现代乡村治理中村规民约的机制和功能

摘 要：村规民约是现代农村治理的典范载体。当下村规民约由于过于侧重其“法治”屬性，往往成为基层治理的“工具”。基于村规民约的重要性，文章认为村规民约可以就村民关心的现实问题进行约定，在“法治”基础上，增强其发展动力。通过对当下农村治理中村规民约的功能、机制、问题进行深入探析，并结合村民实际生活之需要，以农村社会工作的有效专业介入，促进村规民约的完善，实现农村善治。

关键词：村规民约 机制 功能 社会工作

中图分类号：F320.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）01-019-02

“治理”一词的核心在于多方有效参与。近年来，在农村经济发展、行政村落调整、农村共同体式微等背景下，尽管有些村落对农村治理进行了有益的探索，但实现农村有效治理仍未全面铺开。其中，“村规民约”被认为是是法治、德治、自治“三治”结合的现代基层社会治理模式的典范载体，因而备受关注。对于村规民约的界定，普遍认为村规民约是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范。笔者认为，当下的村规民约过于侧重其“法治”属性，往往成为基层治理的“管约”、“工具”，其发展动力不足。村规民约可借鉴城市社区“睦邻公约”等形式，与“治理章程”等工具区别开来，就村民关心的现实问题进行约定，在倡导健康文明的生活方式和习惯、促进公民社会的培育、营造良好的生活环境等方面发挥更大的作用。

2014年以来，浙江省Q市率先全面开展村规民约修订工作，1481个行政村陆续完成修订。本文基于对Q市的调研，对当下农村治理中村规民约的现状、问题进行深入探析，并结合地方实际提出应对之策，以促进村规民约的完善，推动农村善治。

一、村规民约的机制和功能

（一）内容和功能

从功能性来看，一般认为，村规民约的制定和实施过程即应充分体现民主与法治，而在村规民约的框架下，村民也应“修身齐家”，从而实现村规民约对基层秩序和利益进行规范和调节。例如通过最常见的奖惩形式，发挥奖励的积极引导功能和违规处罚的教育约束功能。总体而言，当前村民规约的“法治”特征尤为明显，而村民的自我约束融合的功能已经弱化。以T村为例，该村近年来大力发展乡村生态旅游，作为形象工程的标准配置之一，村规民约的大型喷绘被置于村口。然而大多村民只知道有村约，对于村约的内容却完全不熟悉，在日常生活中更多地在于自我保护，约束和激励的功能就无从谈起。

从内容方面看，合法性是村规民约的首要要求。村规民约不和宪法、法律、法规相违背，不与党和国家的方针、政策相抵触，不得有侵犯公民人身权利、民主权利和合法财产权利。同时，村民公约要能够结合村里实际，具有操作性、合宜性等特征。基于调查情况来看，目前大多村规民约的内容综合性仍然很强，往往涵盖几乎所有的村务。在具体内容方面，禁止项、罚款项较多，倡导性条目较少。例如F村的村规民约中，只对考入大学和老年人涉及到奖励，在13个条目中就出现五次罚款项目。也要看到，有的村落将当下相关的“五水共治”、“生态家园”建设内容纳入村规民约，凸显了一定的时代特点。

（二）产生和运行机制

村规民约的机制主要体现在制定的主体、制定程序、监督和执行三个层面。首先，村民应该是制定村规民约的主体。由村民大会或者村民代表大会讨论确定，报政府备案。其次，在制订程序上，浙江省综治办要求在广泛征求意见的基础上，经村两委联席会议商议后，提交村民会议或村民代表会议表决通过，并按规定上报备案。如通过入户座谈、召开村民代表大会等多种形式，引导村民参与讨论和制定村规民约；最后，村规民约应在政府、村委会的监督下按照规约内容进行自我管理。

调研发现，村委会依然是村规民约运行的主体。少数的“政治精英”在司法局等相关部门指导下，基于一定的范本，尽量结合本村实际，商议并制定形成。村民代表或者其他人员极少有机会参与整个过程。特别是在实施和监督方面，村民认为几乎没有按照村规执行。村干部更多在于完成上级任务，缺乏将村规民约有效运行的能力。而村民也缺乏参与和监督的途径和能力，“没用的，说不可以私自砍木头，还是有人砍，没人去举报，举报了对自己没有好处，没有人会干这样的事。”可见，村规民约在制定主体、制定程序、监督和执行方面都没能很好地落到实处。

二、村规民约的现实困境

（一）村规民约的现实困境

第一，村民对村规民约的文化认同明显缺乏。村规民约往往被认为是村委会管理的工具，冗长的条文难以被理解和内化，大多以义务性的规定对村民进行约束，而忽略了对其自身权利的维护和保障，无法避免形式主义，难以有效执行。村规民约不应以简单的奖惩等形式成为村干部的管理工具，应是村民参与农村治理的载体，应该让村民看到村规民约可以并且能够发挥其积极的功能，从而解除对村规民约的信任危机。

第二，村民在村规民约的制定和运行中参与明显不足。村规民约的制定和执行机制无法落到实处。一方面，村委会主导村规民约的制定，又是监督和执行的唯一主体，更多地在于完成行政任务。村干部认为如果太严格执行，不利于日常工作的开展。村民则认为没事不要给自己找麻烦、举报别人会导致村里的人会有想法。由此而导致恶性循环，村规民约不可避免沦为基层治理的形式工具。

（二）村民生活现实需要

随着新农村建设、美丽乡村建设的持续推进，农村的生活环境已经得到很大的改善。在农村基层社会治理当中，村民自治还很不完善，政府可以统筹以往村规民约中法治化的部分，在“治理章程”等载体中实现，如对授权性规范如村民的选举权和被选举权、对村干部的监督权和罢免权、对村组事务的建议权、管理权和决策权以及村民委员会的职责进行规定，以其作为村委会管理的主要依据和内容。而村规民约可以更凸显日常生活，在倡导健康文明的生活方式和习惯、促进公民社会的培育、营造良好的生活环境等方面发挥更大的作用。

要增强村规民约的发展动力，就要调动村民参与到村规民约的制定和运行中來，使得村规民约更能体现村民们关心的和需要的内容，让村民在运行的全过程中看到村规民约的有利影响。基于调研，与村规民约相关的需求主要包括：一是村规民约的内容方面，主要涉及与生活环境相关的内容。如公共卫生、绿化环境、安全秩序（汽车）、文化活动、邻里和谐等问题开始被更多的关注。二是村规民约的有效性问题。只有被村民认为是有利的，村民才可能去参与和执行。物质利益是基础，需要有所保障；同时，要诱导村民看到村规民约对于个人生活以及村集体带来的整体效益。农村是村民的，要让村民感受到自己的力量，让村民发挥自己的话语权。三是对基层治理参与的信任问题。近年来，部分村民的公民意识增强，对村规民约谁来制定、如何参与、如何建议、谁来执行奖惩、谁来监督和执行等问题开始有思考，只是缺乏有效引导。

三、村规民约的完善之道

（一）个案：专业社工运用“开放空间”会议技术制定公约

2015年，宁波的某小区在社区参与行动办的指导下，运用“开放空间”会议技术主持了讨论会，制定了该小区的社区公约。该过程包括：主持人介绍主题及讨论规则，居民写下自己关心的话题发布话题，问题分类，形成小组，分组讨论并记录结果，讨论结果分享，形成草案，表决，修改意见，草案通过，张贴在楼道，倡导每位社区居民共同遵守公约。此次公约制定最大的特点即是居民的参与在决策之前，整个公约从讨论、制定到表决全部由居民全程参与，“这个公约都是他们自制定出来的，他们肯定会提醒家人遵守！”

（二）完善路径：专业社会工作的介入

综合来看，目前村规民约内在缺陷明显，只有通过外部专业介入，同时有效整合有利条件，才能更有效地推动其发展。《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》提出到2020年，每个农村社区也将都有至少一名专业社会工作者。专业社工可以以团队的形式，以村规民约为突破口，运用地区发展模式介入，着重推动村民的广泛参与，制定有效的村规民约，促进农村善治。

1.规范制定机制。首先要进行广泛调研，进行资源分析。专业社工通过家访、拜访社区领袖、居民大会、文体活动、社区调查等途径，全面了解村民最关心的共性问题，把握村民的需求。进而，应用开放空间会议技术等方法制定规约。整合退休教师、党员、大学生村官、村民代表、村委会、党支部等资源，培养社区领袖，确保制定规约的过程及内容合法合宜，符合村民的生活诉求。

2.完善运行机制。一是加强宣传教育。专业社工基于明确具体的目标，采用有吸引力的手法，以多媒体推广等形式，不断重复信息，加强正面宣传等，让村民对村规民约形成文化认同。二是加强实施监督。作为第三方，专业社工联同村内德高望重、有知识有才干、办事公道的村民为代表组成监督和实施的主体，进一步提升村民对村规民约的信任感。三是加强效果评估。通过过程评估、效果评估等方式，评估村规民约的作用，一方面不断完善村规的形式和内容，同时也应将效果作为村委会的绩效之一。

3.调动村民参与。《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》提出到2020年农村社区平均拥有不少于5个社区社会组织的目标，因此专业社工要整合资源，以村民的需求为导向，开发设计社区组织。例如加强农村志愿者组织的培育，让村民参与到村规民约的运行机制中来。通过主动邀请、建立平等合作关系、提供成长和参与的机会、多加鼓励等手段来提升村民的参与热情。通过成功示范等方法，让村民看到参与带来的改变和成效。

四、结语

村规民约是现代农村治理的典范载体。当下村规民约由于过于侧重其“法治”属性，往往成为基层治理的“工具”。在社区治理中，需求是硬道理，村规民约要在新农村治理过程中可以发挥更大的作用，必须始终把握村民的现实需求。借鉴城市社区的成功经验，通过农村社会工作的有效专业介入，在村规民约的制定和运行中，调动村民的参与，让村民感受到村规民约带来的有利影响，推进村规民约可持续推进，从而实现农村善治。

[基金项目：本文系2016年度浙江省民政政策理论研究规划课题成果（课题编号：ZMYB201659）]

参考文献：

[1] 党晓虹，樊志民.传统乡规民约的历史反思及其当代启示——乡村精英、国家政权和农民互动的视角[J].中国农史，2010（4）

[2] 周家明，刘祖云.传统乡规民约何以可能——兼论乡规民约治理的条件[J].民俗研究，2013（5）

[3] 汪俊英.村规民约建设中存在的问题及对策分析[J].理论与改革，2000（5）

[4] 卞辉.农村社会治理中的现代乡规民约研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2014

[5] 谢秋红.乡村治理视阈下村规民约的完善路径[J].探索，2014（5）

[6] 许娟.新型乡约若干问题探讨[J].法学论坛，2008（1）

（作者单位：绍兴职业技术学院 浙江绍兴 321000）

[作者简介：林珍（1986—），女，浙江衢州人，硕士研究生，双师，主要研究方向为社区建设。]

（责编：若佳）