当前我国粮食进口增长及有效控制的策略

曹娜

近年来，我国粮食自给率呈下降趋势，主要粮食品种净进口呈常态化，甚至在“三高”并存下，我国粮食进口仍在不断增长，“十二五”期间增长率一直高达两位数。根据农业部数据计算得到，2016年1-9月年我国粮食（包括薯类和DDGS）达到8789.4 万吨，占全国夏粮总产量的63.12%。虽然粮食进口已成为我国调剂余缺重要手段，但“立足国内”是我国粮食安全战略的基点，应确保粮食进口适度适当。基于此，本文運用相关数据，分析了当前我国粮食进口的特征以及对粮食进口缺少有效控制的原因，并提有效控制粮食进口的途径。

一、 当前我国粮食进口增长的特征

（一） 主要粮食品种净进口均呈常态化

近年来，我国的粮食自给率呈不断下降趋势。谷物（狭义的粮食）自给率从2009年跌破100%后呈不断下降趋势，到2015年仅为94.68%，开始低于95%的基本自给线。广义的粮食（含豆类、薯类）自给率于2008年跌破95%的基本自给线，2012年跌破90%的安全线，到2015年只有84.53%。本文中自给率是通过产量/（ 产量+净进口量）来计算的，因此，“1-自给率”就是我国粮食供给中净进口的比重，可以反映粮食的进口状况。根据海关统计数据整理得到，小麦、玉米和大米的自给率分别自2009年、2010年和2011年低于100%后即转变为净进口状态，且自给率总体呈下降趋势，净进口均呈常态化，2016年1-9月累计净进口达到7879.9万吨（包括谷物、谷物粉和大豆）。而我国大豆的自给率不仅低且一直处于下降趋势，早在2003年，我国的大豆自给率就只有50.96%，至2015年降至12.46%， 2016年1-9月累计净进口达到6109.8万吨。

（二）存在粮食“非必需进口过度”的问题

当前，我国粮食产业面临高产量、高库存、高进口“三高”并存问题，国家粮食局用“前所未有”来形容当前的粮食储存形势，但是我国粮食进口却在不断增长，“十二五”期间增长率一直高达两位数。我国粮食产需缺口客观存在，须通过进口进行调节。2013-2015年，我国粮食产量连续突破6亿吨，年消费量约6.5亿吨，产需缺口估计在5000万吨以内，但谷物、谷物粉和大豆净进口却分别达到7680万吨、8983万吨和11378万吨，远超出产需缺口的需求，超出的都是“非必需进口”，若考虑可释放的库存，“非必需进口过度”情况十分严重。特别是在2016年“去库存”作为重要任务的背景下，我国粮食“非必需进口”仍然存在。中国社会科学院预测2016年粮食总产量为6.3亿吨，实现“十三”连增，但是根据农业部国际合作司数据计算得到，2016年1-9月年我国粮食（包括谷物、谷物粉和大豆）累计进口7929.6万吨，若以我国粮食（包括谷物、豆类和薯类）统计口径计算，进口量为8519.6万吨，再考虑DDGS（玉米酒糟），则达到8789.4 万吨。

（三）存在粮食“结构性进口过度”的 问题严重

我国主要粮食品种进口结构失衡，玉米存在“非必需进口过度”，大豆对外依存度过高，“结构性进口过度”问题严重。2016年我国小麦和大米进口关税配额量分别为963.6万吨和 532万吨，而1-9月累计进口分别为288.7万吨和256.4万吨，远低于关税配额量，相对于我国产量和消费量而言，进口规模适度。虽然玉米的自给率在97%以上，但是近年来玉米替代产品高粱、大麦、DDGS和木薯进口大幅增加，2016年1-9月年累计进口1813.5万吨，若对DDGS按1∶3折算成玉米，则相当于进口玉米2353.1万吨，占玉米产量的10.89%（美国农业部预计2016/17年度我国玉米产量预计为2.16亿吨），同时，我国玉米还有极大库存急需消化，所以，玉米“非必需进口过度”问题严重。近年来，我国大豆生产不断萎缩，产不足需下须靠进口满足需求，到2015年我国的大豆对外依存度（净进口/（净进口+国内产量））高达87.54%，2016年进口仍在增长，1-9月累计进口6118.8万吨，同比增长2.59%。虽然进口大豆主要用于饲料豆粕和食用豆油，未影响口粮安全，但是过度依赖进口，造成我国大豆安全风险较大。

（四）粮食进口增长的市场高度集中

目前我国粮食进口市场高度集中。2015年，我国95.0%的小麦及制品进口来自澳大利亚、加拿大和美国，91.2%的玉米进口来自乌克兰和美国，94.6%的稻米进口来自越南、泰国和巴基斯坦，95.5%的大豆进口来自巴西、美国和阿根廷。到2016年我国粮食进口市场高度集中的整体局面也未得到改善，除了小麦的进口市场结构集中度下降外，其他三大粮食品种进口市场结构呈现恶化趋势。2016年1-8月，89.6%的小麦及制品进口来自澳大利亚、加拿大和美国，96.7%的玉米进口来自乌克兰和美国，94.9%的稻米进口来自越南、泰国和巴基斯坦，97.0%的大豆进口来自巴西、美国和阿根廷。近年进口增长较快的玉米替代品大麦、高粱和DDGS主要集中来源于美国和澳大利亚。

二、我国粮食进口缺少有效控制的原因

（一） 不断扩大的国内外价格差短期内难以逆转

近年来，我国主要粮食品种的生产成本相对不断上升，到2014年，我国小麦、玉米、稻谷、大豆的生产成本分别比美国高15.63%、112.24%、39.53%和103.57%。不断上升的国内生产成本导致国内外价格差越来越大，从2013年起，我国主要粮食品种小麦、玉米和大米的国内价格开始高于国际市场价格，且差价呈持持续扩大的趋势，到2015年国内价格均超过国际市场的40%。降低农业生产成本，扭转国内外价格差短期内是难以实现的。特别是，劳动力成本在总成本中的比重越来越大，到2014年，达到的41.83%，在促进农民增收的背景下，降低劳动力价格是不可行的。通过降低要素价格降低农业生产成本，难以实现，而通过农业现代化提高农业全要素生产率，减低生产成本，也不能一蹴而就，短期内粮食的国内外价格差难以逆转。

（二） 我国缺乏有效的关税机制影响进口粮食价格

在加入WTO谈判中，我国承诺主要粮食品种小麦、玉米和大米实行关税配额管理，在配额内实行1%的低关税，对大豆实施单一关税，但税率只有3%，进口的这些农产品税后价都远低于国内生产价格，2016年1-9月小麦国内价格平均高于进口完税价格56.39%，玉米为25.00%，大米为31.74%，大豆为32.53%，其他的农产品大麦、高粱、木薯等税后价格也都低于国内生产价格。可见，根据WTO的贸易规则，我国现行的粮食关税水平不足以影响粮食进口价格，更不要说逆转国内外价格差。

（三） 我国缺少玉米替代产品进口管理的配套措施

在玉米库存增加，替代品进口激增背景下，我国已经采用了一些措施管理玉米替代产品进口。2015年9月1日商务部将大麦、高粱、木薯和玉米酒糟纳入自动进口许可管理，2016年1月，商务部对原产于美国的进口DDGS发起反倾销和反补贴调查。虽然，到2016年1-9月我国玉米替代品进口有不同程度的下降，但是这些措施配套程度较弱，双反调查未能常态化，能否长期有效控制玉米替代品进口是不确定的。虽然把大麦、高粱、木薯、玉米酒糟纳入自动进口许可管理，可以加强对这些商品进口的管理，但不会对玉米替代品进口产生限制性影响。2010年DDGS进口激增下，我国对进口DDGS进行反倾销调查，2011年和2012年DDGS进口大幅度下降，但是随着2012年终止调查，2013-2015年期间，我国的DDGS进口快速增长。2016年对进口DDGS进行双反调查，初裁以保证金形式实施临时反倾销和反补贴措施，但是只会暂时提高进口价格抑制进口。

（四）粮食进口市场高度集中削弱了我国对进口的掌控能力

粮食进口市场集中度过高加大了我国控制进口的难度。我国主要粮食进口市场高度集中，对于上述的我国粮食几个进口来源国而言，其在我国粮食进口中有很强的掌控能力，具有准垄断性。但是我国进口量占出口国出口量的比重远低于进口的集中程度，2016年1-4月，我国累计从乌克兰、越南和巴西进口玉米、大米和大豆分别为161.53万吨、57.95万吨和695.33万吨，但是分别只占它们出口量的11.47%、28.13%和29.46%，因此，我国的粮食进口市场属于卖方市场。在卖方市场中，我国在粮食进口贸易中缺乏定价权和话语权，面对价格上涨和出口限制等风险，我国的掌控能力较弱。

三、对中国粮食进口实现有效控制的路径

（一）加大转变农业发展方式的支持引导，提高农业全要素生产率

造成粮食过度进口，国内外价格差的根本原因是国内外生产成本差，降低国内粮食生产成本，控制进口的有效途径是提高农业全要素生产率。这要求政府加大对转变农业发展方式的支持引导，通过对农业科研和技术推广的投资力度，推动农业技术进步和推广实践，以技术进步、机械设备替代的劳动力投入，发展适度规模经营，以制度创新提高劳动力的利用效率。这里最关键的是要培育新型职业农民，培养更多的能熟练使用科学技术和现代机械设备的使用者，以农业生产现代化促进土地流转，实现规模经营，降低生产成本，提高农业全要素生产率。

（二） 以关税多样化和关税配额创新为基础，提升对粮食进口关税的实施效果

虽然按照WTO的要求，提高农产品的进口关税是不可行的，但在不改变关税水平的前提下，通过进口关税多样化，可提高关税的实施效果。具体可以通过建立特殊关税体系，比如包括复合关税、紧急关税、季节税等在内的关税体系，多样化进口关税税种，进而可以多手段对进口有效管理，创新关税配额管理。近年来，我国小麦、玉米和大米的关税配额使用率一直较低，如果关税配额能包含进口的替代品、制品或半制品，比如根据进口大麦、高粱的用途，以及生产DDGS的原料，折算成相应的玉米量包含在关税配额内，配额外增收高关税，这可以有效的控制玉米替代品的进口规模。完善TSP/SPS体系，特别是在对进口粮食安全性越来越高的背景下，要着重使用SPS措施，特别是针对转基因大豆进口管理上要注重“安全”把关。

（三）坚持使用“两反一保”的贸易救济措施，保障国内粮食生产安全

“两反一保” 是世贸组织赋予成员国政府为避免国内产业遭受进口产品损害而采取的一项法律手段。价格差驱动的粮食进口激增对我国农业造成严重冲击，政府应通过积极利用反倾销、反补贴、保障措施这些贸易救济措施，维护农业安全。以政府为主导，在产业部门、行业协会及相关机构间建立发起贸易救济案件合作机制，依法推进贸易救济制度化；建立粮食贸易救济专项基金，强化对国内市场冲击大的进口农产品的研究和应对，通过组建发起贸易救济案件的技术团队，量化救济标准，明确重要农产品进口基数和最大增幅，一旦触发进口数量标准，就立即启动救济措施，实现贸易救济常态化；从长远来看，应建立农业贸易损害补偿机制，与国内支持、贸易促进等政策措施共同发挥作用，维护和保障国内农业产业安全。

（四）拓展粮食生产投资的国际化合作，增长我国对粮食进口的掌控能力

推动农业“走出去”，可以更有效利用国际农业资源和市场，通過加强政策支持力度，采取财政、金融、税收、保险等支持措施，鼓励国内各类有条件的企业参与境外农业投资与合作，特别是以直接投资业形式参与农业合作，以更好地获得市场。在“一带一路”战略背景下，我国农业对外直接投资不仅要以中亚、东南亚、拉美地域作为战略区域，更要开拓新兴市场，加大与“一路一带”沿线国家的农业合作，优化重要农产品进口的布局。同时投资领域应从生产环节向流通、加工等环节延伸，通过在国外直接建设仓储、码头、加工等物流设施，比如在巴西建立大豆收储体系、物流体系，确保形成高效的全球供应链。最终实现实现进口来源多元化，稳定进口渠道，提升我国对粮食进口的掌控能力。▲

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