决策中，建议引入协商民主程序，只有确保不同利益群体都能自由表达、公开对话、平等博弈，各群体的利益才能得到充分尊重。农民市民化应当是农民的事情由农民作主，在这一过程中，应当充分发挥农民的主体性地位，尤其是在法律制定和政策供给的过程中，必须充分尊重农民的利益诉求和权利主张，使制定的法律和政策能够最大限度地体现农民的利益，只有这样才能最大限度促进社会公正的实现。

总之，新型城镇化进程中农民身份转化不仅涉及价值观念和经济发展，更关涉到政府职能转变和制度安排的更新。只有将之纳入立宪主义的总体思路之中，确立其与社会进步相适应的宪法观念体系和规范秩序，才能使美好的愿景转化为实实在在的社会实践。

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