甘肃在解决照抄重复上位法问题上发挥人大主导作用的探索

邹通祥

地方立法中的照抄重复上位法的问题，是我国地方立法三十多年来长期存在的顽疾。

据不完全统计，甘肃的地方立法，照抄重复上位法的内容一般都在30%～60%。对照抄重复上位法的弊端，理论界和实务界多有诟病：降低上位法的位阶，曲解、肢解上位法规定，地方人大越权审议上位法条款，给执法、司法、学法、用法造成障碍，混乱法律体系，等等。为此，甘肃在解决这个问题上，进行了有效探索。2016年制定和重新制定的8部省级地方性法规，比较彻底地解决了照抄重复上位法的问题。对政府等提案机关提出的法规草案，进入省人大常委会的立法程序后，凡是照抄重复上位法的内容，都被人大常委会作了删除，有的法规由章节式被改成了条款式，删幅达到50%。

对此也有不同看法，认为人大常委会对提案机关的提案权尊重不够。我们认为，人大常委会审议立法议案与审议其他议案相比，既有相同的一面，但更有不同的一面：一者，作为立法计划内的立法任务，提案机关与审议机关主要是任务的分工，一个负责起草法规文本，一个负责审议修改法规文本，而绝对不是对立法权力的分配，立法权是人大的，这是宪法原则，这个权力是不能分享的；二者，提案机关提出的立法议案，主要是提出立法项目，至于法规草案文本内容，只是其立法项目的建议，不能把草案文本内容看成是提案机关的权力，更不能把人大常委会的审议权简单化为只能说“是”或者“不”。对提案机关提出的法规草案的审议和修改，人大常委会是享有主导权的。这种主导权，有利于人大常委会在提高立法质量上把握主动。事实证明，只有在照抄重复上位法的问题上做好了“减法”，才能在解决实际问题上做好加法。删除了重复的条款，才能逼着起草单位去认真研究问题，从问题导向出发，拿出解决问题的办法和措施。

有了成功的实践经验后，就有了通过立法将其上升到制度化的基础。2017年1月通过的《甘肃省地方立法条例》中，甘肃省把不重复作为立法的一个重要原则，在总则中与“不抵触、有特色、可操作”等重要原则并列进行了规定，并在后面的专章中，又设专条对不重复的要求作出了具體规定：除因立法技术等原因个别款或者个别项必须重复外，不得有整条重复上位法的内容，也不得通过变换表述方式变相重复上位法的内容。这个规定既严格又具体，量化到了“款”和“项”。同时规定，起草法规草案，应当把创制性立法的内容、解决本地实际问题的内容和贯彻保障上位法的具体落实措施作为法条设计的重点；为执行法律、行政法规而制定的地方性法规，一般采用条款式结构，不采用章节式结构；与上位法或者与本行政区域的同位法有相同内容需要作衔接性规定的，可以采取援引或者参照的办法，进行准用性规范。这就从立法的重点、法规文本结构、法条衔接技术等方面，为解决照抄重复上位法的问题作了规范，既堵了“门”，又开了“门”。更为重要的是，通过立法赋予了人大常委会法制工作机构和其他相关工作机构“尚方宝剑”：在审查和修改法规草案时，应当指导、帮助起草单位删除与上位法重复的条款和内容。这就为人大常委会的法制和其他工作机构对起草单位的法规文本进行删减和修改扫除了制度障碍。

我们认为，解决照抄重复上位法的问题，是落实习近平总书记和党的十八届四中全会决定关于抓住提高立法质量这个关键，健全人大主导立法的体制机制、发挥人大立法主导作用的突破口。通过这关键一招，破除了政府部门长期以来把地方立法当成编制“工作手册”“法律法规汇编”的思想。

（作者系甘肃省人大常委会委员、省人大法制委员会主任委员、省人大常委会法工委主任）