预算管理在高校财务管理的重要意义及改进对策

潘雷

摘 要 预算管理是高校财务管理工作的核心，对高校的事业发展具有重要作用。近年来，我国预算管理相关法律制度不断完善，但高校预算管理工作中仍然存在一些制约因素，影响了预算管理有效性。本文分析了目前高校预算管理中存在的问题，提出解决措施。

关键词 高校；预算；意义；对策

预算是高等学校根据事业发展规划和计划编制的年度财务收支计划。加强高校预算管理，有利于提高资金使用效益，实现高校有限资源的合理优化配置；有利于控制财务风险，促进高校稳定、协调和快速发展，确保人才培养目标和教学目标的完成。2011年6月，国务院发布《关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发[2011]22号），明确提出增加教育投入，提高财政教育支出占公共财政支出的比重，预算管理在高校财务管理中的重要作用凸显。2012年，我国财政教育支出占公共财政支出的比重首次突破4%大关，在这样的背景下，如何管好、用好高校财政资金，提高财政资金使用效益，具有重要而深远的意义。

一、我国预算管理主要制度沿革

（一）《中华人民共和国预算法》发布

1994年，《中华人民共和国预算法》发布。《预算法》涵盖预算管理职权、收支范围、预算编制、审查、批准、执行、调整等预算工作的各个环节，对完善财政预算制度、加强国家宏观调控、保障经济社会健康发展具有重要意义。1995年，根据《预算法》制定的《中华人民共和国预算法实施条例》正式颁布实施。该条例建立健全了相关法规制度，有效保障了《预算法》的顺利实施。

（二）《关于推进预算绩效管理的指导意见》发布

为规范预算绩效管理，2011年，《關于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）发布，明确提出了预算绩效管理的概念，指出了推进预算绩效管理的必要性，提出要逐步建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，标志着预算绩效管理理念的正式确立。

（三）《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，改进预算管理制度

2012年，党的十八大提出了深化经济体制改革，推进经济结构战略性调整，全面提高开放型经济水平的要求。在这样的背景下，2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布，明确提出改进预算管理制度，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展建立跨年度预算平衡机制，为预算管理制度的发展指明了方向。

（四）《关于实行中期财政规划管理的意见》发布

2015年1月，为加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，国务院发布《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）。《意见》明确要求实行中期财政规划管理，编制三年滚动财政规划，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，实现财政可持续发展；充分发挥财政职能作用，促进经济结构调整和发展方式转变。

（五）《中华人民共和国预算法》修订

2015年1月1日，《中华人民共和国预算法》完成了实施20 年来的首次重大修订。修订后的《预算法》进一步明确了健全透明预算制度、规范预算收支管理等，适应了不断变化的经济社会形势，满足了国家治理体系和治理能力现代化的要求。目前，我国预算管理相关法律制度日趋完善，为预算工作的开展提供了坚实的基础。

二、高校预算管理的现状

（一）预算编制“两张皮”现象

预算编制“两张皮”现象指高校编制两套预算，一套预算是历经“两上两下”程序的部门预算，另一套预算是高校内部执行的校级预算。因编制程序和方法不同，两套预算之间存在资金配置脱节、口径不统一等问题，这也是形成预决算差别巨大的主要原因之一。若不及时解决这一现象，部门预算势必与执行预算相脱节，使预算编制流于形式，无法达到预期作用。

（二）预算编制不科学，导致与决算差异过大

决算是预算执行结果的反映，预决算之间的差异可以在一定程度上体现预算编制的合理性。通过收集比较4所教育部直属高校2013、2014年的预决算数据（数据来源为各高校门户网站），可以发现各高校预决算之间普遍存在较大差异。这反映出高校预算管理存在预算制定不合理等情况，导致预算未能发挥应有作用。

（三）预算执行控制薄弱

在预算执行过程中，如发现偏离，应及时预警，纠正偏差，以保障预算顺利实施。但很多高校未设立专门的预算管理机构，在预算执行过程中未实施跟踪管理和实际监督，预算得不到有效控制，预算偏差纠正不及时；预算调整缺乏完善的制度，预算调整无依据或不规范，使预算与实际情况相脱离，大大削弱了预算对于高校经济活动的指导作用。

（四）预算绩效管理机制不健全

目前我国高校仍没有完善、健全的绩效管理机制，没有强化支出责任和效率意识；绩效管理覆盖范围有限，绩效评价重点仅是项目支出，对于基本拨款则没有绩效评价。预算管理与绩效评价相脱节的情况使高校教师、职工普遍缺乏预算执行意识，预算制定流于形式，无法有效实施。《中华人民共和国预算法（2014年修正）》规定各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价，第一次将绩效评价以法律形式提出。高校预算属于公共财政预算。高校作为基层预算单位，财政拨款是其经费的主要来源，因此在高校进行预算绩效管理十分必要。

三、高校预算管理的必要性

（一）加强党风廉政建设的必然要求

加强党风廉政建设是我党长期坚持的重要工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党风廉政建设，坚持党要管党、从严治党，旗帜鲜明地开展党风廉政建设和反腐败斗争。财务工作是加强党风廉政建设的关键，而完善的预算管理制度则是强化财务控制，预防腐败的重中之重。只有加强制度建设，完善预算管理，使每一笔支出有理可依、有据可查，才能防止权力滥用，根治腐败。

（二）高校财务管理工作的核心

预算管理直接影响到高校的财务状况，是高校财务管理工作的核心，也是高校开展各项经济活动的前提和依据。完善的预算管理制度能够促使有限的资金得到合理配置，为高校的教学、科研、管理提供强有力的资金保障，保证高校各项活动正常开展。

（三）反映经费情况，影响项目进展

预算管理贯穿于教学、科研经费管理的全过程，是各部门经费情况的综合反映。预算控制的有效性直接关系到各类经费的管理水平，影响科研等项目进展。合理的预算管理有助于促进人才培养目标和教学目标的达成，直接关系到高校事业的可持续发展能力。

四、改进预算管理的对策

（一）重規划，分清资金性质

在制定预算前，高校相关部门应充分准备，做好宣传工作，使各部门充分意识到预算编制的重要性。充分了解高校所有经济活动及资金收支状况，分清资金性质，把握国家现行制度和政策及高校未来发展规划，综合考虑内外部环境及各部门实际情况，使有限的资金能够得到最合理的分配。细化预算编制，具体分析各项收支及其所属类别，细化收支指标；完善预算方法，除传统预算编制方法外，可以综合采用零基预算、滚动预算等编制方法。

（二）统一两本预算

目前高校普遍存在的预算编制“两张皮”现象严重削弱了预算对经济活动的指导作用，高校应逐步实现两本预算有机统一，使全校范围内的经济活动都遵照一致的预算执行。二级部门应如实上报本部门收支情况，校级预算制定时应与二级部门之间充分沟通，使校级预算能够综合反映各部门财务状况，提升其可行性。

（三）强化预算执行过程控制

各部门应加强统筹协调，明确预算执行责任，根据批复的预算安排收支，确保预算严格有效执行。预算管理机构要充分发挥监督职能，对偏离预算指标的支出要严格控制，杜绝未经常委会审批，擅自变更或追加预算的违规情况，充分发挥预算对经济活动的管控作用。此外，高校应充分运用现代科学技术手段，将预算执行过程与单位信息系统相结合，使预算贯穿高校业务的各个环节，促使预算的有效执行。

（四）健全预算绩效管理机制

高校应加强预算绩效管理，将预算执行程度与部门绩效考核相结合，建立科学的评价体系；完善奖惩机制，对严格按照预算执行的部门可以给予适当奖励，对预算执行不到位的部门，要分析预算执行偏离原因，提出解决方案，避免同类问题再次发生。通过推行预算绩效考核，逐步建立起完善的全过程预算绩效管理机制。