第二届“人大建设与公民参与”学术研讨会综述

钟时

2016年11月26日至27日，由中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学当代中国政治研究中心联合主办的第二届“人大建设与公民参与”学术研讨会召开。来自全国各大院校的专家学者以及各地方人大机关的相关工作者共四十余人出席了此次会议。开幕式由中山大学政治与公共事务管理学院教授何俊志主持，中山大学政治与公共事务管理学院院长肖滨教授发表致辞。

在为期一天半的会议中，与会嘉宾们围绕“中国选举制度的理论与实践”“代表行为与代议过程”“预算审查与过程监督”“国际经验比较与借鉴”“人大运行机制改革与完善”“代议政治与政府治理”六个议题展开了深入讨论。本文拟结合与会学者提交的论文及会议现场的研讨交流，就主要的理论观点进行简要的梳理与评述。

一、选举过程与选举实践

（一）选举制度与中国政治体制

选举制度是现代国家政治体制的重要组成部分，也是“人大建设”这一议题中不可缺少的一环。但我们应如何理解选举制度呢？华东政法大学汪仕凯认为对于这一问题的回答存在着两种路径。一种是从自由民主的角度来理解，另一种则是更加宽泛地从现代国家的角度来理解。在前一角度之下，选举制度在现代国家中居于首要的基础性地位，政治统治的合法性主要来自于公民授权，选举制度就是合法性的再生产机制。而且伴随着第三波民主化的推进，自由民主体制甚至与选举制度等同了起来，并出现了自由民主体制就是选举民主之说。

但若只从自由民主的角度出发，会在一定程度上局限我们对非自由民主国家的选举制度的了解，致使不能客观的理解这些国家选举制度存在的意义及其功能。由此，汪仕凯认为，我们更应从现代国家的角度来重新审视选举制度。

在当前看来，中国政治体制的合法性主要并不在于选举制度，其合法性是在阶级革命中逐步建立起来的，正如复旦大学浦兴祖教授所言，是来自于人民的选择、历史的选择。因此，选举制度在中国政治体制中占据的只是次要的位置，位居首要的是党的领导制度。

浦兴祖教授认为，在中国政治体制中，最重要的一对制度关系就是党的领导制度和人民代表大会制度关系。而在人大代表的选举过程中，是会体现出一定的党组织意图的。这种组织意图的来源既是希望能坚持一党执政，同时也能实现人大制度的广泛代表性。

当然，仅从阶级革命中获取合法性的“旧传统”不可能长期持续下去。选举制度同中国政治体制的合法性之间的关系正在不断强化，选举制度在中国政治体制中的地位也在不断提升。在这一发展趋势之下，处理好党组织意图与选民意志的关系，处理好代表性与民主性的关系就显得尤为重要。浦兴祖教授主张在坚持党对选举的领导权的前提下，带头尊重选民意志，实现组织意图与选民意志的统一。相似地，汪仕凯也认为要重构执政的合法性，就必须要妥善处理绩效合法性与法理合法性的关系，平衡执政精英与普通大众的利益。

（二）选举制度实践与质量评估

中国选举制度的实践有众多具体的层面。北京市社会科学院雷弢教授从“被选举权”这一角度，深入解析了地方人大代表选举中的自荐参选人现象。依据其参选动机，雷弢教授将自荐参选人划分为“理想型”“维权型”“功利型”三种类型，并详细描述了不同类型的自荐参选人在竞选中的境遇和表现。在他看来，自荐参选人的出现体现了选民的自主权利意识的觉醒，而且，这些自荐参选人能把社会多元化利益群体的各方利益诉求带入基层人大代表选举中，使选民群体的切身利益和选举行为的关联度日趋提高，从而为基层人大选举注入新的驱动力。

武汉大学楼笛晴则从代表履职与选举制度关系的角度，重点关注了中国人大代表的活跃程度与其连选连任的关系。通过对某一中部城市的代表履职数据进行的统计分析，她得出结论，履职情况与人大代表的连选连任没有关系，反而人大代表自身的背景和职业对其连任更具影响力。由此可以认为，中国人大代表的结构具有一定的政治安排性，且其代表也不具有类似于西方代表的竞争性。

在选举制度的理论构建与实践探讨都在繁荣发展的同时，如何对选举的质量进行评估成了一个新的热点议题。中山大学何俊志教授首先梳理了西方民主国家进行选举质量评估的操作模式和常用指标，并对这些指标在中国环境下的适用性做了探讨。在中国现存的评价指标上，尝试构建新的評估体系。这一体系中包括三个重要的维度，即体现参与的参与度指标，这与投票率有关；体现竞争的竞争度指标，这包括内在竞争度和外在竞争度两个方面；体现公平的抗议性指标，具体体现为废票数。

当然，选举质量评估的指标构建是一个较为复杂的问题，不同的选举制度应当有不同的评估标准。正如雷弢所认为的，不同的选举制度的背后具有不同的运作逻辑，或民主价值的逻辑，或非民主价值的逻辑，两套逻辑不一样，用以评估其质量的指标也应具有差异。

尽管对人大选举制度的评价指标体系还不够成熟，从总体上来看，中国的地方人大代表选举实践，在很大程度上仍然处于动员式选举的状态，选举的竞争程度也相对较低。然而，不可否认的是，自荐参选人等现象的出现确实反映出了选民权利意识的觉醒，从这一角度来看，中国选举制度的实践与理论仍将会有新的发展。

二、代议过程与代表行为

（一）代表的履职及其影响因素

代表的履职及其行为特征一直是人大研究中的核心议题之一。到底是何种因素影响着代表的行为和其履职的积极程度？与会学者们就这一问题从不同的角度给出答案。

广东省人大常委会办公厅李翔宇从结构功能主义的视角，探讨了组织利益集团对人大代表行为的影响。她认为，在代表形成建议的过程中，组织化的利益随处可见，而这些组织是指以政府为代表的官方机构。代表提建议或者议案并不仅仅是一种自主体的行为，其背后在传递利益，在传递一些组织的意愿和意图。通过实地观察她发现，人大代表在形成建议和议案的过程中，会主动寻求同级政府的帮助，要求他们提供建议材料、协助议案起草。如此，这些官方机构的意愿就输送到代表手中，进而由代表传达到上一级人大之中，从而让上一级政府也能了解到他们的意愿。这种现象尤为突出地表现在政府与人大代表合作争取上级资源之时。而且这种人大代表和政府合作的议案往往也能在上级代表中得到重视。由此李翔宇认为，人大与地方政府的此种“合作”模式，在一定程度上激发了人大代表的代议功能，并推动了代表履职的地方化倾向。

除了组织利益集团的影响，广州大学陈雄认为选举过程中的提名制度也会影响代表的行为。在地方人大代表候选人提名中，存在着单轨制提名和双轨制提名相互混杂的形式。受此影响，人大代表也会展现出平衡型和极端型两种不同类型的代表行为。一方面，某些代表能够有效地平衡选区利益和党团利益，从而展现出兼顾选区利益和党团利益的平衡型代表行为；与此同时，另一些代表则更倾向于极端地表达特殊利益，从而展现出极端型代表行为。而人大代表会展现出何种行为，关键取决于他们的提名方式。

从履职的积极程度来看，陈川慜的研究指出，经济越发达的地方，人大代表履职越积极，经济的发展会促进人大代表性的发展。但与西方现代化理论所不同的是，这种代表性并不会导致中国走向西方式的民主，反而会巩固中国共产党的领导地位。虽然这种代表性在一定程度上代表了不同的社会群体和利益诉求，使得社会上多元的利益诉求能够得到一定程度的表达，进而利于缓和社会矛盾，维护社会稳定和提高政权的合法性，但除此之外，人大代表的产生及其权利和行为都受到执政党的约束，他们不会在政治敏感问题上发表议论，更不会否定党的领导地位。因而这实质上是一种“受约束”的代表性。从这一角度来看，我们可以对西方的现代化理论作出一个反思，即中国经济的迅速现代化并不一定会使中国走向西方民主体制，也可以在一定程度上通过推动人大等政治制度的发展来促进中国共产党执政地位的巩固。

与会学者从多个层面探讨了代表履职行为的影响因素，但普遍存在的一个问题是，在评估代表履职的积极程度时，到底该如何将这一变量操作化？具体指标有哪些？就目前看来，学界大多采用的是代表提交建议和议案的数量。但是仅考虑这一个指标是否太过狭隘？黑龙江省人大常委会财经委李黎明认为，人大代表的履职方式是多种多样的，评价一个代表的履职积极性若只考虑他的提交议案数，是相对片面的。此外，即便针对提交议案数这一指标，还必须要考虑到议案的采纳率问题。湖南省人大常委会办公厅田必耀也认为，当前研究者们普遍采用人大代表的提交议案数量来衡量其履职积极度，但实质上除了提交议案，代表的履职形式还有日常的联系群众、实地调研考察，甚至包括会场发言等，但这些数据对研究者来说又是存在一定获取难度的。如何全面而客观的评估代表的行为，确实是一个有待继续思考和衡量的问题。

除了评估指标的问题，与会学者还就评估的技术问题作了探讨。当前对人大代表履职的测量方式要么采用人工方式，逐条地将代表所提交的议案文本进行分类分析，要么直接统计议案的数量，并与以往的年份进行对比。但这些方式要么相对耗时，要么难以适用于大数量的议案分析。就此问题，华东政法大学严行健提出可以采用“词分法”的方式，通过计算机自动内容分析技术，建立一种对人大代表履职质量的快速评估方式。同时，他还主张构建人大代表履职情况的全国性大数据库，以此来推动相关研究和制度的发展。

（二）代表的组成结构

除了对代表的行为和履职这一动态过程进行讨论外，人大代表在静态上的组成结构也是本次会议的一个关注焦点。武汉大学朱海英从精英政治的视角出发，通过比较第十届、第十二届全国人大常委会组成人员的结构，从中观察人民代表大会构成的变化，并将此作为分析人大功能变革的基础。通过描述统计，她发现新一届的常委会组成人员在年龄上更为年轻，具有更高的学历水平，并且其中社会科学类专业的人员超过了理工类专业。此外，从甄补路径上看，前政府官员不再是全国人大常委会人员甄补最主要的来源，取而代之的是人大系统，特别是来自全国人大系统的成员。一方面，相较于第十届的组成结构，第十二届全国人大常委会体现出了明显的进步，而且此种人大代表人员结构的进步在一定程度上可以促进制度化的水平。但另一方面，全国人大代表总体上仍难以年轻化、专职化，而且从甄选路径上看仍具有较强的行政化、官僚化的色彩。

中山大学何力武的关注对象则从全国人大转向地方人大，从横向上对比各省级人大代表的职业构成差异，并试图对差异作出原因解释。从结构性因素方面，经济的发展程度会造成一定影响，因为资金需求越强烈的省份，会倾向于向商人出让更多的政治资源，人大代表构成的商人比例就会越高。从能动性的因素方面，当地当期的执政者的执政理念和偏好也会对该地的人大代表构成产生一定影响。

三、人大制度的运行及完善

人大在实际运作中应该如何发揮自身的职能？又应如何处理与执政党和其他国家机关之间的关系？这也是本次会议的一个核心关注点。

李黎明重点考察了人大的预算审查和监督职能，并以这一职能为切入点，从横向维度探讨了人大与政府之间的关系。作为预算审查监督的主体与客体，人大与政府之间存在着一种非对称性关系，这突出表现在两者之间的机构设置和编制人员不对称、工作运行机制不对称、工作资源拥有量不对称等方面。正是两者之间的非对称性导致人大难以有效的监督和审查政府预算，长此以往将会导致人大预算职能缺位，并使得这一职能逐渐被虚化。相似地，华东师范大学王逸帅在提交的会议论文中也指出，在实践中由于多种因素的影响，大会期间人大作用的发挥与法定职权的要求和社会的期待仍有一定的差距。

针对人大在实际运行中出现的诸多问题，与会学者们就相关的对策建议进行了深入交流。他们普遍认为，为了更好地发挥人大的职能，首先需要处理好与执政党和其他国家机关的关系。在与执政党的关系上，浦兴祖教授指出，中国政治中最重要的一对关系就是中国共产党的领导与人民当家作主的关系，划归到制度层面，则是党的领导制度和人民代表大会制度的关系。吉林大学林奇富也认为，党委和人大之间的关系实际上就是国家政权的领导核心和国家机构的权力中心之间的关系。他主张在涉及党与人大关系的运行机制中，要坚持党委决策权和人大决定权的有机统一，将党的意志通过人大转化为国家意志，并在实践中逐步形成一套既坚持和依靠党的领导，又能充分发挥人大自主性、有效履行人大国家职能的工作机制和工作方式。

在人大与政府的关系上，林奇富主张要发展一种“寓支持于监督”的运行模式。在法律和理论层面上，要坚持宪法所确立的监督与被监督关系，但是在实际政治运行过程中，两者之间也可以发展合作治理的关系。比如李翔宇就指出，地方人大代表在立法过程中会主动寻求政府的协助，帮助起草议案，人大与政府合作的议案，既能帮助政府向上级传达意愿，同时也更容易获得上级人大的重视。当然，在合作的同时，人大及其常委会必须自己掌握立法主导权，同时创新监督形式，增强人大及其常委会监督的实效性。

要使人大有效地发挥其职能，在处理好与其他国家机关关系的同时，更重要的在于注重自身运行机制上改革与完善。

林奇富提出，要改革人大及其常委会运行机制，发揮人大代表及其常委会的作用，不仅要拓宽常委会与人大代表之间的渠道，充分发挥其立法监督、沟通民意和凝聚共识的功能。同时，还要注重加强人大代表与人民群众的联系，创新人大代表的履职与工作机制，拓宽人大代表的知政、议政和参政渠道，发挥人大代表了解民生、畅通民意和集中民智的主体作用。

李黎明则认为，之所以会出现预算审查监督非对称性问题，实质在于法理与法律、法律与执行、事权与财权等不相匹配，这些都需要推动人大自身的改革和创新来予以解决。据此他主张实行标准化配置资源，整合夯实人大优质资产，同时借助于现代科技和信息技术为人大制度建设注入新的活力。

相似地，郑州大学高荣也认为科技的进步可以为人大运行机制的创新提供技术支持，由此她提出了建设“移动人大”的主张。高荣认为，通过对互联网技术的应用，“移动人大”可以打破传统“电子人大”在空间和时间上的限制，能够更加高效便捷的与公众沟通交流，同时也能够提高行政效率和服务质量、降低行政成本。从“电子人大”到“移动人大”将成为我国人大建设新趋势。

此外，还有一些学者从其他角度就人大制度实际运行问题进行了研究。例如，田必耀关注了县级人大常委会设立专委会的现实难题，揭示出县级人大在设立专委会时存在的编制紧缺、人手不足等诸多问题。

四、国际经验比较与借鉴

代议制是现代宪政民主的一种重要形式，也是当前各民族国家所普遍采用的一种制度形式。来自上海外国语大学的四位学者集中介绍了国外议会立法过程中的民意汇集方式。

张维琪以巴西圣保罗州为案例，介绍了巴西州一级立法机关在立法工作中的民意汇集方法。巴西的立法机关分为联邦、州、市三级，在与联邦立法不相冲突的前提下，州一级享有较大的立法权限。州议员在立法过程中会亲自接待选民、保持与选民的联系，同时还会利用互联网来加强与广大民众的交流。而常设委员会则主要通过召开听证会的方式来汇集民意。更具特色的是其议会阵线的作用，议员可以通过议会阵线会晤各级官员进行交流、主办研讨会、参加相关民间活动并扩大公众影响。

与巴西不同，美国采用的是联邦和州的纵向分权的二元立法体制。徐谙律在其报告中介绍道，美国州议会的立法权限较为宽泛，除去联邦专属立法权事项以及联邦和州明文禁止的立法事项，州议会均可行使立法权。美国地方议会在立法过程中会采取立法听证、立法倡议制度、信息公开公告等方式来汇集民意。美国地方议会立法汇集民意是有法律保障的，而且参与的相似多样，社会组织在其中发挥着较大的作用。

李阳则展示了英国地方议会立法过程中的民意汇集方法。一方面，议员会通过请愿、“神秘客”等形式建立与民众之间个人的联系。与此同时还会通过政党活动、社区服务、委员会等方式，以组织或集体的形式来建立与民众的联系。相较而言，英国的民意汇集制度已经非常成熟，而其制度之所以如此行之有效，是建立在地方议会积极引导、鼓励和教育民众的基础之上的。如果因为强调民主而过分看重民意的作用，却忽略了通过教育、宣传等方式向民众普及政治生活相关的知识，将在很大程度上导致愚蠢的政治灾难。

不同于巴西和美国，越南地方议会的立法权限较小，国会掌握着绝大部分的立法权限。周义元介绍道，越南国会的立法程序分为立法倡议、法案起草、项目评审、表决通过四个步骤。同时越南立法过程中的民意征求方式也较为丰富，如通过法律条文确定的形式直接向民众征求意见，或者通过越南国内的社会组织及他国驻越机构组织吸收听取意见。但较为遗憾的是，虽然越南国会在立法层面制定了不少规章制度以方便汇集民意，但很多时候这些规章制度并没有得到有效执行，由此导致立法过程中民意的汇集工作并不完善。

通过对上述四个国家立法过程的介绍，可以明显看出这些案例所具有的共性。首先，这些国家在民意汇集上都有相关的法律保障体系。其次，它们都开辟了多元化的民意汇集渠道，既有传统的形式，同时也利用互联网络开创了众多新形式。最为重要的是，在这些国家中，议员都表现出了较强的主动性，他们会积极自觉地加强与民众的联系，汇集并反映民意。

但议员在汇集了民意之后如何向议会进行反馈？在反馈的过程中精英与普通大众的利益如何平衡？此外，这些案例对中国的人大建设有何启示意义？在国家性质与制度不同的前提下，是否仍有值得借鉴和参考之处？这些依旧是值得进一步研究和关注的问题。

（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院）

人大主导立法六人谈

地方人大及其常委会主导立法，或者说在地方立法中发挥主导作用，这本来是一件十分明确的事情。无论是在改革开放初期因种种原因，地方立法任务主要由政府承担，还是现在许多地方仍主要由政府提供法规初稿、有的地方人大常委会审议通过法规议案走过场等，都不能成为怀疑地方人大及其常委会主导地方立法这一宪法原则和立法实践的依据，更不能片面地认为“在中国，如果没有政府同意人大对地方法规不可能自主决定”“人大主导立法是一个伪命题”。

首先，人大拥有“立法主导权”是人民主权和宪治原则的重要体现

“人民主权”是现代民主制度的核心，而“人民主权”最根本的实体性权力就是立法权，即我们常说的统治阶级通过行使立法权，把自己的意志以法律的形式表现出来，使之具有普遍遵行的效力。康德对此有过十分清晰地表述：“立法权，从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志。因为一切权利都从这个权力产生。”[1]在所有的现代民主国家里，立法权无一例外地属于议会或国会，因为“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的”[2]是重要的宪政原则。

在我国，从1954年的第一部宪法直至1982年的第四部宪法，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”一直作为重要的宪法原则体现在宪法里。2000年，为了完善人民代表大会制度，我国制定了立法法，从立法权限、立法程序、法律解释等重要环节对全国以及地方人大及其常委会主导立法作出了详尽规定。这就表明，人大主导立法，不仅是宪法原则，而且是维护国家法制统一的宪法责任。坚持人大主导立法，发挥人大对立法的主导作用，实际上是恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。

其次，地方人大主导地方立法是党的十八届四中全会推进依法治国、依宪治国的重要举措

1979年颁布的地方组织法和1982年制定的憲法，以宪法和国家基本法的形式设定了地方立法权，这是我国立法体制的重大改革。1982年修订的地方组织法又进一步将地方立法权扩大至“较大的市”。2014年新修订的立法法全面赋予设区的市地方立法权。从宪法和法律有关法条看，地方立法权是一种附有必要条件和授权性质的职权，但由于这种赋权的唯一性，地方人大主导立法的地位没有改变。为了全面实行依法治国，党的十八届四中全会提出：“健全有立法权的人大主导立法的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。”这是党从建设社会主义法治国家总体目标出发，在新的历史起点上发挥立法的引领推动作用的一项重要制度设计，对发展和完善人民代表大会制度、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。十八届四中全会的这一决定，标志着“发挥地方人大及其常委会在立法中的主导作用”成为我党全面推进依法治国的重要举措。在这种形势下，有的地方党委，如深圳市委专门出台了进一步发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见。

第三，准确把握、全面认识人大的立法主导权

之所以会对人大主导立法产生疑问，关键在于对人大在立法中的主导地位和主导作用缺乏全面、准确的认识。根据宪法法律有关规定和地方拥有立法权以来的立法实践，我认为人大主导地方立法的作用主要体现在以下几个方面。

一是在维护国家法制统一这个重要原则上，人大处于中心地位。宪法、地方组织法、立法法等明确了人大主导立法的宪法地位，地方组织法、监督法等将“确保宪法法律在本行政区域内的实施”赋予了各级人大及其常委会，党的十八届四中全会也明确提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”；立法法和监督法规定了本级行政、司法机关和下一级人大及其常委会的规范性文件要经本级人大常委会备案审查，对超越法定权限，同法律、法规规定相抵触的“有权予以撤销”。

二是在党委的领导下对地方立法工作统筹安排、总体设计，统领立法工作全局。在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法方向和立法进程，既充分调动行政司法机关以及社会有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又防止部门利益干扰，树立立法机关的权威性。

三是在立法的选题立项上起决定作用。严格落实立法法规定的立法案由人大及其常委会审议决定，立法项目由人大常委会通过立法计划的形式进行统筹安排，以保证各级人大及其常委会紧紧围绕经济社会发展大局和改革发展稳定全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性。

四是在立法过程中始终把握主动权。大部分有立法权的省市都做到了建立法规起草小组制度，加强人大对起草工作的组织和主导；独立组织立法调研和论证，提高人大把握立法项目方向、突出立法项目重点及解决立法难点的主动性和实效性；严格授权起草立法草案程序，制定立法技术规范，强化对法规制定工作的规范和指导；重要立法项目组织开展听证会、研讨会，实行立法评估制度，等等。

五是人大代表和常委会组成人员的权力意识和主体作用发挥得越来越充分。这些年来，地方人代会上人大代表提出法规案的越来越多，人大常委会工作机构提出法规案的越来越多，人大及其常委会审议法规案越来越严肃认真，审议质量越来越高。人大及其常委会审议法规案，不仅在形式上、在实质上也越来越体现“人民的联合意志”。以上海有关研究机构对上海市人大常委会在立法中作用的研究报告为例，人大对法规草案的修改情况从绝对数量上看呈上升趋势：八届时对草案文字性修改的平均值为948.2字/部，到十届时已增加到了1903字/部；八届到十届，人大对法规草案的实质性修改在内容上发生了一定的变化，八届人大时实质性的修改主要是针对当事人的权利和义务的增减，对行政机关的限制和监督很少涉及，从九届开始对行政机关的限制性条款逐渐增多，十届人大期间对行政机关和当事人的权利平衡更加明显，涉及行政机关权利、义务的条款被修改的概率加大，每一部法规中都有这样的修改。

当前，地方立法权已经扩大到所有设区的市，因此，厘清关于地方人大是否拥有立法主导权这个问题就显得更加重要和迫切了。

注释：

[1]【德】康德：《法律哲学》，《西方法律思想史资料选编》（中译本），张学仁等编译，北京大学出版社1983年版，第419页。

[2]【法】卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第35页。

（作者系山东省青岛市人大常委会原副秘书长、青岛市十五届人大法制委员会原副主任委员）