应该破除所谓主导立法的迷思杨云彪

杨云彪

在立法问题上，应该破除所谓主导立法的迷思。对此我有三个观点。

第一，在立法程序中一般很难辨别谁是主导。总的来说，一部法律的完成，只有分工的不同，而没有谁来主导的问题。我国宪法、地方组织法和立法法等国家法对法律法规的制定主体和分工都有明确界定。政府动议法案，人大审议通过，这是一个常态化的程序。如果一部法规，由人大自己启动立法调研，自己动议修订，最后由人大通过，那么可以说，这是人大主导立法。但是，事实上，我国绝大多数立法都是政府动议，人大审议通过的。即使在世界各国和各地区，立法一般也是政府启动，议会审议通过的。在此需要作一个概念上的澄清，所谓立法程序，包括起草、动议、审议、听证、通过等一系列程序，在此过程中，有很多参与主体。人大不是唯一的参与主体，也不是从头到尾“主导”的主体。

第二，对“人大主导立法”的不恰当认识，容易陷入理想主义误区和“行政化”陷阱。从积极意义上说，所谓人大主导立法，是为了体现人大立法的人民性。但是，立法是一门系统科学，尤其是法案的目的是为了调整一定的社会关系，专业性较强，不深谙其道根本无法提出有针对性的立法。普通法系的立法，比如香港，几乎都是由律政司立法专员根据政府部门的立法需求和指令起草法规，最后再提请立法会审议通过。从消极意义上说，政学两界提出科学立法民主立法乃至“人大主导立法”，其中一个重要目的是因为部门利益法制化之弊。需要看到的是，人大在立法中的话语权不足，确实导致部门利益法制化倾向，所以改善和提升人大立法主动权，确实具有价值。但是，这并不足以说明，在现有条件下强调人大主导立法，部门利益法制化就会真的破除。部门利益法制化说到底是权力寻租的观念和机制作祟，一个国家没有在体制上形成对权力的有效制衡，没有破解权力任性的民主化基础，在此体制空间里，不管是人大还是“一府两院”，都存在行政化的倾向，概莫能外。在此基础上虚构一个空中楼阁，把人大掌握立法规划和立法技术拔高和误读为“人大主导立法”，无非是另立一个行政化的代议机构，对发挥人大在立法中的真正作用有害无益。须知，法律不能代替法治。即使“人大主导立法”了，法律制定得绝对“公正无私”，并不能保证权力会遵循法治。相反，当“人大主导立法”脱离实际，与权力部门的运行轨迹相左，恐怕很快就被抛弃，变成废法。

第三，应该重视立法中的利益诉求和利益平衡，回归科学立法民主立法的本意。法治问题，说到底是权力与权利的配置和博弈问题。立法虽然不能直接解决法治问题，但是立法本身是法治现象的观照，对于塑造法治具有重大的引领作用。部门利益法制化，无非是权力与权利关系的错配。如果人大立法仅靠人大机关与行政部门讨价还价，依然是权力对权力的博弈，不能发挥权利对权力的制衡意义，所立之法依然没有摆脱权力独断的阴影，甚至好心办坏事也不少见。社会上对劳动合同法的普遍诟病可见一斑。相反，如果充分发挥人大代表和常委会组成人员作用，尊重代表委员立法起草權、动议权、审议辩论权、质询调查权，让利益诉求在立法中找到归属，让利益关系在立法中得到平衡，让公权在立法过程中受到教育，法治才能在立法中得到彰显，从而回归科学立法民主立法的本意。当然，这个构建有个历史过程，包括需要逐步推进选举制度和会议制度的变革。但是，这条路迟早要走，否则，通过人大立法推进法治进步无从谈起。

（作者单位：广东省深圳市人大常委会）