地方人大常委会特定问题调查制度研究（下）

方颉林+王柱国+夏侯丁

三、特定问题调查的运行机制

（一）组织要素：特定问题调查委员会

监督法对特定问题调查委员会的组成作出了明确规定，根据该法规定，参与调查工作的包括调查委员会组成人员和其他人员，其中，组成人员从本级人大常委会组成人员和本级人大代表中产生，其他人员则为与调查事项有关的专家。各地方有关特定问题调查制度的规定对参与特定问题调查的其他人员作出了补充规定，如多地规定特定问题调查委员会根据调查工作的需要，在提请主任会议同意后，可以要求有关国家机关参与调查工作[6]。因此，参与特定问题调查的其他人员主要是有关专家和有关国家机关工作人员。之所以要将参与调查工作的人员分为组成人员和其他人员，是因为两类人员在调查过程中的身份不同、职责权限也不同，前者才是调查的法定主体，后者只是参与、协助调查。

特定问题调查委员会的组成人员是否需有人数限制，监督法对此并未作出规定。观诸各地的相关规定，对此问题规范不一。我们认为，由于特定问题调查制度的启动事由包罗万象，复杂程度不一，似乎不宜明确限定组成人员的人数，该人数以与调查事项的需求相符为宜。比如本次小作坊和食品摊贩特定问题调查的范围面向全省，如果人数较少，则根本无法顺利完成调查工作。至于调查委员会的组成人员人数是否须为奇数的问题，由于调查报告的形成不必采用表决的形式，不同意见可在调查报告中进行说明，因此，调查委员会组成人员的人数既可以是奇数，也可以是偶数。

从本次小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会的成员看，根据省人大常委会关于成立特定问题调查委员会（以下称特调委）的决定，特调委组成人员47人，包括省人大常委会组成人员和省人大有关委员会中具有省人大代表身份者25人，来自11个设区市的省人大代表22人。特调委下设办公室，承担调查进程中日常联络协调、文稿草拟等具体工作。同时根据工作需要，特调委聘请了食品药品检验检测、疾病控制、农产品质量安全、农产品检测、建筑、规划、电子商务、法学等相关领域的专家13人，并要求省食药监、公安、质监、工商、农业、教育、住建、卫生等各政府部门工作人员参与调查。此外，为了强化特调委与各设区市的协调机制，在11个设区市均有市人大工作人员作为联络员。整个特调委组成人员及其他成员达到84人之多，分成六个调查组。需要特别提出的是，本次特调委的主任委员由省人大常委会主持日常工作的副主任亲自担任（注：主任由省委书记兼任），常委会的其他副主任、秘书长也都担任特调委副主任委员，这种配置在省人大常委会的監督工作中是空前的。可以说，依法成立的特调委层次高、规模大、人员结构合理、内部分工明确，为下一步调查工作的顺利开展奠定了扎实的组织基础。

（二）职权的行使

监督法对特调委的职权作出了明确规定：材料获取权和保密权。为了获取所需材料，各地的相关法规主要规定了听取有关单位负责人的汇报，调阅有关案卷和材料，询问有关人员，组织听证、论证、专项审计和必要的技术鉴定等调查手段。其中，调阅有关的案卷和材料，必须经调查委员会主任委员批准。本次小作坊和食品摊贩特定问题调查采用听取汇报、组织座谈、调阅资料、抽样、问卷、实地察看、网络调查、技术检测和组织专项调查等方式，可谓调查手段丰富。

在调查过程中，调查委员会组成人员材料获取权的行使主要面临以下两个问题：调查委员会组成人员在获取材料的过程中能否享有并行使司法性强制权？若被调查人拒绝提供相关材料或提供虚假材料，调查委员会应如何处理？这两个问题对特定问题调查的开展极为关键，因为在某些情况下，调查委员会如果没有必要的强制措施，调查恐怕难以深入。对此，我国相关法律并未作出明确规定。不过，我国部分地方人大常委会的相关法规对上述问题作出了原则性规定：调查委员会在开展调查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干扰，调查委员会或者人大常委会可以要求有关机关协助予以排除[7]。此外，国家机关及其工作人员阻碍或干扰特定问题调查，无正当理由拒绝提供材料或提供虚假材料的，人大常委会可采取对有关机关通报批评，责成有关机关、单位纠正，责成有关机关、单位对责任人员给予行政处分或者予以问责，对人大常委会任命的国家机关工作人员依法撤销职务或者免去职务等措施[8]。此类规定在很大程度上保障了特定问题调查的权威性与强制性。

从本次调查权的行使看，既有与执法检查、专题调研等以往监督工作相同的方面，如听取汇报、查阅资料、察看现场，又有基于“特调”体现出的诸多不同方面，特点明显。（1）分量重。六位省人大常委会副主任在担任特调委副主任委员的同时，还亲自担任调查组组长，分别带队到市县调查，从而引起调查所在地党政领导的高度重视。（2）依法行权。所有调查人员在调查过程中均被要求佩带《特定问题调查证》，做到持证调查，充分体现职权行使及程序的正当性。（3）调查方式和手段具有独特性。从调查方式看，与以往最大的不同，是在特调委成立之前，由有关专门委员会组织开展了为期一个月的预调研，组织专业人员设计了小作坊、小摊贩、小餐饮、小食杂店、政府及其部门履职情况五个方面共7张调查统计表，委托各设区市人大常委会进行统计，摸清本地方“四小”方面存在的主要问题，从而使下一步特调委的调查工作更具针对性。调查手段方面，最突出的是每个调查组都分出多个调查小组，明察与暗访同时进行，现场问卷与抽样检测同步进行。省财政拨出专款用于调查取样并委托第三方检测机构进行检测，确保检测结果的公正性。（4）横向配合张弛有度。特调委充分掌握调查主导权，同时又得到省政府相关部门的密切配合，各部门按要求派出分管领导及业务骨干，分别参加6个调查组的调查活动，积极回应调查委员会的相关咨询、询问，协助做好调查中的抽样检测等工作。省食品药品监管局组织本系统基层单位，积极配合做好全省小作坊和食品摊贩等基础数据的入户统计、数据上报工作。可以说，整个调查工作进展顺利，调查职权的行使高效、有序，彰显了人大常委会的监督性与特定问题调查的权威性。

（三）调查的程序和时限

就特定问题调查的整体而言，监督法有关程序的法定要求仅有三条：一是提请成立特调委的主体，只能是“委员长会议或者主任会议”，或者“五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名”；二是特调委的成立，必须“提请常务委员会审议通过”；三是特调委“应当向产生它的常务委员会提出调查报告”。除此之外，监督法等相关法律并没有规定调查权行使的程序和时限。我们认为，特调委作为一事一设立的临时性监督机构，必然是根据调查对象的特点而决定调查的程序和时限。

根据总体工作方案，此次食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查活动从2016年2月到2017年3月，全程大约一年时间；共分为五个阶段，包括：准备阶段、预调研阶段、调查实施阶段、听取和审议报告阶段，以及决议跟踪督办阶段。但真正就调查权行使的程序和时限而言，应当介于特调委存续期间。

具体而言，先说时限。根据省人大常委会2016年监督工作计划，9月份的常委会会议将审议调查报告，而特调委自6月份常委会会议作出决定而成立。因此说，本次特定问题调查的时限，应是始于6月成立之时而止于9月常委会会议结束之日。由此可见，在实践中调查的时限可以根据事先工作计划和实际工作需要而确定。

关于调查的程序。从主体属性角度，特调委虽然具有临时性，但其角色定位、人员组成及职权的行使都类似于人大专门委员会。从本次调查看，主要以会议的形势经历了以下法定程序。一是6月下旬，特调委召开第一次全体会议，讨论修改调查实施阶段工作方案，通过调查委员会聘请专家名单，确定调查委员会分组名单，听取省政府相关部门的工作汇报。二是8月中旬，特调委召开第二次全体会议，听取各调查组调查工作进展情况的汇报，研究下一步工作安排。三是9月初，特调委召开第三次全体会议，讨论修改调查报告。四是9月下旬，特调委向常委会会议提出调查报告。这些都充分显示，特调委属于集体行使职权，每一个步骤都必须按照严格、规范的程序运行。

（四）调查报告的制作与公布

调查委员会组成人员应当在调查所获资料的基础上全面、客观地制作调查报告。调查报告的内容应当包括启动特定问题调查的理由、调查过程、调查结论、调查结论的依据和处理建议等。调查委员会组成人员应当在调查报告上签名。调查委员会组成人员对调查结论和处理建议有不同意见的，应当在调查报告中写明。应当注意的是，只有调查委员会组成人员才有权参与调查结论和处理建议的形成，并在调查报告中表明异议，其他参与调查的有关专家和有关国家机关工作人员不享有此项职权。

调查报告应否借助一定的媒体予以公开，法律对此未作出明确规定。各地在开展特定问题调查时也是做法各异，如成都锦江区人大常委会在对国企改制开展的特定问题调查中，并没有将调查报告公诸于众，仅在涉及改制的企业内部进行公示，并送区委、区政府。其他公民若想了解调查报告的内容，可向区人大常委会请求获取调查报告。我们认为，特定问题调查作为一项监督机制，理应做到公开、透明，将调查报告向民众公开，有利于民众参与监督，增强监督的实效性。因此，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的情形外，调查报告一般应该公开，以便于全社会的监督[9]。

四、特定问题调查的后续处理机制

特定问题调查的后续处理机制应当包括特定问题事宜的处理和有关关联事宜的处理两个方面，它们具有不同的处理机制和要求，以下将分述之。

首先，对于特定问题事宜的处理而言，由于特定问题调查的启动是为了摸清事实，作出决定、决议，因此，其处理结果应由启动事由而异。如若针对某项选举事项展开特定问题调查，认为某项选举违宪违法，即可宣布该项选举无效；若针对立法事项展开特定问题调查，则可能决定某项立法项目立项、提前介入法规草案的起草、通过某项立法草案；若针对国家机关工作人员的重大违法、渎职、失职事件，则可能提出罢免案、撤职案[10]。在此需要再次强调的是，特定问题调查的启动并不意味着特定领域的“出事”，因此，特定问题事宜的处理也并不必然导致对相关人员的追责。

其次，就有关关联事宜的处理而言，应谨守“不直接处理原则”，妥善处理与其他国家机关的关系。此处所谓关联事宜是指在调查过程中发现的公民、法人、其他组织的违法违纪行为，对此，调查委员会应当依法转交有关单位处理。

就本次食品小作坊和食品摊贩特定问题调查而言，特调委只负责调查取证，不直接处理调查中发现的具体问题，不代替政府查处个案、追究责任，当地监管部门也不以本次调查中发现的问题作为对某个特定对象的处罚的依据。它的目的，只是对小作坊和食品摊贩问题进行调查、取证，以摸清事实，为人大常委会作出相关决议提供事实依据，而不是追究责任的依据。当然，如果调查是因其他事由而启动，亦有可能将调查结論作为是否追责的依据。

五、余论：经验与启示

本次小作坊和食品摊贩特定问题调查是省级人大常委会在相关领域的一次创新之举与探索之举，它既建立在对以往各地特定问题调查实践总结的基础之上，又为今后各地开展特定问题调查实践提供了可资借鉴的经验。因此，有必要对此次特定问题调查的经验和启示进行梳理，以此巩固实践成果、提升实践效能。总结而言，其经验和启示主要表现在以下几个方面。

第一，在法律规定还不够具体的情况下，特定问题调查作为一项新鲜事物，为了确保依法有序推进，务必牢牢把握以下三个方面。一是严格依照监督法的规定。避免在工作主体、程序及方式方法上的任何瑕疵。二是目的明确，指向清晰。无论是做方案还是调查的具体实施，始终围绕“调查需要解决什么问题”来进行，这样才能在调查中抓住主要矛盾，盯住重点问题不放，防止方向“跑偏”。三是始终掌握调查的主导权。人大是特定问题调查的法定主体，不仅要主导调查的重点内容、方式方法，更要把握节奏，掌握调查的主动权；要特别注意处理好新闻媒体的参与度与对调查事件宣传曝光度的关系，强调新闻纪律，防止为博“眼球”一味扩大报道。为了掌控舆论导向，本次小作坊和食品摊贩特定问题调查，特调委专门邀请省委宣传部的相关负责人参与进来，保证了整个调查工作平稳运行。

第二，本次特定问题调查开创了一种新的启动模式，即特定问题调查不为追责而设，而是为科学立法和有效执法做论证。在传统理论上，通常认为只有当涉及对国家机关工作人员追究责任，特别是涉及撤职、罢免职务时才启动，此前各地开展的特定问题调查也确实在处理结果上经常包括对相关人员的处分。我们认为，无论是从宪法还是从监督法等相关法律规定来看，均不能将特定问题调查解释成特定事故发生之后的一种事后追责机制，它可以在没有特定事故发生时“事前”启动，启动后也并不必然要求追责。预算法对特定问题调查制度的规定就完全突破了追责的限定，各地的《〈监督法〉实施办法》和《特定问题调查暂行办法》等对启动事由和处理结果的列举式规定更淡化了事后追责的色彩。堪称典型的云和县财政存量资金和国有固定资产特定问题调查在处理结果上同样不涉及事后追责。应该说，特定问题调查制度正在逐渐淡化其追责机制的定位，越来越回归到人大常委会为履行其职责认为确有必要而启动的监督机制的本原定位。本次特定问题调查作为省级人大常委会启动的监督程序，其对该制度的定位将对今后的相关实践产生较大影响。

为清晰把握近年来各地开展的典型特定问题调查的处理结果，特列表予以总结（见下页）。

第三，针对立法事项启动特定问题调查时应坚持“慎用标准”。本次特定问题调查的一个突出特点是为立法作准备，为相关法规的制定提供决策参考依据。在肯定其优点的同时，也要清醒认识到，虽为创新之举，但亦应坚持创新有道，不能将特定问题调查在立法中的适用普遍化，不能为了实现科学立法动辄启动该制度。因为特定问题调查的权威性强、监督位阶高，且将耗费大量的人力、物力、财力，而人大及其常委会作为国家的权力机关，事务繁多、职责广泛。何况，依照法定职责，无论政府还是人大，会有多个部门参与承担立法相关环节的工作任务，如果经常为某一立法而成立特调委，无疑将会造成立法资源的浪费。因此，只有当所涉及的立法事项，如本次小作坊和食品摊贩事项，在特定的行政领域内确实具有相当的特殊性，有关重大事实确实不清的，才能启动特定问题调查。

第四，本次特定问题调查方案的制订方式颇具特色，并具有相当的可行性。已有的实践显示，有的地方由调查的主体——特调委来制订调查方案，应该说，这种做法也是符合法理及逻辑关系的。本次特定问题调查的做法非常务实，既严格遵守法定程序，又充分考虑工作的实效性。即，先由主任会议制订总体工作方案，由教科文卫委根据总体方案开展前期工作，特调委成立后，再制订调查阶段工作方案并在特调委第一次全体会议上通过。这种做法具有以下几个优势：（1）由主任会议和科教文卫委参与方案的前期准备能够提升特定问题调查工作的统筹性。（2）主任会议和科教文卫委的前期准备能够有效的节约工作时间，使特调委尽快地投入开展工作，避免由来自各领域人员组成的特调委在制订方案时过于匆忙。（3）科教文卫委作为人大专门委员会，在食品安全领域具有较好的工作基础和专业优势，由其承担调查的前期工作能够使调查工作更具成熟性和专业性。

第五，有关特调委与主任会议的关系问题，特调委是否应先向主任会议报告调查情况，再由主任会议决定提请常委会会议审议调查报告？对此问题，相关法律没有作出明确规定，实践中对此有不同看法。一种意见认为，监督法对执法检查报告明确规定，是否提请常委会会议审议“由主任会议决定”，但是对于特调委的调查报告，则只规定了特调委要向常委会“提出调查报告”，而没有规定须经主任会议决定的环节，因此无需向主任会议报告。另一种意见认为，主任会议负责处理常委会的重要日常工作，调查报告作为上常委会的事项，必须由主任会议决定，且在实际操作中，其他所有上常委会的事项都须经过主任会议，特调委的调查报告当然不应例外。

我们总体倾向于后一种意见。因为根据地方组织法第四十八条规定，“主任会议处理常务委员会的重要日常工作”，《江西省人民代表大会常务委员会议事规则》第四条和《江西省人民代表大会常务委员会主任会议议事规则》第六条也都作了类似规定，并规定其中的重要日常工作之一就是“拟定常委会会议议程草案和日程草案” “提请常务委员会全体会议决定”。毫无疑问，特调委向常委会会议提出调查报告，必须先经主任会议“列入会议议程草案”，如此，常委会会议才能对调查报告进行审议。当然，仔细考究监督法等相关法律法规就会发现，对于拟列入常委会会议的事项，“经主任会议决定是否列入”是其中一项重要程序或关键环节，而是否必经这一程序，法律决不是随意作出规定的，但在特调委向常委会会议提出调查报告的事项上，所有现行法律法规恰恰都没有作出须经“主任会议决定是否列入”的规定。鉴于此，我们认为，特调委向常委会会议提出调查报告前，应当先向常委会主任会议报告，由主任会议决定列入常委会会议议程。

第六，应充分注意特定问题调查与执法检查、专题调研之间的区别，分清情形妥善运用各种工作方式。三者之间的区别主要体现在三个方面：（1）实施主体不一样。特定问题调查需要提请常委会成立专门的特调委，作为实施特定问题调查的主体，特调委一经成立，则以自身名义独立开展调查工作；就主体的地位而言，特定问题调查最具权威性，执法检查次之，调研复次。（2）就职权的运用而言，特定问题调查能够运用对调查有利的尽可能的手段，且拥有保障调查得以顺利进行的强制性手段。而执法检查和调研所运用的手段种类相对要少，且一般不具强制性。（3）在結果的运用上，特定问题调查报告是常委会作出相应决定、决议的依据，并且“一府两院”应当依法报告决议、决定的“执行”情况；而执法检查报告和调研报告则由常委会转请“一府两院”研究处理，并要求报告“研究处理”情况即可，前者的刚性更强。

注释：

[6]参见《辽宁省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》《磁县人大常委会特别问题调查暂行办法》《定兴县人大常委会特定问题调查制度》。

[7]参见《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》《宁阳县人大常委会特定问题调查暂行办法》《临河区人大常委会开展特定问题调查办法》。

[8]参见《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》。

[9]曹众：《地方人大及其常委会组织特定问题调查考量与反思》，载《人大研究》2011年第3期。

[10]周鹄昌：《地方人大怎样组织特定问题调查委员会》，载《现代法学》1988年第1期。

（作者单位：江西财经大学法学院，江西财经大学法学院，江西省人大常委科教文卫委员会。本文系北京市政治文明建设研究中心课题“人大立法专家论证公开制度研究”〔16zzwm004〕的阶段性成果）