我国地方国库现金管理现状及对策分析

王丽霞

【摘要】近年来，随着我国财政资金收入的增加，我国财政存款金额也增速明显。随之而产生的还有投资收益低下等一系列的国库现金管理问题。从2014年我国首次启动地方国库现金管理试点到目前为止，我国已有21个省市已纳入地方国库现金管理6试点。尽管如此，我国的地方国库现金管理依然还处于初始阶段，由于在管理中并没有得到有效的实施，从而很大程度上影响了我国地方国库现金管理的质量。本文主要介绍我国地方国库现金管理的发展现状以及存在的问题，针对问题提出解决对策。

【关键词】地方国库；现金管理；问题；对策

一、地方国库现金管理基本理论概述

（一）对国库及国库管理的理解

国库指国家金库。而国库管理是指国家对财政分配过程进行组织，协调，控制等一系列活动的总称。现有的国库管理制度有2种。第一种委托国库制，即国库政府不设置国库机构，而是委托银行代理国库业务，替国库办理收支的划拨、保管等工作，第二种独立国库制，是指国库自己设立专门机构来负责财政资金的调拨配置。当俩种制度相比较时，委托国库制具有绝对化的优点。它不仅利于资金的管理而且能降低管理成本。

（二）国库现金管理概述

国库现金管理是指在确保资金安全和不影响财政运行的条件下，效益化的操作国库现金，最大程度的降低闲置资金量，提高投资收益率的一系列国库资金管理活动。主要的管理内容有库存现金的管理、活期存款以及现金等价的短期金融资产的管理。完善国库现金管理，可以减少闲置现金，最大程度的加强国库库存资金的效用，提高中央的宏观操控能力，使中国经济围绕着健康稳定的核心可持续性的发展。

二、地方国库现金管理的历史演变及现状

（一）地方国库现金管理历史演变

2000年收付制度进行改革，先改革支付制度再到改革资金的缴纳制度。次年3月，财政部发布了《财政国库改革试点方案》提出以国库单一账户体系为主要账户。虽然方案中并没有明确提及国库现金管理，但是方案明显指出要优化资金收支过程，提高资金使用效率，这为国库现金管理做了良好的铺垫。

国库现金管理在我国首次被正式提出是在2005年，通过国务院批准由财政部与央行一起开展对中央国库现金的管理。并且于次年颁布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》两个规范性文件，我国将国库现金管理纳入了法律范畴，体现了严格操作国库管理的重要性。

2014年12月，我国首次启动地方国库现金管理试点，并确定深圳、广东、上海等6个省市为管理试点。据统计，2015年试点地区共开展32期国库现金定期存款招投标操作，累计投放7118亿元，实现利息收益31.5亿元。可以说，这样的一个开始是令人振奋的。2016年4月经过财政部与央行通知，确定增加天津、河北、等15个省（区、市）为2016年地方国库现金管理试点地区。迄今为止，我国已拥有21个地方国库现金管理试点。

（二）地方国库现金管理的现状

1.试点多范围广。目前已经纳入地方国库管理试点有3个中央直辖市（北京、上海、天津），1个自治区（新疆维吾尔自治区），17个省市（河北、深圳、吉林、江苏、浙江、黑龙江、安徽、福建、厦门、江西、海南、四川、陕西、甘肃、青海、广东、湖北）。由此可见，我国地方国库现金管理试点城市多、管理范围广，这标志着地方国库现金管理在我国的普及程度。

2.国库现金管理制度扎实。根据数据显示，几乎所有的省市本级建立了相对成熟的集中支付制度，并且大部分试点制定了适合自己的国库现金管理办法等制度。

3.国库单一账户体系完备。现已地市本级为例，93.33%的建立了国库单一账户，91.23%的建立了零余额账户，而预算单位零余额账户的比例为90.08%，预算外资金专户65.96%，有64.91%建立了特设专户，9.12%建立了小额现金账户。如图1。

三、地方国库现金管理存在的问题

目前，我国多地已经被纳入地方国库试点，并且取得了较好的成绩。据数据表明，2014年年底，北京、上海、深圳、广东、黑龙江和湖北6个省份开始进行地方国库现金管理试点，共實施国库现金管理商业银行定期存款操作32期，操作规模7100多亿元，共获得利息收入99亿元。但同时暴露出诸多问题。

（一）国库基础设备需要加强

国库基础数据库从二个方面描述：一是账户建立不够完整。建立国库单一账户是国库现金管理最基础的账户之一，但是从表1可以看出，还有少数地市本级国库并未建立最基础的国库单一账户，并且其他账户设立的比例较大，这样离“1”个账户的设置有所偏离：二是其他基础配备设施，例如地方国库现金管理部门的设立，专业人员的招聘以及能力的培养等诸多因素均会影响地方国库现金管理的质量。这些都需要较长时间的努力才能得到有效的结果，面对今年刚纳入地方国库现金管理试点的省市这些因素尤为重要。

（二）现金流预测体系不完整

有数据显示，截止2014年为止，70.59%的省市自治区对国库现金流预测仍依靠经验判断，采用数据挖掘技术的只有17.65%，使用经济计量模型的仅仅为5.88%：国库现金支出流预测依赖经验判断的省市自治区比例为82.35%，使用数据挖掘的省市自治区比例为17.65%，使用计量经济模型的比例仅为5.88%。这些数据都表现出我国现金流的预测缺少科学性、准确性，且数据显示大多数的省自治区都是靠经验判断的，所以数据会比较主观化。

（三）地方现金管理缺少风险控制

管理缺少风险控制从三个方面来阐述。一是制度问题，我国目前只有二个有关中央国库现金管理的规范性文件，所以针对地方国库现金管理制度我国尚未制定，使得我国地方国库在管理现金时无据可依，使得地方国库在操作过程中存在暗箱操作的可能，并且相比于中央国库现金管理，地方国库现金管理显得更琐碎。二是地方政府的自主权，随着分权制度的发展，地方政府被赋予的权力越来越大，例如当通过商业银行存款方式运作时，资金分散在不同的商业银行中，使得部分现金不在中央的管辖之内：并且随着地方权力的增大，各种贪污腐败的事情也是有增不减，加大了地方国库现金管理的风险。三是操作风险，如果存在通货膨胀，当国库现金进入商业银行，则会影响公民手里的现金，这样影响了基础货币的运行，不利于地方国库现金的管理。

四、解决地方国库现金管理问题的对策

（一）建立基本的管理制度

1.建立健全的法律法规制度。我国地方国库现金管理需要法律法规做坚实的后盾，相关部门应根据地方管理制定针对地方国库现金管理出台相应的法律法规，从法律上明文规定地方国库现金管理的目标、流程等。明确地方政府、银行以及地方国库之间的责任及权利。建立健全的制约机制，一切跟地方国库现金管理有关的各级政府、银行、部门等权利机关严格明确责任、互相牵制，做到各司其职、各负其职。

2.建立健全的账户管理体系。建立国库单一制度，就是指地方财政部门应将所有支出资金纳入预算内，实行真正的“1”个账户，计入国库单一账户，提高地方国库现金管理的透明度；规范地方国库内部账户的管理权限问题，实行2人同时管理或者多人进行管理，将预算外资金全部纳入预算内管理。

3.其他基础制度的建设。例如地方国库现金管理机构的建设，设立专门的机构负责追踪现金的流出项和流入项，日结算或半日结算资金流出量、流入量、上交量等等，并且严格核对有关部门现金用量，防止资金的流失：再如专业人员的配备以及能力建设等，提高工作人员的专业素养和各种能力在现金支付发生时尤为重要，建议地方政府在工作人员上岗之前进行为期较长和质量较高的培训，然后对上岗员工进行定期的继续教育。

（二）建立精确的现金流量预测机制

要想得到准确的现金流预，必须要有精确、及时的现金流数据，而预测的核心是建立现金流量的基础数据库。目前为止，我国已有部分省本级、地市本级采用预测现金流的精度达到旬的、周的以及天的，数据显示，截至2014年，国库现金流预测精度达到季度的省市自治区本级为14.29%，精确到月度的比例为42.68%，精确到周的比例为28.57%，以及精确到天的为14.29%：现金流预测精度达到季度的地市本级的为15.48%，精确到月度的为54.76%，精确到周的比例为9.52%，以及精确到天的为13.1%。这些数据表明，要想完善国库现金流量机制必须从以下三点做起：一是建立精度较小的现金预测流，最好以日、周为基础精确度，以旬、月以及季度为辅助精确度，强制地方本级以及省市自治区本级执行，围绕着基础精确度展开一系列的实施步骤和管理办法，只有一步步做到位，才能更有把握的预测现金流量；二是选择得当的现金流量测算方法。国库现金流量测算方法有经验经验分析预测法和計量经济模型预测法，经验分析法是指主要根据管理人员的经验，以过去发生的数据为基础，根据过去所拥有的现金流量，预测所需要的未来的现金流。经验分析测算法太过绝对化，并且太简略，科学性差。计量经济模型预测法指对基础数据进行统计计量，有回归分析预测法和时间序列预测法，计量经济模型预测法科学性强，结果准确，但是得出结果的时间较长，成本较大。

（三）建立地方国库现金风险控制机制

不管开展什么样的国库现金管理都要保证我国国库资金的安全不受到威胁。我国地方国库现金管理还处于初始的探索阶段，操作规模不宜太大，可以按照以往的操作量和近几年的收益额科学地得到合理的规模量。或者选择库存增量来计算，即是在财政预算的基础上，按增量库存的比例进行国库现金商业银行定期存款操作。在应对交易违约风险时，可以选择多种质押方式，并且规定银行要提供足额的担保，对于一些银行，例如盈利好的，流动性强的，以及资产规模大的银行，可以适当地降低质押的要求。在面对一些道德风险时，应秉持公开、公平、公正的态度，要严格的审查参与者的资格，建立绿色阳光的操作平台，并且及时的通过各大网站、平台公布财政信息，鼓励大家进行公平竞争，确保国库现金管理能够健康稳定的持续进行。