赛马竞猜彩票难以开设的原因论析<br/>——基于武汉等地试验的思考

赛马竞猜彩票难以开设的原因论析
——基于武汉等地试验的思考

2017-03-01吴林隐杨海晨

湖北大学学报（哲学社会科学版） 2017年5期

关键词：赛马博彩彩票

吴林隐，杨海晨

（1.华中师范大学社会学院，湖北武汉430079；2.华中科技大学社会学院，湖北武汉430074）

赛马竞猜彩票难以开设的原因论析
——基于武汉等地试验的思考

吴林隐1，杨海晨2

（1.华中师范大学社会学院，湖北武汉430079；2.华中科技大学社会学院，湖北武汉430074）

赛马彩票是我国体育彩票界力推的又一新的体彩品种，但是呼吁多年却迟迟未能开设。基于社会学“行动-结构”的视角，对20世纪90年代以来广州、北京，尤其是武汉争取开设赛马彩票的试验进行考察，可以发现影响赛马彩票开设的原因并不止单一的对赌博风险的担忧，预期中博彩程度不高的赛马竞猜彩票的潜在市场是否足够大，可能是影响其开设的更基础的因素。因此，是否能逐步夯实赛马的市场基础，培育制度化的赛马赛事平台，应该是赛马竞猜彩票在未来能否开设的最重要前提。

赛马彩票；行动－结构；赌博风险；市场基础

一、问题的提出

赛马彩票是在足球彩票和篮球彩票开设后，我国体育彩票界力推的又一新的体彩品种。与足球彩票和篮球彩票类似，赛马彩票也计划依托特定的体育竞赛项目，借购券抽奖来筹集体育与社会公益资金。对于这样一种既与国（境）外典型的赛马博彩相呼应，又适应我国国情的竞猜型体彩，自20世纪90年代以来，一些地方一直在先行先试。但是，由于种种原因，国家主管部门对于此类谋划的态度很谨慎，十多年的时间过去，除了少数的地方试验，中央在制度层面始终没有放开。对于这种现象，业界除了呼吁，未有专门的思考。与本文主题相关的研究，更多是从呼吁开放马彩的角度，论及马彩与赌博的区别以及其意识形态定位，而尚未进入马彩为何难以开设的思考语境[1-4]。

这些研究能对应马彩未放开的现实，也有益于从风险治理的角度思考马彩。但是，它们又不能有效地解释自20世纪90年代以来在中央默许下若干地方有关马彩的探索性试验，既然存在无法逾越的障碍，为何又允许试验？进一步言，竞猜型足球、篮球彩票也有类似的问题，它们又为何能顺利发展？因此，若只从赌博风险角度思考开放马彩所面临的障碍，很难深化研究。彩票及竞猜型体彩皆属以购券抽奖来筹款的游戏，它们均是借用人的机会心理来募款，仍属广义的博彩范畴。在一个既往禁绝一切博彩的国家，马彩是否放开，放开到什么程度，自然受道德、政治因素的影响，但显然又不仅限于此。因此，应当将马彩应否放开、能否放开置于包括道德、政治影响，又不局限于此的更加广泛的社会结构性因素中分析，在转型期中国经济与社会变化的大背景下作综合性探讨。

本文以社会学“行动-结构”的视角为分析进路，以近年来影响较大的广州、北京，尤其是武汉争开赛马彩票的地方试验为对象，深入分析改革开放以来我国试水马彩的由来、空间、尴尬与前景。以武汉等城市的试验为案例进行讨论，既是因为地方试验是我国政策测试与创新的典型机制，其最能反映规划中的政策和制度是否具有实施前景，又是因为既往的马彩试验以这些地方最为典型。以它们为对象来讨论问题，能从“实然”而非“应然”的层面，更加清楚地透析马彩开放的空间与限制。

这涉及到“社会行动”（social actions）与“社会结构”（social structure）关系的研究。这里的社会行动是指武汉等城市作为社会行动者（social actors）对马彩这一创新性试验的发起与推进；社会结构是指改革开放以来既促成又制约这一系列试验的宏观社会体制、决策机制与文化意识形态，并最终落脚到作为这些要素承载体的，影响试验、决定制度创设的中央政府。因此，社会行动与社会结构涉及到作为行动的马彩试验在既定或转型的体制与观念的结构中如何展开，二者如何互构，互构又如何反向影响承载行动与结构的地方与中央政府。显然，在本文案例中，行动与结构的关系转换为了地方和中央政府围绕马彩是否开放而发生的互动，互动的焦点则集中于地方对马彩所发起的一次次闯关及中央对这种闯关的回应。就静态的社会行动与社会结构关系而言，前者强调主体选择之于社会运行的影响，后者注重体制、文化、宏观需求等对行动选择的制约，但是，我们不可以简单地将中央政府的回应设想为只是对地方试验的堵或疏，事实上，它远比这更为复杂。以吉登斯（Anthony Giddens）的“结构二重性”（the duality of structure）理论来解释，结构既是行动建构的结果，又是行动展开的条件，二者在互动中不断再生产新的结构和行动[5]89～91。因此，通过对地方与中央围绕马彩试验所展开的一系列复杂互动的透视，便有可能揭示马彩开放的空间与阻力，并进而透析其中所蕴含的各方对马彩可否开放的复杂考量。

本文需要厘清地方马彩试验与转型中的宏观经济-社会-文化意识形态是什么关系？作为后者体制化容器的国家对试验是什么反应？广州、北京及武汉试验是什么关系？为什么在广州、北京试验受挫的情况下，武汉还会知难而上？后者为何仍然无法突破？除了赌博风险，究竟还有没有其他更深层次的原因影响中央对开放马彩的态度？这是一个微观行动与宏观结构关系的思考，是地方试验与国家决策在不断变化的时空场景中系列性互构的研究。

本文案例的资料来源包括国内有关广州、北京，尤其是武汉发展商业赛马、开展马彩试验的研究；国内媒体及互联网平台对这些城市开展商业性赛马、试水马彩的报道；有关部门允许在武汉做马彩试点研究与筹备的消息；武汉市为争开马彩所做的努力等。通过对这些资料的收集、整理和比较分析，本文建构出相关试验的过程与继替关系，并通过对地方试验与国家决策互构的“历时性分析”[6]，揭示马彩为何始终难以开设这一研究主题。

二、初期试水的机遇与障碍

迄今为止，试行马彩的地方试验主要呈现出三波高潮，第一波肇始于广东（重点在广州），第二波继生于北京，第三波再发于武汉。它们具有共性，又因时空差异而各具特色，且因其发生先后构成系列性事件，为人们充分了解马彩试水的完整概貌，思考试验为何始终不能成功留下了空间。尤其是武汉试验，其所具有的丰富内涵直接启发了本文的论题。

要理解这一系列试验的起承转合，透析其缘起、空间与阻力，必须先弄清楚我国体育彩票发展中马彩议题的出现，这也是本文“行动-结构”分析思路的起始。马彩议题是改革开放以来在中国彩票业和体育竞猜型彩票日益发展的大背景下出现的。20世纪80年代末90年代初，“中国福利彩票”初开。1994年初，国家体委成立体育彩票管理中心，对此前各地已发行的体育彩票进行统一的管理、编号、印刷和发行，并统一定名为“中国体育彩票”。2001年10月，中国足球彩票问世，并逐步增强竞猜性。2005年，又推出篮球竞猜彩票。中国的体彩虽然在形式上与广义的博彩相关，却以法定的性质和增进社会福利的目的与赌博等典型博彩划清界限。在这样的背景下，在世界彩票业有着较大影响的赛马彩票也势必进入学界的视野。但是，长期以来的禁赌，让学界在谈论马彩时必须先厘清其与赌博的关系，从公开性、公平性、资金归属、用途与法律属性等方面力辩其与赌博的区别。这样一种言说方式，似乎已经在预示着此议题的敏感与复杂，说明“机会结构”中潜藏的体制“暗礁”和呼吁声中难以绕开的观念障碍。

开放马彩的努力从一开始就既存在机遇，也面临挑战。如果说，纸上谈兵的学术讨论尚不足以显现张力，那么，政策开放背景下出现的马彩试水，则将这种结构性的对冲展露无疑。20世纪90年代初，受香港影响，内地一些城市尝试发展商业性赛马。1991年4月，1949年后内地第一家赛马俱乐部在深圳出现，它在次年举行了“猜头马”的平地赛马比赛。继之，以广州为核心，出现第一波商业赛马的热潮与最初的马彩试水。在1992年后的改革大潮中，广州模仿香港模式试行赛马博彩，1993年完工的广州赛马场成为内地首家具有博彩性质的有奖赛马场。赛马场每周举办2至3场赛马，设有100多个场外投注站，运营高峰期曾经创下一场比赛观赛人数2万多，一天投注金额1200多万元的纪录[7]。

这其实是在地方政府领导下，由广州赛马会公开组织的，它所反映的正是探索马彩过程中中央给出的空间和地方对这一空间的积极利用。这正是市场经济初建时期政策创新的典型模式，对一些既有效益又有风险，一时拿不准的改革，中央不明确表态，但允许地方探索，利多弊少便放行，出了问题踩刹车。但是，问题的另一面也恰恰就潜藏在这种政策不明确却允许试验的模糊状态中。由赛马会出面运作的赛马博彩，在20世纪90年代市场经济草创且缺乏监管的大环境下，显然难以确保公正与规范，也很难不受到地下赌马的影响，并由此激化本来对试验就存在的争议。结果，1999年12月，广州赛马场停业，首战马彩试水就此覆没。这极大地压缩了赛马和马彩发展的空间。

不过，日益开放的形势让马彩试验的机会空间仍然存在。2001年8月，由澳门马会执行董事、香港建恒集团董事长郑榕彬出巨资修建，号称当时亚洲最大、最具规模的北京通顺赛马场开业，并从国外进口纯血马。2003年，马场举办赛季赛马。比赛中设置投注竞猜，投注总额的70%作为奖金向投注者返还，20%向政府缴税，剩余部分作为马场的运营资金。为避免博彩嫌疑，赛马场曾尝试将赛马投注竞猜所得，除去奖金和税金等外，全部捐赠给社会福利机构。但是，缺乏法律依据的“投注”仍埋下隐患，开业近4年，两次被叫停，在严厉打击赌博的背景下，其最终还是停止了一切商业赛马活动。可见，马彩试水从一开始就充满尴尬，它既受市场力量牵引，又受道德、政治约制。一方面，凡有利于经济与社会发展的举措皆允许探索，另一方面，长期的禁赌又让其十分敏感。地方试验的形式降低了敏感性，却也让权威部门无法实施有效的监管。结果，当“放-乱”效应显现，试验出现营私舞弊时，就只能一关了之，而马彩探索也由此陷入“收-死”和“蛇咬-井绳”效应。2002年，公安部、财政部和体育总局等多部委联合发文“严格禁止经营带有博彩性质的赛马活动”。

但是，若说开放马彩的大门已经关死，则又绝对，因为此后武汉等城市仍在争取试点，政府职能部门也仍在与相关城市就马彩试验进行互动。事实上，大体同时期起步的足彩已经以最初的高难度中奖设置与低竞猜性，较好地解决了赌博风险防控。这让业界相信，只要改革开放的大势不变，马彩就仍有希望。由此，才能理解作为本文核心案例的武汉试验的发生。

三、再闯禁区的武汉行动

与广州比拼香港，北京意在突破禁区相比较，武汉试验具有将马彩纳入现有的体育竞猜彩票框架和“经营城市”①所谓“经营城市”，即城市政府基于对城市历史与现实条件的认识，对城市发展所作的策划与努力。树立城市形象和品牌，以此对资源进行统一的规划和配置，是经营城市的核心战略；而抓住土地开发权，形塑城市产业，则是主要手段。的二元复合特征。前者意在寻求马彩在体制内的突破，后者力图借助赛马和马彩可能产生的经济效益带动城市发展。这一思路源于武汉自身的历史与城市地位。武汉作为地处中部的特大城市，在近代和新中国最初的30年地位突出，近代历史上更有长期举办赛马和发行马彩的历史，大汉口曾经拥有数量居全国第一的三大赛马场，被誉为“东方马都”。但是，改革开放以来，无论是最初的沿海开放还是后来的西部开发，武汉均无法获得先机。在“发展型地方主义”（developmental localism）兴起[8]14～18，地方竞争日益加剧的新时期，以发展赛马并争取马彩试点创造城市再度崛起的新机遇，确是将地方历史资源转化为城市经济新增长点的极好思路。因此，北京通顺赛马场的停业，并没有阻挡武汉人决意试水马彩的步伐，他们不仅希望为马彩另辟蹊径，更希望将发展马彩作为“中部崛起”战略的一个重要布局。恰如后来被称为国内“马彩第一人”的秦英巍所说：“马彩搞起来了，中部就崛起了！”[9]

1999年底，由香港东方神马集团投巨资兴建的东方马城在武汉市东西湖区破土动工，其立意重塑武汉的“马文化”，打造城市新名片，被列为省、市重点建设项目。此后，武汉市政府层面开始酝酿马彩。2005年初，武汉市民盟调研室主任秦英巍在武汉市政协会议上提交了《大力发展马产业，做大做长赛马产业链》的提案，从寻找城市经济增长点的角度提出要发展赛马运动，并呼吁“不能痛失‘赛马彩票’花落武汉的良机”[10]。以此为起点，武汉开始了持续多年的呼吁开放马彩之路。在全国“两会”等多种场合，武汉市以各种方式带头提议开设马彩，主张将速度赛马与体彩结合，发展具有中国特色的赛马型体育彩票，并特别强调武汉交通便利、气候适中、赛马运动基础好、设施先进、体彩销售量居同类城市前列，建议将试点放在武汉进行[11]。

在现有体彩框架内发展马彩的建言终于获得权威部门的回应。财政部在2005年回复，我国目前发行赛马彩票的条件不成熟，但同意对其进行先期研究[7]。同年8月，国家体育总局同意在武汉进行竞猜型赛马赛事平台试点，武汉成为全国唯一被授权进行竞猜型马彩研发的城市。2008年，国家体育总局与武汉市政府又批准武汉赛马彩票研究中心在东方马城挂牌。武汉的成功谋划，再次撬开了几近闭合的马彩空间，马彩试水再起。

武汉积极探索竞猜型马彩如何落地的问题。2003年，规模和设施均超过广州和北京赛马场的东方马城投入使用，武汉市设立了年度性的“武汉赛马节”（后更名为“中国武汉国际赛马节”），其间主办“中国速度赛马公开赛”。在2008年11月底的第六届赛马节的中国速度赛马公开赛试验赛中，推出了“竞猜头马”游戏。观众以免费入场券领取有奖竞猜券，在阅读赛马的资料后以竞猜券换取所竞猜马匹的马号券，如果所猜马匹荣获冠军，凭马号券兑换“顶呱刮”彩票，若刮出奖项，即可兑奖，单张最小奖金3元，最高3万元[12]。整个游戏的特点是以免费竞猜代替下注博彩；通过多环节控制提高中奖难度；奖金类型多，受益面大，中奖率高，为65%；金额封顶。试验者想通过这些办法，降低赌博风险，在博彩与竞猜之间进行转换。

以湖北省社会科学院专家为核心的课题组还围绕马彩的价值、赛事基础、游戏规则、发行销售和市场前景等展开系统研究，他们构想设立与国（境）外商业马彩不同的，由政府主导、国家体彩管理中心制定规则，与内地足彩类似的竞猜型马彩；依托体彩销售渠道发行；先在一个城市试点，全国销售，条件成熟后，东、南、西、北、中几个城市同时开花。研究者们还论证了开放马彩的经济与社会效益，认为每年将实现销售1000亿元，上缴税收400万元，创造就业机会300万个，这即是著名的“143”推断[9]。上述努力，不仅是要为马彩开放寻找制度接口，更要让其符合社会的经济预期。

但是，武汉借力马彩经营城市的策略很明显。不仅相关研究主动将赛马产业和马彩嵌入到地方发展的布局之中，政府也直接将发展赛马产业纳入城市总体规划。2007年底，武汉市城市规划委员会发布《泛金银湖地区概念规划暨综合交通规划》，提出以东方马城所在地金银湖为中心辐射展开，将此地区建设成有一流赛马运动基地、特色生态旅游度假区、高端滨水居住区和高新技术创业基地的新型城区[13]。而东方马城本身也是一个涉及赛马、旅游、商业和地产四大产业的大型综合开发项目，除了国际赛马场、马会俱乐部等，还包括高档酒店、豪宅、写字楼等众多项目。这种借势概念、捆绑开发的做法，是投资方的商战策略，更是地方政府以土地引项目、以项目带发展的经营城市操作。显然，武汉不仅在闯关马彩，还力图借此为城市再生产新的机会空间。

四、赛马竞猜彩票受限的复合解释

在对赛马竞猜彩票地方试验的系列事件进行建构后，回到规范的理论讨论。武汉试验的确重新打开了马彩开禁的机遇窗口，让几近死局的马彩重新成为可以进入政策讨论的议题。然而，后来的事实却表明，武汉试验最终也停留在只开花不结果的阶段，政府权威部门迄今并没有作出进一步的政策决断。由此，自20世纪90年代开始的一系列地方试验，无论是模仿香港的广州，勉力苦撑的北京，还是尝试竞猜的武汉，均未能将马彩开放的机遇转化为制度性成果。其间，探索马彩的行动与宏观社会结构之间的关系在地方与中央政府的互动中经历了不断的变化，机会空间也闭后再开，但结局似乎仍无二致。种种迹象显示，权威部门仍然认为马彩的上市尚未成熟，根本没有时间表[14]。

为什么接连不断的试验始终无法换来制度性成果？我们必须再次回到由地方-中央互动所折射出的行动与结构的关系去寻求答案。因此，必须重提有关赌博风险的解释。不能认为这种解释没有道理，尽管业界一再指陈竞猜型马彩与赛马博彩在性质上不同，用合法的竞猜替代赌博是一个较好的方法，但是，“赌马”的历史标定，马彩在现实中与赌博剪不断的关系，让政策如何把控才能既生效益又不引发风险，的确颇费思量。因此，中央对马彩允许试验而不作决策，可以理解。

但是，足球、篮球竞猜的顺利发展，又说明即使存在赌博风险，也不能解释竞猜型马彩未开放的全部原因。受武汉试验双重特点的启发，本文欲从道德、政治风险与经济效益比较的二元视角，寻求进一步的解释。我们知道，竞猜型马彩是以显著降低游戏的博彩度为特征的，在国家体育总局体彩中心的有关人士看来，已“绝非是真正意义上的马彩”[15]，既然如此，做经济学设想，对于低风险的产品，市场相较于道德，就应该具有更加基础性的影响，市场基础好就可以开设，反之难以开设。

现阶段竞猜型马彩是否具备潜在的市场基础呢？这涉及到对赛马运动的影响力和彩票博彩度两个方面的评估。事实表明，作为现代体育项目的赛马在我国的影响力并不大，人口中心区域的非游牧历史文化，更为主要是新中国建立后对赌马的禁绝，让作为马彩基础的商业赛马运动从整体上讲还处于培育阶段，社会主体人群的马文化并不普及。从湖北省社会科学院赛马彩票研究中心等对武汉发行马彩的民意调查中就发现，武汉赛马节举办了6届，仍然有超过40%的受访者完全不了解[16]。列举一下近年来国内重大赛马赛事的观众人数，则更能说明问题。2003年首届武汉赛马节开幕式的首场比赛，可容纳数万人的东方马城只有数千观众；2008年11月第六届武汉赛马节的中国速度赛马公开赛试验赛，设竞猜头马活动，免门票，观众约2万，但其中不乏赛会组织者邀请来壮声势的；2013年6月15日新疆新源县的“西域汗血马-中国那拉提”速度赛马公开赛，因在西北少数民族地区举办，有3万多观众，但相较于2011年2月5日香港的农历新年赛马日沙田马场的9万观众，仍相差甚远。观赛人数不等于马彩购买人数，但观众少，至少说明赛马运动的影响力小。马彩的效益建立在赛马运动的社会影响力和彩票博彩度组合的基础上，如果前者缺乏，效益就只能来自后者，可是，武汉的竞猜游戏以降低博彩性为前提，正式上市的产品如按此类思路设计，恐怕也只有少数真正喜欢赛马的人会购买。由此，可有两点推理：其一，在赛马运动影响力小的情况下，降低马彩的博彩度也意味着降低游戏的市场吸引力；其二，如果马彩处于高博彩度-高吸引力和低博彩度-低吸引力的两难状态，就很难模仿足彩模式，从低风险起步，逐步增加游戏的刺激度。因此，构想中的竞猜型马彩的市场效益，其实需要深究。

“143”推断中的每年可销售1000亿元这一被广为引用的数据又有何依据？各种采访和报道均称是根据境外经验推算。“境外经验”指什么？是否就是指玩法多样、刺激性强与获利性高的赛马博彩？如果是，这种推算的可靠性就值得怀疑。比较一下我国足球彩票的销售便能发现问题，从发行足彩的2001年10月到2008年8月31日，近7年时间，足彩中最受青睐的胜负游戏和任选9场游戏共计销售344.56亿元，占同期竞猜型体彩总销量383.56亿元的89.83%[17]。相信没有人怀疑足球的影响力远超赛马，且足球竞猜从非常成熟的欧洲五大联赛等世界级比赛做起，占竞猜型体彩销售量绝对大头的上述两项游戏数年累积的总销售量不过300多亿元，相较之下，我们有什么依据认为尚未具备商业赛事平台的竞猜型马彩能实现年销售量1000亿元的目标？如果竞猜成熟的国际足球赛事是为了确保足彩的效益与公正性，那么，竞猜本土构想中的赛马恐怕就未必有此保障。那是否可以仿效足彩只竞猜国际赛事？好像设计者没有这样思考问题，即便可以这样设计，影响力如何测算，也需要考虑。

但是，几乎所有的马彩研究者都只强调马彩对经济的拉动，从来不考虑其局限，这可能就有一个立场决定偏好的问题。其实，现实中的马彩研究者基本上也是马彩倡导者，这类马彩研究说到底就是呼吁开放马彩的研究，这种状况有利于创造舆论环境，却有可能屏蔽了研究视野，让研究者认为只要马彩开放，巨大的效益自然会产生，但对其复杂性，似乎未见考虑。至于马彩的试验者，又很难说没有地方利益优位的意识，他们本能地愿意接受竞猜型马彩具有巨大效益的观点，而很难去深入思考超越地方利益的马彩的宏观经济限制问题。这种状况其实也正是微观行动与宏观结构偏差的反映，但只要中央政府能准确预估到这种偏差，竞猜型马彩的开放也就不可能。

在这种背景下，任何加大偏差的地方评估与策略，其实都是在增加对马彩的锁闭。如以发展马彩来经营城市，就只会导致中央收紧对土地资源的约束。虽然以概念引项目，以项目带开发是“经营城市”中政商互动的常态操作，但是，只要土地管理部门对此有所警觉，以发展赛马来圈地的难度就加大了，结果，复合型的马彩试验策略，反而可能导致马彩开放宏观机会结构的收紧。

五、结论

综上所述，本文对赛马竞猜彩票难以开设的原因，作出了相较于既往单一的赌博风险担忧更加复合性的解释，强调了赛马运动在内地缺乏市场基础对竞猜型马彩效益的限制。由此，本文得出以下结论与启示：

第一，对于呼吁多年的赛马竞猜彩票迟迟未能开设的原因，应该从只强调赌博风险转到更加多元的角度思考。考虑到是体育经济、土地经济及赌博风险所关涉的社会背景共同影响马彩开放的决策，因此，在马彩是否开设上，决策者要面对一组，而非单一性结构因素。虽然各因素之间的关系在时空流变中会变化，但它们的确共同构成对马彩开放的制约。其中，政治、道德担忧可以通过降低游戏的博彩度来缓解，但是，低博彩性的竞猜型马彩能否在消解地下博彩时获得良好的经济效益，却是决定其能否开放的更现实问题。如果竞猜型马彩不能满足彩民需求，反而诱发大规模地下赌马，是否开放就需要掂量。

第二，发展马彩是体育产品的市场化行为，但通过发展马彩来经营城市，却可能让有关资源投入与效益产出的评估在局部与整体之间产生偏差，这种偏差反映到中央-地方互动上，反而会压缩马彩开放的空间。如发展马彩-经营城市-土地政策收紧的因果链条，就是这种逻辑的呈现，如果马彩试验陷入这样的行为结构，更不易收获成果。

第三，竞猜型马彩在未来是否能开设，说到底不取决于项目自身诱发的赌博风险，而更主要取决于整体的社会条件变化。在推动这些条件的变化中，业界与学界可以且必须做的，是要在夯实商业性赛马的市场基础上多下功夫，在设计可以实际操作的赛事平台及制度规则上多做研究。只有具备类似足球、篮球那样的全国性赛马制度平台，才有可能考虑引入竞猜的问题。

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