海河流域公路项目水土保持工作实施现状及问题分析

尚润阳，王舒

海河流域公路项目水土保持工作实施现状及问题分析

尚润阳，王舒

（水利部海河水利委员会，天津300170）

通过对海河流域5个公路项目水土保持方案实施情况进行调查，总结了海河流域公路项目水土保持工作现状，查找了水土保持方案审批和落实方面的薄弱环节，提出加强公路项目水土保持监督管理的对策及建议，为促进公路项目水土保持“三同时”制度落实提供参考。

海河流域；公路项目；水土保持

随着我国高速公路建设不断推进，公路项目造成的水土流失也逐步增加，全面认识公路项目水土保持工作现状及存在问题，对加强公路项目水土保持工作具有重要的推动作用。本文通过调查海河流域内京港澳高速公路石家庄—磁县（冀豫界）段改扩建项目、荣成—乌海高速公路河北徐水—涞源（冀晋界）段工程、西柏坡—阜平高速公路石家庄段、国家高速公路网荣成—乌海山西境山阴—平鲁段、朔州环线西南段公路等5个公路项目水土保持工作实施情况，分析了公路项目水土保持工作中存在的普遍问题，并就做好公路项目水土保持监督管理提出对策和建议。

1 公路项目水土保持工作实施情况

1.1 水土保持方案编报及变更审批情况

建设单位在可行性研究阶段均编报了水土保持方案，水土保持方案编报程序基本符合水土保持法律法规要求。根据调查，公路项目水土保持方案重大变更集中在弃渣场防治区，主要表现为弃渣场的数量、位置、弃渣量与水土保持方案不符。存在弃渣场变更的项目建设单位均未按照《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）》（办水保〔2016〕65号）要求，向水行政主管部门履行水土保持方案重大变更审批手续，导致公路弃渣场普遍存在“未批先弃、违法弃渣”的现象。1.2水土保持后续设计落实情况

建设单位在初步设计阶段均将水土保持方案中明确的护坡、截排水、土地平整等水土保持措施纳入主体设计中，但未以专篇或专章的形式编制水土保持专项设计。大部分项目开展了主体工程（主要涉及道路、服务区防治区）绿化专项设计，绿化专项设计中的绿化树种类型、苗木规格、绿化标准、投资等较水土保持方案有较大变化。部分项目开展了弃渣场设计，但设计深度不够，未能按照每个弃渣场位置、弃渣量、上游汇水面积等开展水土保持专项设计，导致水土保持措施类型、规格、标准、植物种类选择等针对性不强，不能完全指导弃渣场水土保持措施的实施。

1.3 取土场、弃渣场等重点部位确定及实施情况

根据调查，公路项目在施工图设计阶段才可基本确定取土场、弃渣场的数量和位置，在施工过程中，由于征占地等原因，大约20%的取土场、弃渣场的位置较施工图阶段会发生变化，最终确定的取土场、弃渣场数量和位置较水土保持方案变化极大，其中弃渣场位置变化率在90%以上。同时，由于位置发生了变化，80%以上的取土场、弃渣场实际取土、弃渣规模与水土保持方案设计相比也发生了变化。在弃渣场选定方式方面，公路项目一般按照“施工单位选定、设计单位认可、建设单位确认”的方式和流程确定弃渣场位置，施工单位根据施工图设计和实际施工情况选择合适位置，经设计单位认可并出具设计图纸，最终报建设单位审核确定。

1.4 水土保持措施落实情况

在水土保持措施落实率方面，大部分公路项目按照水土保持方案及后续设计落实了相应的水土保持措施，但是根据水土保持分区、占地性质、水土保持措施类型等不同，水土保持措施落实率和效果也存在着一定差异。其中，路基、桥梁、互通立交、服务区等永久占地防治区截排水、护坡、绿化等措施落实基本符合水土保持方案要求；施工生产生活区、施工便道区土地平整、迹地恢复等措施基本符合水土保持方案要求，但表土剥离、临时排水、植被恢复等措施落实率差；平原区取土场表土剥离、土地整治等措施落实基本符合水土保持方案要求，但山丘区取土场表土剥离、土地整治及截排水措施落实率较差；在已经使用完毕的弃渣场中，大部分弃渣场拦挡、截排水、土地整治、排水等措施落实到位，但基本未按照“先拦后弃”的原则进行弃渣，部分弃渣场存在表土剥离不到位、截排水系统不完善、植被恢复效果差等问题。在水土保持措施实施进度方面，施工生产生活区、施工便道、取土场、弃渣场等临时占地防治区存在水土保持措施落实滞后于主体进度的问题，其中弃渣场、施工便道及山丘区取土场、施工生产生活区最为突出。

1.5 水土保持工作管理情况

大部分项目在建设初期明确了水土保持工作机构，配置了相应水土保持管理人员，并出台了水土保持管理制度，落实了建设、施工等单位水土流失防治责任，在招标文件及合同中也设置了水土保持相关条款，明确了施工单位水土保持任务；在施工过程中，建设单位自行或委托水土保持监理、监测单位，按季度定期对项目施工过程中水土保持措施落实情况开展巡查，对发现的问题由建设单位发文或口头通知的形式要求施工单位进行整改。

1.6 水土保持监测开展情况

调查的所有在建公路项目水土保持监测工作开展均存在不同程度的滞后现象，部分项目建设单位在主体施工即将结束时才开展水土保持监测工作。大部分项目在水土保持监测机构、人员设置、内容及频率等方面基本符合有关技术规程要求，但部分项目未按要求开展驻点监测，监测方法不符合有关技术规程要求，监测成果报送也不及时。在监测过程中，部分项目水土保持监测单位根据施工现场情况向建设单位提供水土保持工作建议，建设单位基本能采纳监测单位意见并能及时采取措施，水土保持监测工作对水土保持方案落实起到了一定的促进作用。

1.7 水土保持监理开展情况

调查的所有在建公路项目水土保持监理工作均严重滞后，建设单位在施工后期委托了具有相应资质的机构开展水土保持监理工作。水土保持监理单位主要通过巡视监理的方式，对临时措施和弃渣场、取土场等临时占地防治区植物措施落实进度和质量进行监理和质量评定，拦渣、截排水、边坡防护、土地整治、绿化等措施日常监理由主体监理单位承担，水土保持监理单位仅承担以上措施水土保持监理资料的收集归档工作，并负责项目水土保持监理总结的编制工作。

1.8 水土保持设施验收及补偿费缴纳情况

调查的所有完工项目水土保持设施验收均存在不同程度的滞后现象，水土保持设施验收滞后原因主要是水土保持方案重大变更未履行、水土保持措施实施滞后、水土保持自查初验未完成等。调查的所有项目均按照相关规定，足额向地方水行政主管部门缴纳了水土保持补偿费，大部分项目水土保持补偿费缴纳时间为项目建设后期。

2 公路项目水土保持工作存在的普遍问题

2.1 水土保持后续设计落实不到位

当前，公路项目未以专篇或专章形式开展水土保持专项设计，水土保持方案措施体系不能完整纳入后续设计中，建设及施工单位对水土保持措施类型、工程量、投资等内容难以界定，影响了水土保持措施的落实。同时，大部分公路项目未开展弃渣场专项设计，导致弃渣场设计中的水土保持措施类型、规格、标准、植物种类等针对性不强，不能完全指导弃渣场水土保持措施的实施。

2.2 水土保持方案重大变更报批手续履行不及时

公路项目水土保持方案重大变更主要集中在弃渣场，由于建设单位对水土保持方案重大变更的内容、程序及具体要求了解不够，当弃渣场位置、堆渣量与水土保持方案发生重大变更时，建设单位未按要求在弃渣前编报弃渣场补充报告书报水行政主管部门审批，致使“未批先弃、违法弃渣”现象普遍存在，水土流失隐患严重。

2.3 临时占地防治区水土保持措施落实率较差

大部分公路项目弃渣场、取土场、施工生产生活区、施工便道等临时占地防治区存在水土保持措施落实不及时、效果较差等问题，主要体现在：临时占地防治区水土保持措施落实滞后于主体工程进度，大部分弃渣场未按照“先拦后弃”的原则进行堆渣，弃渣场、施工便道等区域表土剥离、临时措施防护等措施落实不到位。

2.4 水土保持监理和监测工作开展不规范

大部分公路项目水土保持监理、监测工作开展比较滞后，不能实现项目施工过程中的全过程监理、监测。部分项目水土保持监测单位未开展驻点监测，水土保持监测方法和技术比较落后，监测频次达不到有关要求；部分水土保持监理单位职责不清晰，任务不明确，监理方法、内容等不符合相关规范要求，水土保持监理作用未完全发挥，无法有效对水土保持措施质量、进度及投资实施有效控制。

2.5 水土保持设施验收滞后

由于水土保持措施落实滞后、水土保持方案重大变更审批程序履行不及时等原因，公路项目一般最早在投产使用1～2 a后才开始申请开展水土保持设施验收，严重违反了水土保持法有关规定。

2.6 部分基层水土保持监督管理满足不了工作要求

部分基层水行政主管部门生产建设项目水土保持监督检查工作程序不规范，督查中发现的问题多以口头形式告知建设单位，缺少书面督查通知、督查意见等过程记录材料。部分基层水行政主管部门督查的目的以收费为主，存在“重收费、轻监管”现象。同时，大部分基层水行政主管部门对生产建设项目违法弃渣、水土保持设施验收滞后等违法行为监管不到位。

3 公路项目水土保持监督管理对策及建议

3.1 优化公路项目水土保持方案编报时间

公路项目可行性研究阶段只能确定项目大体走向，在初步设计阶段才能确定项目具体走向、取土场弃渣场位置、边坡防护形式等。根据水土保持法律法规，水土保持方案是“项目开工前”的前置，因此建议水行政主管部门出台有关文件，鼓励建设单位水土保持方案编报时段由当前的可行性研究阶段推延到初步设计阶段，确保在取土场、弃渣场位置选择时更符合实际，水土保持防治分区及措施类型更有针对性。

3.2 制定公路项目水土保持后续设计落实制度

针对公路项目普遍存在的水土保持后续设计落实不到位问题，建议水行政主管部门在和交通主管部门沟通的基础上，制定公路项目水土保持后续设计落实制度，从技术规范层面要求设计单位在编制项目初步设计时以专章或专篇形式开展水土保持工程专项设计，并明确水土保持工程专项设计内容、技术要求等，从制度上推动公路项目水土保持后续设计的落实。

3.3 加强公路项目水土保持监督检查

公路项目线路长、扰动剧烈、土石方量大、取土场弃渣场多，在建设过程中，极易产生水土流失甚至形成严重水土流失危害，必须强化公路项目水土保持监督检查。当前，所有公路项目水土保持行政审批由地方水行政主管部门负责，按照水土保持法有关要求和“谁审批、谁监管”的原则，建议水利部进一步要求地方水行政主管部门落实责任，依法全面履行职责，组织做好公路项目水土保持方案实施情况跟踪督查，对水土保持措施落实不到位、水土保持方案重大变更不及时、水土保持方案指定地以外弃渣等违法行为依法查处。

3.4 规范公路项目水土保持监测、监理工作

进一步明确水土保持监理单位的职责和监理对象，理清水土保持监理和主体监理的工作分工，确保水土保持监理有效发挥作用。通过采取缓批限批等行政措施，对水土保持监理、监测工作开展滞后的公路项目进行处罚。在开展水土保持设施验收时，实行水土保持监测工作“一票否决制”，对存在水土保持监测开展滞后、工作不规范、监测资料不真实等问题的项目，水土保持设施验收不予通过。

3.5 开展公路项目水土保持宣传培训

公路项目上级主管部门一般为当地交通管理部门，建议地方水行政主管部门加强和地方交通主管部门的沟通协调，建立公路项目水土保持工作联合协调机制，针对各地实际情况，从制度上推动公路项目水土保持方案审批、补偿费缴纳、水土保持监理监测开展、水土保持设施验收等工作。同时，针对公路项目特点和水土流失防治重点，强化对加强公路项目的水土保持宣传和培训，加强水土保持法律法规和水土保持新理念和新做法的宣传，不断提升建设单位的水土保持工作和水土保持意识，促进水土保持“三同时”制度的落实。

S157

A

1004-7328（2017）03-0015-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.03.004

2017—02—11

尚润阳（1981—），男，高级工程师，主要从事水土保持监督管理工作。