人民代表大会专题座谈会研究

金英君

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的制度保障。在推进政治体制改革的过程中，为了更好发挥人大的作用，近年来我国一直在探索人大制度创新道路，取得了一定成效。尤其是基层人大以其灵活性特点，为我国人大制度创新开拓了思路，积累了大量经验与素材。基层人民代表大会通常是指由选民直接选举产生的县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会。基层人大由于是直接选举产生，人大代表数量众多且贴近基层，所以在反映民意和需求方面具有独特的优势，也更加容易将党和国家的方针政策传达给广大人民群众。也正因为如此，基层人大往往具有鲜明的地方特点，其规模和影响范围通常局限于属地，使得基层人大更容易在制度層面进行开拓和创新。本文所要讨论的北京市海淀区人民代表大会专题座谈会，就是在海淀区的优势和特征基础上探索出来的基层人大制度创新成果，也将为更多地方人大制度的理论和实践创新提供一种思路与经验参考。

一、专题座谈会分析

1.设立

专题座谈会是北京市海淀区人民代表大会特有的“老五篇”之一，指在区人民代表大会会议期间，组织召开不同类型的专题座谈会，根据各个时期人民群众关注较多的热点问题，由各个代表团推选的代表围绕座谈会的主题进行座谈的形式，是海淀区人大会议的重要组成部分。

在人民代表大会上采用专题座谈会的形式是海淀区人大的一个特色和创新。海淀区人民代表大会议事规则第二章第十四条规定：“主席团常务主席可以对属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议。可以召集代表团团长会议，就审议议案和有关报告中提出的重大问题听取各代表团的意见，进行讨论，并向主席团报告讨论情况和意见……可以根据代表的意见就重大的专门性问题，召集有关的专题座谈会。可以通知有关部门负责人参加会议，听取意见，汇报情况，回答问题。”海淀区人代会设立专题座谈会的初衷是围绕代表们对海淀区经济和社会发展所提出问题，组织区领导和各部门负责人进行答疑，通过一种研讨、探讨的形式促进海淀区工作的改进。

海淀区从1981年第七届人民代表大会开始设立专题座谈会以来，历届大会都会专门安排半天时间组织专题座谈会，主管区长和代表们就相关主题进行深入地讨论研究。专题座谈会通常由区人大常委会副主任主持，主管区长和各部门负责人到会听取意见，并负责解释和回答代表们提出的问题，各个代表团选出1～2名代表参加专题座谈会。专题座谈会的内容主要围绕海淀区经济和社会发展的重点、难点、热点、焦点问题来确定，大致分成4～5个专题，代表们根据各自感兴趣的专题来参与并提问，而部门负责人也按照同本部门相关的主题参与各个专题座谈会，回答代表的问题。回顾以往的专题座谈会，海淀区人大七届二次会议安排了驻区机关、大专院校、部队等专题座谈会，提出了大学“办社会”困难多，商品供应不如城区，加强社会治安，希望把海淀办成科教、旅游、文化特区等问题；八届二次会议安排财贸、交通、教育、市政和科技座谈会，提出发挥海淀优势，办科技特区的设想；九届、十届、十一届历次人代会均安排了以执法现状、新技术产业开发试验区为内容的座谈会；十二届、十三届人代会则安排了城市建设、科技园区建设、依法治区、农村问题、教育问题、公共卫生等内容的专题座谈会；十四届三次会议的专题座谈会围绕奥运服务保障、社会建设、民主法制建设、园区建设与发展等问题展开了讨论。

2.主题的确定

为了说明专题座谈会的主题的确定，本文以海淀区第十四届人民代表大会第三次会议的专题座谈会为例来加以分析。本次人大会议于2008年1月13日至17日召开，专题座谈会安排在1月16日，即会议第四天的下午14：00～17：00，包括奥运服务保障、社会建设、民主法制建设、园区建设与发展等四个主题。专题座谈会的内容主要是根据海淀区经济和社会发展的重点、难点、热点、焦点问题来确定，融合了海淀区的实际、政府工作重心和百姓最为关注的问题。

（1）海淀区的实际

海淀区位于北京城区西北部，到2012年底，下辖22个街道办事处、7个镇，564个居委会，84个村委会；全区户籍人口230.7万人，常住人口348.4万人。全区有56个民族，是北京市民族成份最多的地区[1]。

海淀区是全国著名的科教文化区。区内科研力量、科学仪器设备、图书情报信息、科研成果等均高度密集。2007年，海淀区内有高校54所，在校大学生人数占全市的一半以上，是全国最大的高校群体，著名的北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学等均位于海淀区；区内驻有中央、市属及区属科研单位219个，其中中科院院所21所，占北京地区中科院院所数的62%，生活和工作在海淀区的两院院士约占北京市的60%，占全国院士总数36%，是一个智力密集、人才集中、科研力量雄厚的“人才智力库”。海淀丰富的科技、教育、文化资源，为海淀经济的腾飞奠定了基础。

自20世纪80年代起，中关村迅速崛起，完成了由“电子一条街”到“新技术开发试验区”，再到“科技创新中心”的演变，一大批拥有核心技术的民族品牌在中关村发展壮大，“中关村”成为中国高新技术产业的代名词。海淀区依托区内丰厚的科技、教育、文化、人力资源，借助高新技术产业聚集优势，积极推动产学研用创新体系建设，逐步形成了我国规模最大、自主创新能力最强的高新技术聚集区。到2007年底，海淀园高新技术企业实现总收入3940.6亿元，新入驻海淀园的企业2613家。海淀园每年的总收入均以20%～30%的速度增长，海淀园在中关村科技园区所占的企业数和经济总量继续保持领先地位，总收入占中关村科技园区的半壁江山，在全国53个高新区中也保持着领先位置[2]。

2008年的北京奥运会，很多赛事在海淀区进行，除了各比赛场馆的建设工作外，海淀区还肩负着重要的奥运服务保障工作。此项工作是这一时期海淀区各项工作中的重中之重。可见，海淀区的实际情况对专题座谈会主题的确定产生深刻的影响。

（2）政府工作重心

2006年12月，海淀区第十四届人民代表大会第一次会议通过的《政府工作报告》，在回顾过去三年工作的基础上提出了海淀区今后五年的工作目标和主要任务。这份报告当中体现了这一时期政府工作的重心所在。

《报告》指出，过去三年（2004年～2006年）政府工作仍存在的问题有：全区常住人口人均生产总值已超过6000美元，按国际标准衡量初步实现现代化，站在了一个新的历史起点上，也进入了社会矛盾多发阶段。经济发展和基础设施的瓶颈制约在加剧，社会发展的不平衡性也在日益显现。为了解决这一阶段的诸多矛盾，首先要把发展真正转入创新驱动；其次要加快缩小区域内各种人群的收入差距，促進基本公共服务均等化，实现社会公平正义；第三要加快完善城市服务功能，下大力气治理“城市病”（交通、环境、人口增长等问题）；第四要促进以人为本的经济社会协调发展，机关和干部的作风有待改进，依法行政意识和水平需继续提高，反腐倡廉工作还要进一步加强。

基于过去三年政府工作中存在的问题，《报告》提出了未来五年政府工作的指导思想：全面落实“新北京、新奥运”“新跨越、新海淀”战略构想，紧紧抓住奥运历史机遇，突出科学发展、创新发展、和谐发展，不断提高产业化、城市化、社会化和国际化水平，切实推动经济社会又好又快发展，努力构建社会主义和谐社会。《报告》中也指出了未来五年政府工作的主要任务，其中包括着力构建新经济体系；大力增强自主创新能力；做好奥运服务保障工作，抓住奥运契机，加快推进宜居海淀建设，提高城市建设和管理服务水平；积极推进新农村建设和城市化；继续深化改革开放；大力提高公共服务水平；加快推进和谐社会建设等。可见，海淀区政府未来五年的工作重心是推进经济社会协调发展，做好奥运服务保障工作，并以奥运为引擎，拉动海淀区的建设。

2008年1月，海淀区第十四届人民代表大会第三次会议通过的《政府工作报告》，对2007年的工作进行了总结，并提出了2008年的工作安排。《报告》指出了2007年政府工作中存在的问题和不足，主要是：经济发展方式尚未根本转变，人口资源环境压力持续加大，节能减排任务十分艰巨；园区政策相对弱化，企业发展成本上升，新的核心竞争力尚未形成，推动自主创新、促进高端产业发展还需付出艰苦努力；农村发展相对滞后，城乡差距逐步扩大趋势尚未有效扭转，统筹城乡发展的任务繁重；影响城市开发建设的矛盾依然突出，环境面貌有待继续改善，城市建设管理水平还需进一步提高；社会利益格局发生深刻变化，社会管理和公共服务体系尚不健全，解决事关群众利益的民生问题还需加大工作力度。

针对这些问题，《报告》中提到了2008年海淀区政府工作的总体要求，即全面完成奥运筹办各项任务，积极推进改革开放和自主创新，着力转变经济发展方式，着力加强节能减排和环境保护，着力改善民生和促进社会和谐。2008年海淀区经济社会发展的主要指标预期是：地区生产总值增长12%左右，财政收入增长15%左右，海淀园总收入增长19%左右，城乡居民人均收入增长8%左右，城镇登记失业率控制在1.5%以内。万元地区生产总值能耗降低4%以上，化学需氧量降低4%，区空气质量二级和好于二级天数力争达到70%。

从具体的工作安排来看，一是全力做好奥运筹办和服务保障工作；二是在更高层次上实现经济又好又快发展，其中要抓住海淀园成立20周年契机，以提高自主创新能力为核心，大力提升中关村特色自主创新体系层级，并推动产业高端化发展；三是深入推进社会主义新农村建设；四是不断深化改革开放；五是推动文化大发展大繁荣；六是加快推进以改善民生为重点的社会建设；七是加强服务型政府建设。由此可见，2008年的海淀区政府工作重点，与海淀区第十四届人民代表大会第三次会议专题座谈会的奥运服务保障、社会建设、民主法制建设、园区建设与发展等四个主题相契合。换言之，历届专题座谈会的主题是紧紧围绕政府在这一时期的工作重点来确定的。

（3）社会关注的焦点

专题座谈会内容的确定还会紧扣当时的社会焦点问题。2007年北京市政府向市民征求《北京市2008年在直接关系群众生活方面拟办的重要实事》的意见和建议，包括奥运筹办、构建社会主义和谐社会、节约型社会建设、城市管理、社会主义新农村建设、提升首都公共服务水平、政府职能转变以及涉及民生的就业、教育、医疗、住房、交通、环境等方面。最后，完全根据群众的意见反馈，2008年拟办实事共有59件，突出关注了民生和奥运筹办的主题。

自2006年3月以来，“中观调查”一直在跟踪北京市居民关注的热点问题，所涉及的领域有教育、医疗、交通、安全、环境、市场秩序、社保、就业、社区建设、老年人、奥运、住房以及其他问题等13个领域。根据中观调查结果显示，2008年“房价”“医疗费用”“交通拥堵”“物价水平”得到最多的关注，排在前四位，“房价”问题排名处于首位，成为2008年北京市居民最为关注的热点问题[3]。

在这份报告里还指出：“从2008年和2007年这两年居民关注问题的比较而言，大部分问题关注排名变化较小或基本没有变化，这也同样表明了居民关注问题的长久性、持续性。这也同样说明了在两年的时间里，居民关注的大部分问题没有得到实质的解决，这可能和这些问题比较复杂，解决问题并非一日之功，解决措施短期不能见效有关。”[5]

在这份调查中，还划分了北京市城区和郊区居民关注热点问题的不同特征。海淀区属于北京市城

区调查范畴，因此该结论同样适用于海淀区的情况。根据调查显示，2008年北京市城区居民关注的热点问题排名如下：

2008年是奥运年，“奥运”自然是人们关注的焦点之一。调查结果显示，2008年以来，居民最关注的奥运热点问题依次为：中国的奥运成绩、奥运筹备、群众参与、文明素质、奥运商机、奥运宣传。获得2008奥运会的举办资格后，奥运赛事的筹备工作同时成为居民普遍关注的问题。中国作为一个发展中国家，首次承办这种大型赛事，在设施、服务等方面面临很大的考验。

在其他领域中，居民最关注的是中国经济的持续发展，其次是腐败问题，两项受关注的程度超过民生问题。

从以上调查中可以看出，2008年的社会热点聚焦于社会问题、经济发展、奥运和民主法制领域。海淀区第十四届人民代表大会第三次会议专题座谈会的四个主题与人们最为关注的领域是相一致的。专题座谈会的主题反映了当时的社会焦点和人民的需求。

（4）历次专题座谈会主题分析

海淀区人大的专题座谈会自1981年七届人大开始设立以来，经过了30多年的发展。总结自1993年以来专题座谈会的主题，我们可以大致了解它的变化趋势（见表6）。

从十届五次会议以来的历届专题座谈会的分析来看，有如下几个特点：从十二届一次会议（1999年）开始，能够保证每年都召开一次专题座谈会。座谈会设置的专题数量大致稳定在四（50%）到五（35%）个。从具体的内容来看，涉及最多的专题是园区（核心区）建设问题（85%），城市建設与管理（85%），教育问题（75%），社会问题（60%），民主法治（55%），农业农村问题（45%）等。这样的一种专题设置反映出了海淀区20年以来的工作重心一直是紧紧围绕园区建设、城市建设与管理、教育、社会、法治、农业农村等问题的。

另外，专题设置的变化与中央精神的变化也是紧密相关的。1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，将其作为宪法的第五条第一款。这是中国近现代史上破天荒的事件，是中华人民共和国治国方略的重大转变。在这样一种大背景下，2001年海淀区第十二届人大三次会议在专题座谈会中设置了“依法治区”专题，与中央提出的依法治国方略是相一致的。又如，2010年国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，与此相对应，自2011年的海淀区第十四届人大六次会议专题座谈会开始将由来已久的“民主法制建设”专题改为“民主法治建设”专题。2012年召开的党的十八大提出了五位一体的总体布局，第一次将生态文明建设纳入其中，相应地，自2013年的海淀区第十五届人大三次会议的专题座谈会开始，将“生态文明建设”纳入了专题设置当中。

对历次专题座谈会的分析可以看出，专题座谈会的设置不仅能够反映政府工作的长期和阶段性重点、人民普遍关心的热点问题，还体现了海淀区紧跟国家发展战略的步伐。

二、专题座谈会的优势

1.专题座谈会为代表高水平履职、高效履职提供了一个宽广的制度化渠道，在丰富人大会议形式和改进人大会议工作方面作出了可贵的探索。代表们通过与区领导和各相关部门负责人的研讨，深入了解海淀区经济和社会发展中的重点、难点、热点、焦点问题，既保障了代表的知情权和监督权，又有利于代表们充分利用法律赋予的权利，更好地代表人民当家作主，充分发挥人大职能。可以说，专题座谈会是人大代表们参政议政的重要渠道和方式。

2.专题座谈会是人大代表监督“一府两院” 的重要形式。专题座谈会上代表们围绕海淀区的经济和社会发展提出问题，区领导和相关部门负责人进行答疑，通过这一形式在代表中形成了浓厚的民主氛围，使人民群众的意见和呼声得到充分反映和表达，促进海淀“一府两院”不断改进工作方式。专题座谈会旨在发挥人大代表的主体作用，不断加强、督促和改进对“一府两院”的有效监督。通过专题座谈会，增强了“一府两院”自觉接受人大监督的意识，进一步加强和完善了人大对“一府两院”监督的制度化，促使人大与“一府两院”之间监督和被监督关系常态化。专题座谈会制度对于提高政府工作水平具有重要的意义，成为人大监督落到实处的一个有力保证。

3.专题座谈会是政府工作的风向标。历次专题座谈会的内容都是紧紧围绕海淀区经济和社会发展的重点、难点、热点、焦点问题来确定。这些问题或是全区国民经济和社会发展中的重大事项，或是改革、发展和建设中的一些重要工作。因此，通过专题座谈会的内容，可以了解这一时期政府的工作重心。

4.专题座谈会是政府听取民意、汇集民智的重要渠道。专题座谈会主题的确定在很大程度上反映了社会关注的焦点，专题座谈会上代表的发言和提问也体现了人民群众的需求和普遍关心的问题，需要引起政府相关部门的关注并给予解决，代表们的建议可以成为政府解决问题的重要参考，在某种程度上也为政府工作的开展指出了方向。

三、发展和完善专题座谈会的几点思考

1.让专题座谈会普遍化与常态化，成为政府与人民沟通的桥梁和纽带。宪法、地方组织法、代表法、监督法都对议案、质询和询问作出了明确规定。专题座谈会是海淀区的独创，目前在上述各项法律当中没有体现，因此也就不具有普遍性。从海淀区历届专题座谈会的成效来看，代表们可以通过专题座谈会就海淀区经济和社会发展的重点、难点、热点、焦点问题与主管领导进行深入讨论研究，取得了很好的效果，具有普遍推广的价值。另外，从形式上来看，议案、质询和询问都可以是由代表直接提出，代表们可以在提出议案、质询或询问之前做很多前期调研和准备工作，更准确广泛地反映民意，换言之主动权在代表手里。而专题座谈会的主题是由人大常委会确定并在会上提出，代表们在会议之前并没有对专题座谈会的各项主题进行充分调研，只能凭借自己的专业知识和兴趣来选择参加某一个专题座谈会，因此处于相对被动的地位。为了能够更好地使专题座谈会成为政府与人民沟通的桥梁和纽带，专题座谈会的几个主题应该在会前公布，预留给代表们足够的时间就专题内容进行民调和准备工作。只有这样，代表们在专题座谈会上的发言才能更有针对性，反映人们最关心的问题和最期待解决的问题，也将为政府下一步的工作找准方向。

2.积极落实专题座谈会上讨论的内容，建立结果反馈机制。根据宪法、地方组织法、代表法和监督法等法律的有关规定，质询和询问都必须有明确的答复，询问无法当场答复的，要另定时间答复或者书面答复；质询可以当次会议答复，或者下次会议答复。就海淀区的专题座谈会来看，代表们提出问题，由政府部门负责人现场回答，如果遇到无法当场回答的问题，并没有一个会后补充回答的硬性要求。对于专题座谈会上讨论的内容，代表们提出的问题，在会后政府工作中的落实情况并没有反馈机制，代表们无法了解具体问题的进展或者结果。应该提倡在政府工作中积极落实专题座谈会上讨论的内容，建立反馈机制，会上无法回答的问题在会后进行补充答复。代表们提出的问题在政府实际工作中的进展也应在下一次专题座谈会上进行简要汇报和总结，暂时无法落实的也应说明情况，以此落实代表们的知情权和监督权，也可以避免相同问题的重复提问。

3.把专题座谈会发展成为协商民主的一个有力平台。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出了积极开展人大协商与扎实推进政府协商，指出：“各级人大要依法行使职权，同时在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”政府要“坚持社会公众广泛参与，加强与人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士、工商联等的沟通协商”。海淀区人大设立专题座谈会的初衷就是要集思广益、汇集民智，以改进海淀区的政府工作。专题座谈会是根据海淀区经济社会发展中的重点、难点、热点、焦点问题设置的，这些问题既是海淀区政府最为关注和需要解决的问题，也是海淀区人民最为关心和亟待解决的问题。以专题座谈会为平台，政府与人大代表就这些重点、难点、热点、焦点问题进行讨论，政府听取广大人民群众的声音，就重大问题与人民进行协商，有利于“增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平”。

注释：

[1]海淀概况。海淀统计信息网。2013年8月29日 [引用日期2014-02-22]。

[2]海淀概况。北京市海淀区人民政府。2009年5月15日 [引用日期2014-02-20]。

[3][4][5][6][7][8][9]“2008年度北京市居民关注10大热点问题揭晓”，北京经济信息网，http：//www.beinet.net.cn/fxyj/zgdc/200812/t311745.htm.

（作者系中共北京市委党校政治学教研部讲师。本文为北京市哲学社会科学规划项目《区县人民代表大会行使法定职权的状况研究》〔08BaKD057〕、中共北京市委党校校院级科研项目〔2016XKJ006〕）