新阶段“三农”工作的新主线——解读2017年中央一号文件

董 峻

王立彬

新阶段“三农”工作的新主线
——解读2017年中央一号文件

董 峻

新世纪以来指导“三农”工作的第14份中央一号文件日前发布。

这份文件题为《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，全文约13000字，共分6个部分33条，包括：优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链；强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展；补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础；加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力。

主要目标：增加农民收入，保障有效供给

摘录：推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。

推进农业供给侧结构性改革是一个长期过程，处理好政府和市场关系、协调好各方面利益，面临许多重大考验。必须直面困难和挑战，坚定不移推进改革，勇于承受改革阵痛，尽力降低改革成本，积极防范改革风险，确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。

【解读】“当前农业农村发展的内外环境发生了大的变化，出现许多新矛盾新问题。”中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任、中央财办副主任唐仁健说，“主要是农产品需求升级了，有效供给跟不上；资源环境承载能力到了极限了，绿色生产跟不上；国外低价农产品进来了，国内竞争力跟不上；农民增收传统动力减弱了，新的动力跟不上。”

他认为，矛盾的主要方面在供给侧，突出的是结构性、体制性矛盾。深入推进农业供给侧结构性改革，就是要从供给侧入手、在体制机制创新上发力，从根子上解决这些矛盾问题。

“农业供给侧结构性改革成不成功，要看供给体系是否优化、效率是否提高，更要看农民是否增收、是否得实惠。主攻方向是提高农业供给质量。”唐仁健表示，要用改革的办法来推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变，实现农业增效、农民增收、农村增绿。

他特别强调，农业供给侧结构性改革是一个长期的过程，不可能一蹴而就，还可能会经历大的阵痛，付出一些代价，但在方向性问题上不能出大的偏差，不能犯颠覆性错误，必须守住三条底线，确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。

两大板块：结构调整和改革

摘录：坚持质量兴农，实施农业标准化战略，突出优质、安全、绿色导向，健全农产品质量和食品安全标准体系。支持新型农业经营主体申请“三品一标”认证，推进农产品商标注册便利化，强化品牌保护。深入开展农兽药残留超标特别是养殖业滥用抗生素治理，严厉打击违禁超限量使用农兽药、非法添加和超范围超限量使用食品添加剂等行为。健全农产品质量和食品安全监管体制，强化风险分级管理和属地责任，加大抽检监测力度。建立全程可追溯、互联共享的追溯监管综合服务平台。鼓励生产经营主体投保食品安全责任险。抓紧修订农产品质量安全法。

【解读】唐仁健在解析文件内容时说，农业供给侧结构性改革包括结构调整和改革两大板块。其中，农业供给侧结构要推进“三大调整”——

调优产品结构，突出“优”字。消除无效供给，增加有效供给，减少低端供给，拓展中高端供给，突出“优质专用”大宗农产品和“特色优势”其他农产品的生产供给。文件提出要统筹调整粮经饲种植结构，发展规模高效养殖业，做大做强优势特色产业，优化农业区域布局，提升农产品质量和食品安全水平。

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调好生产方式，突出“绿”字。推行绿色生产方式，修复治理生态环境，既还历史旧账，也为子孙后代留生存和发展空间。文件提出推进农业清洁生产、大规模实施农业节水工程、集中治理农业环境突出问题、加强重大生态工程建设等。

调顺产业体系，突出“新”字。着力发展农村新产业新业态，促进三产深度融合，实现农业的全环节升级、全链条升值。文件提出大力发展乡村休闲旅游产业、推进农村电商发展、加快发展现代食品产业、培育宜居宜业特色村镇等。

而改革的核心是理顺政府和市场的关系，实现“三大激活”——

激活市场。深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度等重要举措。

激活要素。改革财政支农投入机制、加快农村金融创新、深化集体产权制度改革和探索建立农业农村发展用地保障机制等重大政策举措。

激活主体。培育新型农业经营主体和服务主体、开发农村人力资源和吸引各类人才回乡下乡创业创新等政策措施。

政策支持：培育新产业新业态，整合撬动财政资金

摘录：坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加，着力优化投入结构，创新使用方式，提升支农效能。固定资产投资继续向农业农村倾斜。发挥规划统筹引领作用，多层次多形式推进涉农资金整合。推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式。创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作，实行以奖代补和贴息，支持建立担保机制，鼓励地方建立风险补偿基金，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。建立健全全国农业信贷担保体系，推进省级信贷担保机构向市县延伸，支持有条件的市县尽快建立担保机构，实现实质性运营。

【解读】在经济下行压力较大的当下，如何进一步加大对“三农”的支持力度？唐仁健指出了两个思路：培育壮大新产业新业态和财政上做好整合和撬动两篇大文章。

他说，文件把壮大新产业新业态作为推进改革的重大举措，在用地、融资、人才、基础设施等方面作出了一系列政策安排。

“要像当年抓乡镇企业一样抓新产业新业态，使其成为农业农村发展新的增长点，成为农民持续较快增收新的动力源，再在农村来一次新的‘异军突起’，让农村成为引人入胜的天地、农业成为令人向往的产业、农民成为令人羡慕的职业。”他说。

唐仁健同时表示，确保农业农村投入，一方面是确保增量，文件坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加。另一方面是下功夫用好用活存量，做好整合和撬动两篇大文章。

整合，就是通过对存量资金进行统筹整合，集中力量把最该办的事办好。文件提出发挥规划统筹引领作用，多层次多形式推进涉农资金整合；推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式。

撬动，就是把有限的财政资金作为“药引子”，吸引金融和社会资本更多投向农业农村。文件提出政府和社会资本合作、以奖代补和贴息、建立担保机制、建立风险补偿基金、设立各类农业农村发展投资基金、加大地方政府债券支持农村基础设施建设力度等措施。

亮点举措：盘活集体建设用地，打造田园综合体

摘录：大力发展乡村休闲旅游产业。充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游+”、“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。丰富乡村旅游业态和产品，打造各类主题乡村旅游目的地和精品线路，发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地。鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。

培育宜居宜业特色村镇。围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。支持各地加强特色村镇产业支撑、基础设施、公共服务、环境风貌等建设。打造“一村一品”升级版，发展各具特色的专业村。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

【解读】唐仁健说，当前休闲农业、乡村旅游、乡村养老等新产业新业态用地需求旺盛。因此，文件提出允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，可采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。

文件强调，要认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。

他指出，宅基地等集体建设用地利用中要注意两点：严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所；注意保护农户和农村集体经济组织的权利，防止集体资产被外来资本控制。

文件还提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

唐仁健表示，当前急需培养乡村建筑设计、乡村规划人才。文件对此提出，鼓励高等学校、职业院校开设乡村规划建设、乡村住宅设计等相关专业和课程，培育一批专业人才，扶持一批乡村工匠。

评论

面朝农村春暖花开

王立彬

“要让农村成为引人入胜的天地、农业成为令人向往的产业、农民成为令人羡慕的职业。”对2017年中央一号文件，中央农办负责同志解读的这段话引起城乡群众共鸣。随着信息化、后工业化时代到来，特别是生态文明深入人心，抓新产业新业态，让农村再来一次“异军突起”，实现“面朝农村、春暖花开”，正逢其时。

随着城市化、工业化进程加快，农村的绿水青山、田园风光、乡土文化、土特产品吸引力越来越大。绿水青山欣赏之余，还需呵护；田园风光享受之外，更要建设；乡土文化并非只是展品，还要保护开发；土特产品不只是消费对象，仍需设计创新。这都需要政策、资金、人才。中央一号文件提出壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链，并在用地、融资、人才等方面作出一系列政策安排。这无疑将使新产业新业态成为农业农村发展新的增长点，成为农民持续较快增收新的动力源。

在农村再来一次“异军突起”，要像当年抓乡镇企业一样抓新产业新业态。改革开放之初，作为亿万农民的伟大创造，乡镇企业超常规、跨越式发展，出人意料地“异军突起”，不是“审批”出来的，而是在于供给侧接需求侧的“地气”，直面市场需求，接受市场调节。

政府要抓好新产业新业态，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时要勇担责任、干好该干的事，不能以“市场”之名行“甩手”之实。

土地是“三农”问题核心。从项目落地到抵押融资，一大关键是土地。政府相关部门要按中央决策部署及时研究突出问题，支持地方在坚持宪法底线的前提下大胆探索、大胆创新，扶持依托农村农业资源的休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等新产业新业态。

只要尊重市场规律、尊重农民意愿、尊重基层首创精神，农村可以建设成人人向往的热土，第一产业可以发展成依靠自然、天人合一、绿色发展、生态文明的支柱性产业。“面朝农村、春暖花开”的诗意景象一定能够实现。