环境公共利益司法保护的现实考量与进路分析

2017-03-02李劲赵亚萍

行政与法 2017年2期

李劲+赵亚萍

摘要：环境公益诉讼保护的客体是环境公共利益，环境公共利益具有受益主体的广泛性、内容的时代性、侵害行为的多样性以及损害后果的严重性等特征，环境公共利益的权利归属是环境利益。随着法律以及司法解释的出台和实施，我国环境公益诉讼法律制度已经建立。但是，由于若干因素的存在，使现实情况与立法初衷和社会期盼出现了反差。环境公益诉讼要实现保护环境公共利益的生态价值，应明确检察机关在环境公益诉讼中的地位，加强环保组织诉讼能力建设，完善环境损害赔偿的相关法律制度。

关键词：环境公共利益；司法保护；环境公益诉讼

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）02-0092-07

随着环境污染和资源破坏的日益严重，环境公共利益的司法保护越来越受到关注，环境公益诉讼制度已经在世界许多国家普遍建立。我国《民事诉讼法》的修改对环境公益诉讼作出了规定，《环境保护法》的修正使这一制度得到进一步推进。然而，由于我国环境公益诉讼制度正处于起步阶段，相关的法律制度还不完善，因此影响了作用的有效发挥。如何使环境公益诉讼制度得到良性发展，更好地保护环境公共利益，实现生态文明建设的目标，是需要我们思考的现实问题。

一、环境公共利益司法保护的内涵理解

公共利益从字面上理解是公共的利益，与私人利益相对应。《牛津高级英汉双解词典》将其解释为“公众的，与公众有关的或者为公众的利益。”环境公共利益作为公共利益的一部分，是公共利益在环境领域的具体体现。环境公共利益既有与公共利益相一致的特征，又有其自身的特殊性。

首先，环境公共利益的受益主体具有广泛性。从理论上讲，任何社会主体都是环境公共利益的受益者，也就是说无法将某一社会主体排除在环境公共利益的受益主体之外。这一方面是由于人类社会生存于同一地球之中，污染环境和破坏生态的行为造成的后果不仅仅影响到行为人生存的局部区域，也可能影响到整个国家甚至整个地球；而清洁的空气、水源等良好的生态资源也为整个人类所共享。同时，环境公共利益的特殊性还在于享受主体不仅包括当代人，也包括子孙后代。

其次，环境公共利益的内容具有时代性。环境公共利益并不是一成不变的，而是随着主体对客体的需求关系在变化。环境公共利益来源于社会事实，受制于特定时空下的社会生活条件，不同时期，不同的环境要素都会影响到环境公共利益的内容，清洁空气、清洁水源、生物多样性等是现实社会中急需保护的环境公共利益。[1]

再次，侵害环境公共利益的行为具有多样性。侵害环境公共利益的行为主体既包括政府，也包括企业、组织和个人。一直以来，我国对环境和生态的保护采用的是行政管理模式，法律赋予国家行政机关以行政职权，通过行使相应的行政权力来实现环境领域的管理，保护环境公共利益。但是，行政机关出于追求“政绩”和地方保护等考虑而作出的行政行为往往在很大程度上造成了环境公共利益的严重损害，甚至从某种意义上讲，我国目前的环境污染、生态破坏的现实主要是行政机关的行政行为导致的。企业、组织或者个人出于对经济利益的追求而实施的违反环境法律、法规的行为更是直接导致环境公共利益受到侵害。

最后，环境公共利益的损害具有严重性。环境公共利益的损害实质上是环境资源所具有的生态功能的减弱或丧失，严重的大气污染、水体污染、森林毁坏、土地荒漠化等都是环境公共利益被损害的结果。因此，对环境公共利益的保护就是对其生态功能的保护，一般情况下是以排除侵害、消除影响、赔偿损失并恢复生态功能为主要手段。

从性质上讲，环境公共利益的权利归属是环境利益，其载体是公众的环境权。1972年联合国《人类环境宣言》首次正式提出环境权的主张，之后逐渐得到世界各国的接受并以立法的形式加以肯定。环境权是指一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利。这种权利体现在公众可以使用环境的美学功能，如在大自然中欣赏自然美景，也可以利用环境和生态资源满足基本的生存需要，如呼吸清洁的空气和饮用清洁的水等，即环境资源属于公众共用物。[2]

由此可见，对公众环境权的法律保护有别于传统的环境侵权诉讼。环境侵权诉讼是一种传统的诉讼类型，保护的是人身权和财产权，因此，法律上要求原告应当与环境侵权行为之间具有直接的利害关系，否则，不具有原告资格。尽管环境侵权诉讼在客观上可能有利于环境公共利益的保护，即在保护当事人人身权及财产权的同时也保护了环境公共利益，但其实质上仍是私益诉讼。环境公共利益的保护需要建立一种新型的诉讼制度，因为环境公共利益的享用者具有非排他性的特点，所以，原告与案件本身不要求具有法律上的利害关系，环境公益诉讼制度应运而生。环境公益诉讼是一种不同于环境侵权诉讼的新型诉讼，是为了保护作为公众共用物的环境而提起的诉讼，其保护的客体是环境公共利益。

二、环境公共利益司法保护的现实考量

20世纪60—70年代，正值西方发达国家经济高速发展和公害事件频发时期，为了生存和健康，各国掀起了声势浩大的反对环境污染，追求良好生态环境的群众运动，体现在立法上就是要求扩大环境诉讼的起诉资格。为顺应这一时代需求，美国在1970年修訂了《清洁空气法》，主要内容体现在增加了公民诉讼条款。依此规定，任何公民都可以保护公众利益的名义对污染源不遵守排放标准和联邦环保局不履行职责的行为向法院提起诉讼，[3]从而成为世界上最早建立环境公益诉讼制度的国家。继美国之后，印度、英国、法国、日本等很多国家均已建立起环境公益诉讼制度。当前，环境公益诉讼制度的建立已经成为一种世界潮流。

比较之下，我国环境公益诉讼制度的建立相对较晚，而且是在司法实践先行探索的情况下开展起来的。随着我国经济的快速发展，环境污染和生态破坏呈现越来越严重的趋势，松花江流域污染、渤海湾油污染等事件导致生态环境遭到严重的损害。但是，面对如此严重的生态破坏却无法通过诉讼程序获得司法救济。残酷的现实再一次使环境公益诉讼制度的建立成为理论界和司法实务界研究的热点问题。

2012年修改后的《民事诉讼法》增加了环境公益诉讼的规定，通过概括的方式，将环境公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”。然而，由于法律未及时作出明确的规定，因此，与当初期盼环境公益诉讼制度的建立形成强烈反差的是环境公益诉讼制度的实施面临着十分尴尬的局面。可以说，“2013年，中国的环境公益诉讼以‘零记录而告终。”[4]之后，《环境保护法》对有权提起环境公益诉讼的社会组织作出了限定，最高人民法院又发布了司法解释。应当说，随着法律以及司法解释的出台和实施，我国环境公益诉讼法律制度已经建立。然而，现实的情况却与立法的初衷明显的不一致，学者们用“艰难上路”“前路坎坷”等一些词汇描述当前的环境公益诉讼的困境。那么，旨在保护环境公共利益，让公众重享蓝天、青山、绿水的环境公益诉讼制度缘何没有收到应有的效果？通过对现实的梳理，笔者找到其中的缘由：

一是检察机关在环境公益诉讼中的角色定位一直处于探索的状态。事实上，在我国环境公益诉讼制度建立过程中，检察机关始终走在司法实践的前列。从2007—2012年国内公开的报道看，检察机关提起环境公益诉讼共有12件，占环境公益诉讼案件总数的40%。[5]而且，检察機关提起的环境公益诉讼均以原告胜诉或者双方达成调解而结案。因此，成为理论界呼声最高的环境公益诉讼的主体，其享有原告资格似乎是众望所归。但是，2015年1月7日实施的最高人民法院《环境公益诉讼解释》将检察机关在环境民事公益诉讼中的作用定位为“支持起诉”，《江苏法院2014年环境案件案例选编》收录的12个案例就说明了这一点。

为促进十八届四中全会提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”落到实处，十二届全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护等领域开展提起公益诉讼试点，人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。因此，在试点地区，检察机关有权以“公益诉讼人”的身份提起环境公益诉讼。那么，检察机关在环境公益诉讼中应当具有何种“诉讼权利”？“直接起诉”还是“支持起诉”？如何“直接起诉”和“支持起诉”？这些问题关系到环境公益诉讼案件的受理和审理，关系到环境公共利益保护的程度，因此应当尽快加以明确。

二是环保组织参与环境公益诉讼的能力较弱，难以担负起环境公益诉讼主要原告的重任。作为环保组织，其成员不仅应当具有较强的环保专业知识，而且又应当具有较深厚的群众基础，与其他组织相比，具有提起环境公益诉讼的明显优势，因此，有学者提出环保组织应当成为环境公益诉讼的主力军；也有学者提出环保组织最适宜提起环境公益诉讼。依据现有的法律和司法解释，环保组织具有环境公益诉讼主体资格已不存在法律上的争议。然而，环保组织参与环境公益诉讼的能力却是一个不容忽视的问题。从数量上看，目前符合《环境保护法》以及《环境公益诉讼解释》规定条件的环保组织大约有700多家，其中只有30%的环保组织热情较高，表示会将环境公益诉讼作为首要的维权手段，[6]但有能力提起公益诉讼的可能不足30家。[7]从经费上看，环保组织是非盈利性单位，如果不能立案或者案件久拖不决或者判决无法执行，环保组织前期的大量投入将无法收回，这对于环保组织是十分沉重的负担。从能力上看，很多环保组织成员较少，专业能力的缺乏是一个普遍性的问题，这也是影响参与环境公益诉讼热情以及取得胜诉可能性的主要因素之一。从外部环境看，许多环保组织挂靠行政机关，环保组织参与环境公益诉讼会使挂靠机关面临巨大压力，他们有形或无形地给环保组织制造障碍，迫使环保组织最终选择沉默。

三是环境损害赔偿制度有待于完善。环境公益诉讼对环境公共利益给予保护的重要手段就是判决被告支付环境损害赔偿金，用于环境污染和生态破坏的治理和恢复。按照最高人民法院2015年的《环境公益诉讼解释》，人民法院可以结合具体情况合理确定环境损害赔偿金的数额。之所以采用综合考虑、合理确定的原则，原因在于环境损害赔偿数额的确定具有复杂性，而我国的环境损害鉴定评估制度在法律规范、评估组织、评估技术、评估能力等方面还有缺陷。同时，环境损害赔偿金的管理与使用还存在一些问题。由于环境污染与生态破坏的后果较为严重，因此，环境损害赔偿金的数额相对较大，有些甚至巨大，被称为天价环境公益诉讼案件的泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等六家企业非法处置危险废物案，法院最终的判决结果是六家企业赔偿环境修复费用达到1.6亿元。如此巨大数额的环境损害赔偿金如何进行管理，怎样才能使这些资金真正用于环境修复，环境损害赔偿金的使用是否公开透明，这些都是现实中急需解决的问题。如果这些问题不能得到及时、有效地解决，即使环境公益诉讼案件胜诉，环境损害赔偿金给予了支付，受到损害的生态环境也难以得到修复。

三、环境公共利益司法保护的进路分析

一项法律制度的建立不仅要具有理论上的宣示意义，而且更为重要的是应当具有实践上的实现价值，环境公益诉讼要实现保护环境公共利益的生态价值，需要经历一个不断完善的过程，就目前而言，主要应着眼于以下几个方面：

首先，明确检察机关在环境公益诉讼中的地位。我国《宪法》明确规定：检察机关是国家的法律监督机关。因为检察机关身份的特殊性决定了其在环境民事公益诉讼中的地位具有非单一性，也就是说不能简单地定性检察机关是“直接起诉”抑或“支持起诉”，而是应当根据不同的需要决定参与的方式。一般情况下，对于环保组织提起的环境民事公益诉讼，检察机关应当支持起诉，这样既符合民事公益诉讼的特点，又与检察机关的性质相一致。这就是说，检察机关在环境民事公益诉讼中不能也没有必要成为主要原告，应当充分发挥环保组织的作用。《环境公益诉讼解释》将检察机关在环境民事公益诉讼中定位于“支持起诉”应当是出于此种考虑。

但是，如果环保组织起诉的困难很大，或者面临着主体不适格的尴尬局面时，检察机关应当直接提起诉讼。如被学界称为“环境公益诉讼的成功探索”“我国环境公益诉讼发展史上的里程碑”的“天价环境公益诉讼案”，作为该案原告的泰州市环保联合会，其环境民事公益诉讼的主体资格就受到质疑。常隆农化公司等六家企业在一审、二审中均提出泰州市环保联合会不符合《环境保护法》第五十八条的规定，不具有起诉资格。由于该案发生在《环境保护法》实施之前，因此，法院予以受理。在《环境保护法》实施之后，原告资格的确定应当严格依照法律以及司法解释的相关规定。

与环境民事公益诉讼不同，环境行政公益诉讼的被告是行政机关。行政机关在行使行政职权、实施行政管理的过程中，因其作为或者不作为造成环境公共利益的损害，甚至可以说这种损害有时比公民、法人或者其他组织实施的行为造成的损害更为严重。但是，由于行政机关身份的特殊性，加之环保组织与行政机关之间有着某些特殊关系，由环保组织作为原告起诉行政机关难度很大，这种情况下，检察机关应当发挥其优势。可以说，在环境行政公益诉讼中，检察机关不应当仅仅局限于支持起诉，而应当具有诉讼主体资格，才能与同是国家机关的行政机关相抗衡，也才能使环境公共利益得到有效保护。[8]

鉴于我国目前环境行政公益诉讼还没有获得法律上的支撑，立法进路应侧重于对《行政诉讼法》进行修改，或者对《环境保护法》作出具体解释，为环境行政公益诉讼的确立提供立法支持；同时，建议修改《人民检察院组织法》，规定检察机关有权提起环境公益诉讼。相信，经过最高人民检察院的探索，检察机关成为环境公益诉讼主体应当具有现实可行性。但是，对于目前检法两个部门各自出台的司法解释中，对检察机关在环境公益诉讼中的诉讼地位有所分歧的情况下，建议应当由全国人大常委会作出解释加以明确。[9]

其次，加强环保组织诉讼能力建设。环保组织的适格原告已经得到《环境保护法》的明确授权，最高人民法院《环境公益诉讼解释》进一步降低门槛，使有权提起环境公益诉讼的环保组织的数量有所扩大。但目前在我國，符合现有法律以及司法解释规定的环保组织在数量、能力等方面大多无法胜任环境公益诉讼的重任，更难以成为环境公益诉讼的中坚力量。因此，应增强环保组织诉讼能力，一是减少环境公益诉讼主体限制。《环境保护法》在修改过程中，从最初未提及环境公益诉讼到最后限定的提起环境公益诉讼主体的条件，可以说放宽了条件限制，使更多的环保组织享有环境公益诉讼的起诉权。但是，从全国来看，符合条件的环保组织数量仍然很少，其中热心从事环境公益诉讼的环保组织的数量更是少而又少。在环境公益诉讼尚起步阶段的我国，公众环保意识有待增强，过窄的条件限制不利于环境公益诉讼局面的打开，更不利于环境公共利益的有效保护。应当通过降低登记年限和登记机关级别的方式扩大有权提起环境公益诉讼的环保组织的范围，吸收更多的环保组织参与环境公益诉讼。二是加强环保组织的自身建设。我国环保组织被学界称为存在天然和后天不足，参与环境公益诉讼的能力较为薄弱。目前提起的环境公益诉讼很多是在检察机关提起公诉，人民法院依法追究当事人环境刑事责任的情况下进行的，因有刑事判决的基础在先，一度被认为是环保组织拣“软柿子捏”。[10]为扭转这种局面，环保组织应通过多种途径提高自身能力以适应环境公益诉讼的特殊需要。鉴于目前环保组织成员专业能力薄弱的现状，应当优化人力资源结构，在保证环保组织正常运行的前提下，增加专业人才，应对专业需求。三是协调与检察机关、环保行政机关的关系。虽然法律授权环保组织有权提起环境公益诉讼，启动环境公益诉讼程序，但环境公益诉讼是一项系统工程，并非环保组织可以独立完成的事项，必须与检察机关、环保行政机关密切配合，才能通过环境公益诉讼保护好环境公共利益。我国目前对环境资源采取的是行政管理模式，法律赋予行政机关相应的行政管理职权，因此，对造成环境公共利益损害的污染及破坏行为首先应由行政机关进行处理。最高人民法院《环境公益诉讼解释》对此也进行了规定。因此，环保组织应当与检察机关、环保行政机关密切配合，在信息沟通、证据获取等方面获得支持，增强参诉能力。

最后，加强环境损害赔偿的制度建设。环境公益诉讼的赔偿不是对造成的人身权以及财产权的救济，而是对生态环境破坏的救济，通常情况下采用停止侵害、恢复原状等救济方式。针对我国目前环境损害赔偿制度的现状，完善的进路应侧重于以下两个方面：一是完善环境损害评估鉴定制度。环境保护部明确提出将2016年至2020年作为我国的环境损害评估鉴定全面推进阶段，在此期间，要完善相关的评估技术与管理规范；推进相关的立法进程；实现覆盖全国的环境污染损害鉴定评估工作能力基本形成的目标。对此，借鉴域外环境损害评估鉴定制度，我国首先要建立规范的环境损害评估组织，依托环境保护系统内现有科研技术单位的业务优势，组建评估专家组，承担评估鉴定责任。[11]同时要加强立法，构建技术标准体系，规划环境损害的界定与量化，完善环境损害评估资金保障机制，从政府财政资金和专项资金为主要来源的评估经费资金保障逐步过渡到独立基金保障，[12]确保评估鉴定工作顺利开展。二是完善环境损害赔偿金的管理及使用制度。从最终目的来看，环境公益诉讼是使受到损害的生态环境得到恢复，实现人与自然的和谐共处。实质上，环境损害赔偿金是环境公益救济在法律上的体现，因此，其管理和使用必须服务于环境公共利益的需要。尽管在实践中各地区对环境损害赔偿金的管理和使用作出了不同的规定，但是，由于管理主体过多、信息不公开、监督不到位等问题的存在，不仅没有发挥环境损害赔偿金的应有作用，反而使法院陷入赔偿金管理与使用的事务之中。解决的出路在于采用独立地专门化地基金管理与使用模式，[13]被告支付的赔偿金统一由基金会进行管理，并定期向社会公开，接受社会监督。当然，为了提高监督的实效性，可以通过签订协议等方式赋予监督主体相应的监督权力，以保证环境损害赔偿金的有效使用。