人大主导立法不能过于理想化

秦前红

我个人以为，关于“人大主导立法”（或称立法的人大主导）的论辩是特别有意义的。期望通过理性的论辩，寻找到重叠共识，以对中国民主法治的发展有所裨益。

为了使这样的辩论形成交集，而不是自说自话的平行线，首先必须明晰界定“人大主导立法”的真正意涵是什么？我个人抱持的观点如下。

第一，基于人民代表大会制度在中国宪制中的核心地位以及宪法、立法法的文本规定，人大主导立法既是立法的基本原则也是立法的重要价值追求，这点不容否认。事实上，由于中国特有的政治架构所决定，立法权能是当下中国人大行使得最充分的权能。社会对人大地位的感知往往是通过人大的立法权来实现的。

第二，讨论人大的立法主导问题，必须坚持规范不等于现实、应然不等于实然、个别不等于全部的立场，必须通过对人大立法的系统观察、整体分析来回答人大主导立法是否可能、有没做到？对人大主导立法必须坚持类型化分析，区别政治性立法、社会性立法、经济性立法的不同样态，以达致一个客观、翔实的结论。

第三，人大主导立法是指人大完整地实现立法权能、表达立法意志的能力（包括权力能力、行为能力）。它的实质意味着只要满足民主的正当性，即便有其他法定公权力机关的反对，仍能自行立法。但观之于当下人大立法的全过程，立法项目和立法计划是执政党党组织主导，立法的核心内容是政府主导，人大立法主导之说有点近乎于“人大的意淫”。在全国层面，重大的组织性、政治性、宪制性立法必须经过中央批准，重大立法草案必须经过中共中央的讨论。在地方层面，地方党委的意志更是对立法的启动、进展起了决定性掌控作用。而立法的内容只要牵涉编制、经费等问题，若无政府的同意便不可能由人大自行确定。在单一制的国家结构之下，地方人大欲结合地方的特点自行确定机构的设置和职能的配置，也是几乎不可为之。

第四，中国的法律体系是由两体（党法党规、国宪国法）、多元、多层次规范组成的一个庞大系统。依照立法法之规定，行政法规、政府规章、军事法规乃至司法解释都属于法的范畴，政府、军事机关等均可成为立法主体。因此在考量人大是否具有立法主导权时，就必须整体考察人大能否主导整个立法体系的立法走向。亦即前述所有的立法规划和立法计划是否全部由人大来主导确定。否则在数量上往往超过在内容上往往逾越的地方政府规章如何自处？本次立法法的修改本来期望解决规章越权的问题，但最后还是留了“后门”。当然在现实中也有地方人大尝试与地方政府协调立法计划，但效果不佳。尽管立法确定人大由立法和备案审查等法制统一方式，宪法规定全国人大常委会有解释宪法监督宪法实施的权力，但现实中上述机制要么流于形式，要么干脆处于冷冻状态，人大不能有效审查非人大的立法，无法达致有效的立法闭环，那么人大的立法主导何以体现？

第五，人大主导立法，人大的立法能力必须足够相匹配。但中国多元化而不是精英化的代表机制，使得绝大多数人大代表并不具备立法的基本素养；过于庞大的人大代表规模和短暂的人大会期使得人大缺失充分审议立法的能力；人大内部日趋严重的行政化、官僚化，使得人大负责人甚至人大工作机构在立法进程中获得更多的话语权，普通代表或委员在立法中的作用相对边缘化；人大的议事规则不健全比如缺乏普遍化的立法大会辩论、逐条表决和关键条款单独表决等制度，使得立法审议成为过场；人大代表缺乏立法助理或立法调查手段，以及政府信息披露的有限、政府人员专业知识的相对优势，使得人大审议立法停留于技术化、形式化层面。最能证成上述观点的，乃是政府法案相对于人大代表法案的压倒性优势。

第六，在当下的政治、经济、社会条件下，追求人大主导立法不能过于理想化。立法法之所谓立法主导，其立法原意仅指立法议题不能完全按照政府或政府部门的步调亦步亦趋而已，尤其要摒棄因人立法、因人废法。间接代表制为主的人大结构，提升人大立法品质才是王道，不能为主导而主导。

最后，人大主导所欲达成的规范、引领社会生活的目标，在现实中遭遇立法不如政策、政策不如红头文件、红头文件不如领导个别指示的巨大尴尬。地方立法被司法裁判援引比例之低更是令人惊诧。这些都警示人大理论工作者，不能自得于当下人大立法的有限进步，而应更努力研究如何能够提升人大立法的权威性与实效性。

（作者系武汉大学法学院教授、《法学评论》主编）