治理贿选，亟待法律规制

2017-03-01戴激涛路庆祎

人大研究 2017年2期

戴激涛　路庆祎

一、问题的提出

2016年9月13日，十二届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《关于辽宁省人大选举产生的部分十二届全国人大代表当选无效的报告》，确定45名全国人大代表因拉票贿选当选无效[1]。根据《选举法》第五十七条的规定，“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”，其当选无效。辽宁拉票贿选案是新中国成立以来查处的第一起发生在省级层面、严重破坏人大选举制度的重大案件。依法查处辽宁贿选案，充分体现了党中央坚定不移地推进全面依法治国、全面从严治党的坚定决心，维护了人民代表大会制度和社会主义法治的权威和尊严。在各级人大陆续迎来新一轮换届选举之时，如何依法做好选举组织工作，坚决打击、有力查处不正之风和拉票贿选等违法行为，是确保换届选举顺利进行的重要前提。

二、治理贿选的域内外实践：法律规范与制度措施

从某种意义上说，贿选并非规范的法律术语，而是社会公众对选举过程中出现的以财物买卖选票行为的统称。我国《现代汉语词典》将“贿选”解释为：“用财物买通选举人使其选举自己或跟自己同派系的人。”从学理层面而言，“贿选”是指“选举中以金钱、财物、赠予、宴客等为手段进行贿赂以拉取选票的违法行为。多为候选人所为，也有的为选举人、助选人、选举工作人员、政党、财团或各种社会团体所为”[2]。一般说来，贿选具有如下特征，第一，贿选侵犯了公民选举权。选举权和被选举权是《宪法》第三十四条明确规定的公民基本权利，贿选侵犯了选民行使选举权和被选举权的权利。第二，贿选主要表现为行为人通过用金钱或其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违反自己的意愿参加选举或在选举工作中进行舞弊活动等形为。第三，贿选在主观方面表现为直接故意，行为人通过贿赂的方式，希望达到选举自己、选举自己希望选的人或使自己不希望选的候选人落选等目的，并将自己的目的直接告诉收受方。第四，贿选的主体为一般主体，既可以是被选举人，也可以是一般选民，既可以是有选举权的公民，也可以是无选举权的公民。在实践中，贿选主要表现为用金钱、物质收买选举工作人员或选民，以获取选票或改变选举结果的行为，严重破坏了选举制度和人民代表大会制度的权威性。“在这里，人民的权力已经消失，甚至连人民监督自己选出的人大代表的制度调控机制也被‘屏蔽了，社会主义民主政治已经被少数人的‘金钱政治所取代，这种‘堂而皇之的恶行已经不是简单的破坏了，甚至可以说是对社会主义民主政治的‘公开践踏。”[3]故而，如何防范和杜绝贿选现象，事关作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的良好运作与健康发展。

在我国，与治理贿选有关的法律主要有《宪法》《选举法》《刑法》及《治安处罚法》等。《宪法》规定的“一切国家权力属于人民”的人民主权原则是选举制度存在的逻辑基础，《选举法》和《刑法》等其他法律规定了贿选的法律责任。依据《选举法》第五十七条的规定，以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依据《刑法》第二百五十六条的规定，在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。依据《治安管理处罚法》第二十三条规定，破坏依法进行的选举秩序的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。在实践中，由于目前我国立法对贿选的法律界定较为模糊，“贿选的界定仍然是原则性的，对贿选中所涉及的一些具体现象都没有详细的规定，所以对贿选问题的界定，仍然是解决贿选问题的首要障碍。”[4]加之我国对选举监督制度、罢免程序机制、贿选责任追究机制及权利救济制度等规定不完善，使得我国人大代表选举中的贿选现象时有发生，典型案件如2013年的衡阳贿选案[5]。

由于贿选产生的原因比较复杂，世界各国在治理贿选方面也有着不同举措，其中，通过法律规制贿选行为是现代法治国家的共同做法。如英国早在1866年就通过了《选举审查法》，规定了独立法院对选举争讼进行仲裁的制度。1868年，英国议会决定在王室法院的高等法院中设立选举法庭，处理选举产生的相关案件。此后，所有选举争讼案件不管其申诉理由如何，都依据普通司法程序进行审理。1872年，议会通过《秘密投票法》对秘密投票进行了规定，试图以此来制止或者减少选举中的舞弊现象。1883年通过的《取缔选举舞弊及非法行为法》对各种舞弊和非法行为进行了详细列举，认为“法律禁止的最坏行为叫作舞弊行为，他们是贿赂、款待、不正当的影响以及冒名顶替”“舞弊行为构成刑事罪，得处以监禁和罚金，及剥夺政治权利7年。更为重要的是，一旦候选人被选举法庭认定确实犯有任何舞弊行为，知道或者同意过贿赂或冒名顶替的事，那他的当选就作为无效”[6]。同时，任何社会组织和公民个人均可监督选举，政府设立的选举委员会是专门监督选举的组织机构[7]。鉴于新闻媒体监督选举活动的独特价值，英国选举委员会在其官方网站专门设置选举监督栏目，供网民查看有关选举舞弊的提示及警告。网站还会指导选民，如果发现涉嫌选举舞弊的犯罪行为，应首先与选举监察人取得联系。在加拿大，与治理贿选相关的法律有《选举权法案》《代表法》《战时选举法》《军事选民法》《自治领选举法》《自治领选举权法案》《选举经费法》和《公民投票法案》等。2000年通过的《加拿大选举法》规定，对违法行为的惩处一般可以单处或并处罚金和监禁，此外任何人因违法行为被依法判决有罪的，其在今后5年内不得担任众议院议员或者担任由女王或总督会同行政局提名的任何职位；任何人有腐败等行为的，则在7年内不得担任众议院议员或者总督会同行政局提名的任何职位。加拿大还开创了由中立的、无党派组织对选举过程进行指导和监督的“首席选举官制度”，选举官办公室的独立专员在选举法受到侵害或遭到违背时，应采取措施纠正。每次选举结束后，首席选举官都要向国会提交一份包括选举的运行状况及如何改革等内容的工作报告，对每年选举过程中出现的新问题进行总结并及时做出应对措施。首个在选举期间发布民意调查结果的主体，要遵照法律规定对相关事项进行公布。在选举经费管理方面，加拿大政府通过提供公共财政资助或者税收抵免的方式来鼓励更多的人参与选举过程，不仅可以增进选民对选举的关注度，而且可以监督选举[8]。而在贿选行为的惩治和責任追究方面，德国有着非常严格的规定，对实施妨碍选举、伪造选举结果、伪造选举资料、侵害选举秘密、胁迫选举人、欺骗选举人以及贿赂选举人和贿赂议员等行为的，最高可以判处10年自由刑。《德国刑法典》第一百零八条b（贿赂选举人）第一款规定：“意图使他人不选举或以特定方式选举，而向其提供、承诺或给予礼物或其他利益的，处5年以下自由刑或罚金。”第二款规定：“以不选举或以特定方式选举为代价，向他人索要、让他人承诺或接受礼物或其他利益的，处与前款相同之刑罚。”第一百零八条e（贿赂议员）第一款规定：“在欧洲议会、联邦、州、区或区联盟的选举或表决中，买卖选票的，处5年以下自由刑或罚金。”第二款规定：“犯第一款之罪，法院除判处行为人6个月以上自由刑外，还可剥夺其选举与被选举权，及在公共事务中的选举权和被选举权。”《奥地利刑法典》第二百六十五条（选举或全民公决中的贿赂）也有类似规定，“选举权人或投票权人以在特定意义上选举或投票，或不选举或不投票，或不在特定意义上选举或投票为代价，向他人索要、收受或让他人保证提供报酬的。”[9]由是观之，域外防治贿选的主要经验有：严格的立法规定、健全的制度约束、完备的配套机制及发达的公众监督等，从而为防范贿选构建起了较为系统的治理工程。

在我国，香港特区立法会为确保立法会议员、区议会议员及某些其他公共机构的成员而举行的选举，在切实可行的范围内得以公平、公开和诚实地进行而无舞弊行为及非法行为，专门制定了《选举（舞弊及非法行为）条例》。根据该条例的规定，违法选举行为主要分为选举舞弊及非法行为两种，关于贿选的规定属于其中的舞弊行为部分，采取列举的方式分别规定在该条例的第七条“贿赂候选人或准候选人的舞弊行为”、第十一条“在选举中贿赂选民或其他人的舞弊行为”及第十二条“在选举中向他人提供茶点或娱乐的舞弊行为”。该条例对贿选的界定包括三种情形：一是提供利益于另一人，作为影响该另一人或第三人参选资格的诱因；二是提供利益与另一人，作为该人或第三人参选资格的报酬；三是就本身或第三人参选资格向另一人索取利益或接受利益。同时，香港还专门设置了选举投诉处理机制以便各候选人互相监察，具体包括选管会、选举主任、警方、廉政公署以及选举当天的投票站主任，选民可以通过投诉更加了解选举法例及指引。这五个机构有严格的权限界分，选管会下设的投诉处理会其职权范围内不涉及刑事责任的个案，选举主任在选管会的授权范围内处理性质简单的投诉，警方处置可能涉及刑事犯罪的投诉，廉政公署处置违反《选举（舞弊及非法行为）条例》《防止贿赂条例》《廉政公署条例》的个案，投票站主任处理在投票站内收到的投诉，并对需要采取及时处理的情况采取行动。贿选行为只要被判有罪，就同时会被处以资格惩罚，即5年不得被提名为行政长官、立法会、区议会，或村代表选举的候选人。任何个人都可以对选举主任、选举事务处或选举会提出投诉和举报，廉政公署和律政司都可以提出适当的检控，选举会也可以发出公告来谴责这种行为[10]。《澳门特别行政区立法会选举法》第十章对选举不法行为进行了一般原则规定，第一百四十条明确规定，“本法律所定的处罚，不排除因实施其他法律所规定的任何违法行为而适用其他更重的处罚。”该法第一百七十条对贿选作出了列举式规定，“亲自或透过他人提供、承诺提供或给予公共或私人职位、其他物品或利益者，以使自然人或法人按某意向作出下列任一行为：（一）组成或不组成提名委员会；（二）递交、不递交或擅自修改候选名单；（三）指定、不指定或替换投票人；（四）成为或不成为投票人；（五）投票或不投票”，并且在该条中直接规定刑罚，对于贿选者分别处以1～5年或1～8年有期徒刑，对于被贿选者处最高3年有期徒刑。由此可见，我国香港和澳门对贿选行为的惩治是比较严格的。

比较而言，我国内地对于贿选案件的处理缺乏专门法律规定。“贿选者之所以敢于贿选，在于法律对贿选的规定过于宽泛，对贿选的处理过于轻缓。如，在我国刑法中，根本没有关于人大代表参与贿选的犯罪量刑的规定。”[11]由于我国《刑法》中破坏选举罪大多涉及的是身份犯罪与职务犯罪，但在基层人大选举中收取贿赂的大多数是没有职务的选民，很难构成经常用来作为贿选处理结果的身份犯罪。而且，破坏选举罪必须情节严重才构成此罪，这就造成了只能用其他罪名来处置贿选犯罪的结果。同样，《治安管理处罚法》对破坏选举秩序的处罚也比较轻，显然不利于遏制贿选现象的发生。

三、通过法律治理贿选：法治思维和法治方式的运用

选举是现代国家民主政治的基石，如何依照法律程序选出能够真正为民众代言的代表来治理国家，是现代国家实现善治的前提。现代国家治理贿选的经验表明，法律规制是遏制贿选、保障选举制度和人民代表大会制度健康有序运行的重要途径。在全面推进依法治国的新时期，党的十八大报告提出的“法治思维与法治方式”为治理贿选提供了方向和指引。法治思维和法治方式的实质是，国家权力机关处理各种社会矛盾和社会纠纷时，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。以法治思维和法治方式治理贿选现象，要求公权力机关信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者，在执法办案各个环节都应严守法治防线，谁违反制度就要给予最严厉的处罚，构成犯罪的要依法追究刑事责任；应坚持以公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让各种腐败无藏身之处。有效治理贿选，同样应充分运用法治思维和法治方式，严格依法办事，以维护人民群众对我国根本政治制度的信任，充分保障和发展人民当家作主，从而在法治轨道上更好发挥国家根本政治制度的作用。

具体说来，运用法治思维和法治方式治理贿选，首先应科学严谨地界定贿选的概念和内涵。以列举方式对贿选行为进行规定可能难以全面，因此在界定贿选概念时，应充分考虑行为主体、对象、目的、手段和时间等多方面的因素，理性地对构成贿选的行为标准进行具体规定。“从贿选起作用的关键环节出发，就可以制定出合理有效的法律规范。”[12]建议有权机关通过法律对贿选行为进行认定时，可借鉴香港和澳门的立法经验，在对选举过程中贿选起作用的关键环节进行分析的基础上，对贿选行为的构成标准进行具体规定，方能明确贿选行为构成的实质要件。只有从法律层面明确了什么是贿选行为，在实践中对贿选的惩治才有法可依。其次，应进一步明确贿选相关主体应承担的法律责任，健全贿选责任追究机制。尽管我国选举法对运用暴力、威胁、欺骗和贿赂等手段破坏选举的非法行为的惩治有专门规定，但这种惩罚主要针对贿选者，而对参与贿选的其他人员和接受贿赂人员的处罚没有明确规定。为此，可通過修改选举法和其他相关法律的方式，单独规定贿选的刑事责任，加大对参与贿选和接受贿赂人员的惩罚力度。再次，健全选举监督机制，综合运用多种方式对选举过程进行监督。可以借鉴英国和瑞士等国的做法，设立独立的选举监督机构，并充分利用信息技术手段建设网络舆论监督平台，畅通监督渠道。比如可以在相关网站设立选举监督专区，对选举制度的相关法律法规及典型案件、事例等进行介绍，鼓励民众对选举不法行为进行投诉和监督，力促选举工作的公平公正。最后，应扩大针对贿选诉讼的受案范围，建立选举诉讼制度，设置专门选举法庭来处理选举诉讼案件，完善选举权利救济机制，最大限度地整合各种社会资源对贿选行为进行有效约束，以支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，最终实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

注释：

[1]王比学：《全国人大常委会确定辽宁四十五名全国人大代表因拉票贿选当选无效》，载《人民日报》2016年9月14日。

[2]许崇德、胡锦光、王玉明：《中华法学大辞典·宪法学卷》，中国检察出版社1995年版，第257页。

[3]莫纪宏：《直面“三个挑战”：衡阳贿选事件的法理透析》，载《法学评论》2014年第2期。

[4]韩大元：《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，第240页。

[5]李月军：《理性选择制度主义视角下的“衡阳贿选省人大代表案”》，载《人大研究》2014年第6期。

[6]张怀印：《19世纪英国治理选举舞弊现象的法律规制及其借鉴》，载《湖南科技大学学报》（社会科学版）2008年第2期。

[7]施雪华：《当代各国政治体制——英国》，兰州大学出版社1998年版，第118页。

[8]陈书笋：《加拿大选举制度研究》，中国政法大学出版社2013年版，第99～101页。

[9]王恩海：《德国刑法对贿选的规制》，载《检察风云》2014年第15期。

[10]郭天武：《香港选举制度的发展及其对香港政治生态的影响》，社会科学文献出版社2015年版，第175～176页。

[11]王世涛：《贿选的成因与治理》，载《人大研究》2004年第12期。