浙江实践：财政支持创投不做“万金油”

赵君

通过市场化制度设计带动社会资本推动产业升级转型，其实验具有样本意义。

调研手记：

浙江民营经济发达，造就了中国区域经济发展的独有路径，但中小企业居多、创新动力不足的特点也使其长期面临产业升级转型压力。

在这种情况下，打破财政资金分配使用的旧模式，通过设立政府引导基金来进行市场化运作，引导社会资本支持创业创新显得尤其重要。浙江省的做法是，设立200亿元规模的省级政府产业基金，计划3年撬动上万亿元。

政府产业基金在我国还处于探索阶段，在制度设立上仍有诸多空白。浙江省财政厅“摸着石头过河”，出台了一系列政府产业基金的市场化管理办法和制度。仅仅一年多时间，浙江省政府产业基金撬动社会资本投资合计5052亿元。

目前产业投资基金已发展成为各级政府争相推进的一种产业投融资方式和金融创新形式，但如何管理、政府介入程度以及绩效管理等问题都尚存争议，浙江省通过市场化制度设计带动社会资本推动产业升级转型，其实验具有样本意义。

长期以来，“浙江模式”一直代表着市场导向的创新和活力，它摒弃了固有的区域要素依赖型发展模式，通过主动寻找市场和整合全球资源捕获增长机会。这种发展思维同样创造了浙江近年来的新经济奇迹。

从发达经济体的创新逻辑看，创投机构对积聚增长要素和提升企业价值作用巨大。在中国，资金和资源要素大量集中在政府部门，如何引导和撬动这些资源，至为重要。

浙江省产业基金起步较早，从2009年起，陆续成立7.5亿元规模的创业风险投资引导基金、10亿元规模的海洋产业基金等。

十八届三中全会提出，财政专项资金要逐步退出竞争性领域。在这一背景下，浙江省财政厅拉开了专项资金改革的大幕，将235项省级专项资金整合归并为54项，并利用清理资金设立产业基金。

2015年，浙江省产业基金快速发展，设立了总规模为200亿元的省级产业基金，包含省级转型升级产业基金150亿元、农业发展投资基金50亿元。同时还设立了5000万规模的天使梦想基金，支持梦想小镇创业创新。2016年，整合并扩大了规模20亿元的创新强省产业基金，并纳入省级产业基金运作，至此省级政府产业基金规模达到220.5亿元。

作为省金控公司（浙江省金融控股有限公司）的政府基金管理平台，浙江金控投资（浙江金控投资管理有限公司）受托管理了上述省级政府产业基金。

数百亿基金的有序运营，制度保障非常关键，对于政府产业基金的管理，浙江更多采用了市场化的做法。例如搭建了“四级组织管理架构”划分权责，省政府建立的省产业基金领导小组、省转型升级基金管委会和省农业基金管委会，负责协调和决策基金相关重大事项，省金控公司代行出资人职责，组建浙江省产业基金有限公司为基金法人，浙江金控投资负责基金具体的运作管理。

除此以外，与社会资本合作设立子基金、通过市场筛选投资项目、适度让利社会资本等市场化手段，都在浙江金控投资受托管理中得以实践。

创投“国十条”提出，要发挥政府资金的引导作用，鼓励有条件的地方按照“政府引导、市场化运作”原则推动设立创业投资引导基金，发挥财政资金的引导和聚集放大作用，引导民间投资等社会资本投入。浙江省产业基金的系列市场化探索试验，能给其他地区产业基金带来哪些启发？

不久前，在相关部门的支持下，《财经国家周刊》、瞭望智库联合中国创投委组成“创业创新+创投协同发展”专题调研组，与浙江金控投资董事长杜金良及其团队进行了深入交流。

《财经国家周刊》：产业投资基金在我国发展历史较短，产业投资基金的法律框架和监管体系还未完全建立，并且还存在着较大的争论，你认为产业基金管理的重点和难点在哪？

杜金良：产业基金是符合中国经济发展客观需要的金融创新工具之一，但不能把它當作解决所有经济问题的“万金油”。我认为在产业基金的运营当中，核心就是“以市场方式实现政府调控目标”，要遵循私募股权投资的基本原则与理念，设立之初就需要明确适合做什么、不适合做什么，并且提前想好退出的问题。

《财经国家周刊》：浙江省政府产业基金如何实现“四两拨千斤”，带动社会资本参与热情？

杜金良：因为政府产业基金所受限制较多，优秀市场化投资机构各方面能力都较强，合作的顾虑比较多。但浙江省委省政府明确合作政策、权责分明、适度让利，再加上浙江有良好的产业基础、创业氛围浓厚，为社会资本参与营造了良好的生态软环境。

浙江金控投资也将提供更好的服务作为核心，践行“以优质服务、促高效投资”。对于合作机构，我们都会定期拜访，了解基金运作过程中有哪些困难和问题需要解决。政府和政府部门是坚强后盾，浙江金控投资为市场化机构提供有针对性的服务，以资本为纽带，通过这样一个结合有效地实现政府对经济的支持，对产业发展的支持。

《财经国家周刊》：社会资金参与浙江省产业基金有哪些方式？

杜金良：浙江省政府产业基金主要通过与市县政府、社会资本合资设立或以增资方式参与现有基金设立等各种“子基金”，对少量全省性重大项目实行“直接投资”等两种模式运作，以此撬动社会资金的参与。截至2016年底，浙江各级政府产业基金通过设立子基金和投资项目两级撬动，投资实体企业项目2000多个，累计带动社会资本5052亿元。

《财经国家周刊》：对于社会资金参与政府产业基金，如何实现适度让利？

杜金良：以天使梦想基金为例，该基金总规模只有5000万，但在适度让利方面最具代表性。天使梦想基金施行“资助+期权+激励”模式，通过评审的投资项目，按每家20万元的标准予以资助，并通过谈判与创业团队签署资助协议，约定资助款的转股行权条件等；浙江金控投资以“创业苗圃+孵化器+加速器”的模式为创业团队提供“保姆式”增值服务，在引进首次社会股权融资时，根据资助协议行权；如果投资成功，引进新一轮股权融资时，浙江金控投资通过协议转让方式退出所持股权，退出变现的股权溢价税后收益，其中70%部分一次性奖励给创业团队，其余股权溢价税后收益和20万元股本金转入“浙江省天使梦想基金”专户循环使用，用于支持新的创业项目。

截至2016年底，已有171家企业获得资助资格，行使期权并退出的企业1家，正在办理行权的2家。同时，有40多家企业正在和投资机构进行天使轮或者Pre-A轮融资谈判。

《财经国家周刊》：浙江省政府产业基金规模迅速扩大，在管理体系上有哪些安排以确保基金的规范运营？

杜金良：浙江省产业基金都采用公司制，在管理制度上搭建了基金管委会—投资决策委员会—基金法人机构—基金运营机构的架构。此外，浙江省财政厅先后出台了一系列有关政府产业基金的制度办法，初步形成了浙江政府产业基金管理的制度体系。

《财经国家周刊》：产业基金日常运营当中的权责如何划分？

杜金良：以省级转型升级产业基金为例，管委会由常务副省长担任主任，省政府分管副秘书长和省财政厅厅长任副主任，省发改委、经信委等部门负责人为成员，负责基金重大事項的决策和协调。管委会办公室设在省财政厅，负责基金决策机构的日常工作。

省金控公司代行出资人职责，出资组建浙江省产业基金有限公司作为基金法人，按《公司法》规定要求设立股东会、董事会和监事会，不设日常经营机构。

浙江金控投资负责省转型升级基金的日常经营管理，按照委托协议约定负责省转型升级基金的具体投资和运作。

《财经国家周刊》：浙江省政府产业基金在满足省创业创新和产业转型升级战略前提下，有哪些环节体现了市场化运营？

杜金良：一、在符合政策导向的前提下，政府出资部分完全按照契约执行，做合格LP；二、按照“专业的人做专业的事”原则，子基金委托专业机构进行运作和管理；三、采取市场化征集投资项目的方式，向社会公开征集项目投资意向。

《财经国家周刊》：与市场化机构合作过程中，如何有效满足投资收益与政府产业发展目标的双重要求？

杜金良：近期我们与携程形成了战略合作协议，这是一个典型的例子。携程正在打造开放共享的旅游平台，包括交换旅游、酒店联盟等新旅游形式。但携程在业务开发中并不熟悉本地区域特色、也不具有投资经验，我们可以联合市场化投资机构，帮助携程了解各市县资源，以特色小镇和古村落为目的地的特色旅游为主题，为旅游资源丰富的地区提供规划编制、路线设计及运营管理支持，整合本土产业。既能实现投资收益要求，也能帮助落后地区脱贫致富、推进产业转型升级，并且后续还能不断实现新项目的培育整合。

《财经国家周刊》：在提高产业基金运作效率方面，浙江金控投资有哪些尝试？

杜金良：浙江金控投资发挥平台优势和业务协同优势，以“政府基金投资推进会”、“创融桥”、“专题投资推介”、“第三方智力支持平台”等服务板块，解决投融资信息不对称问题，撮合政府基金、投资机构、金融机构、大型央企民企资源等加快投资。

《财经国家周刊》：对于加强产业发展基金绩效管理方面，你有哪些建议？

杜金良：在政府产业基金绩效考核中，应当明确产业基金的定位，兼顾社会效益与经济效益双重考核。

另外，针对产业基金特点，在考核上应该区别对待。例如产业基金通常是周期长、资金分阶段投放，容易被误认为专项财政资金统筹后仍然没有得到有效利用，形成了“二次沉淀”。因此，相关考核政策有待进一步完善。