当前农村集体经济的现状与改革路径——基于吴忠市盐池县20个村的调查

钟桂荔

(中国农业科学院 农业经济与发展研究所,北京 100081)

●经济与管理

当前农村集体经济的现状与改革路径
——基于吴忠市盐池县20个村的调查

钟桂荔

(中国农业科学院 农业经济与发展研究所,北京 100081)

当前,农村集体经济的发展与社会主义市场经济体制、城乡一体化的发展要求不相适应。本文采用问卷法和访谈法通过对吴忠市盐池县集体经济现状的调研,发现盐池县村级集体经济发展不力,“内源式”发展不足,集体资产归属不明,集体资产僵化,特别是经营性资产存在闲置浪费的现象。本文根据中央文件的精神和地方的实践,总结集体资产产权制度改革的经验做法,包括清产核资、成员界定、股权设置与管理、建立健全集体经济组织的管理体制、选择集体经济有效实现形式等改革步骤进行阐述,旨在为盐池县的集体资产产权制度改革提供经验和启示,最终实现壮大集体经济,提高农民财产性收入的目的。

集体经济;集体资产;产权改革;股权

Key words:collective economy;collective assets;property rights reform;stock right

农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现。随着农村经济社会深刻变化和市场化步伐日益加快,一些地方的村级集体经济发展明显滞后,难以实现集体资产保值增效和提高村集体自我发展与保障能力,与推进农业现代化、促进农村经济社会发展和完善乡村治理的要求不相适应。财政部出台《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》([2015]197号),指出:“扶持村级集体经济发展,壮大村级集体经济实力,是新时期新阶段对农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的完善,是推进农业适度规模经营、优化配置农业生产要素、实现农民共同富裕、提高农村公共服务能力、完善农村社会治理的重要举措,也是挖掘农村市场消费需求潜力、培育农村经济新增长点的重要手段,对于统筹城乡发展、促进社会和谐、巩固执政基础和全面建成小康社会具有重大意义”[1]。宁夏是国家重点扶持对象,盐池县列为试点县。盐池县地处陕、甘、宁、蒙四省(区)交界地带,自古就是西北商贸活动的“旱码头”,下辖8个乡(镇)。本文从这8个乡镇选择20个村作为调查研究的对象。

在调研的20个村中,45%是平原,30%是丘陵,其他的是平原、丘陵、山地相间的村。贫困村占60%,普通村占25%,整村建制移民村占15%。每村平均常住人口1026人,农业人口1545人,贫困人口407人,劳动力人数795人,农业劳动力比重占75%,人均纯收入5913.75元,其中,农业收入比例占61.65%。100%的村建立资金互助社,15%的村建立了土地股份合作社,5%的村建立劳务协会,85%的村建立了专业合作社,所有村均无建立公司。截至目前,35%的村实行新农村试点建设,90%的村实行了土地确权试点,80%的村实行三资管理试点,45%的村实行了美丽乡村试点,10%的村实行脱贫试点,5%的进行了旧村改造。

一、村集体经济发展的现状

(一)收入与支出特点

1.全县村集体经济收入呈“橄榄型”,经营性收入占比低

据统计,2015年底盐池县村集体经济收入5万元以下的村占15.38%,5-10万元的村占30.77%,10-30万元的村占38.46%,30-50万元的村占15.38%。90%的村集体经济有经营性收入,从平均值来看,这些村的经营性收入占总收入的26.1%。土地征收补偿收入的占0.25%,即20个村中只有1个村有土地征收补偿款,该项收入占该村总收入的5%。所有的村均一定程度上依赖财政拨款或补贴,平均占总收入的53.1%。0.25%的村实行村内自筹自用集资,占总收入的30%。55%的村有其他收入来源,这一收入来源主要是勘探石油公司与村集体达成协议的协调费,从平均值来看,该项收入占总收入的34.2%。由此可见,盐池县集体经济发展呈现出以下几个特点:

(1)盐池县的集体经济收入呈“中间大两头小”的“橄榄型”结构。盐池县收入较为平衡,但收入普遍不高。收入在5万-30万的村占69.17%,5万元以下和30万元以上持同一比例,为15.38%。换句话说,盐池县的集体经济均没有得到很好的发展,“集体贫困”问题较为突出。

(2)经营性收入占比低,严重依赖外源性收入。生产经营性收入是村集体经济组织的“内源性收入”,具有可持续性,是衡量村集体经济发展水平和实力的主要标志。“非经营性收入”是村集体经济组织的“外源性收入”,具有不可持续性[2]。2015年,盐池县经营性收入即内源性收入仅占总收入的1/4,外源性收入约为3/4。财政补助占一半以上,村内自筹自用集资约占30%,这些收入形式具有临时性、阶段性和不可持续性等特点。因此,盐池县集体经济内源性收入比重较低,自我造血的功能较低;外源性收入比重较高,政府积极输血比重较大。值得一提的是,财政补助收入占总收入的比例高,财政对村级事务的补助范围广。近年来,随着各级政府统筹城乡经济社会发展战略的实施和新农村建设的推进,政府加大了对“三农”的投入力度,村集体经济的财政性收入比重也大幅度提高。样本中,2015盐池县所有的村均获得了财政补助,并且成为集体经济收入的重要来源,平均占总收入的53.1%,最高的达92%,最低也在22%以上。由此可见,村集体的外源性收入占比高,主要依赖财政补助。

2.集体经济收入用来维持村组织的生存而非发展

从集体经济支出用途上看,所有的村都安排了一些村级组织办公经费,所有村该项支出占总支出的平均比例为30.4%。45%的村用于投资再生产,这些村中该项支出占总支出平均占比为31.8%。有85%的村用于科教文卫等公益性基础设施建设支出,这些村中该项支出占总支出的平均占比为33.4%。50%的村有其他的用途,这些村该项支出占总支出的平均比例为54.2%,主要用于培训、还旧账、慰问老人等。总体上说,集体经济收入主要用于扶持公益事业的发展,但办公经费比重偏高,用于投资再生产的偏低,因此从某种意义上说,集体经济收入是用来维持集体经济组织的生存而非发展。

3.负债少,情况良好

盐池县的债务关系相对简单,负债情况相对良好。90%的村没有负债,10%的村有5-10万元的负债,这些负债的村主要是因兴办公益事业负债的,而非管理型负债和生产经营型负债。

(二)经营性资产概况

集体经营性资产是集体经济获得“内源性”收入的物质基础。集体经营性资产量的多少以及经营方式都会影响到集体经济收入的水平。目前,在样本中,有厂房的占25%,有设备的占5%,有经营性建设用地的占5%,空壳村的占60%。60%的村处于空壳村的状态,有经营性资产的村占比较低,且大部分把经营性资产出租给公司,获得租金,成为集体经济收入的主要来源,还有少部分经营性资产处于闲置状态,但目前没有村运用股份合作的方式运营集体经营性资产。

(三)集体资产的监管

1.集体资产由村监会监管

95%的村都建立了村监会对集体资产进行管护并对资金进行管理。10%的村建立监事会,5%的村建立监理会。其中有一个村既建立村监会,也建立了监事会,有一个村既建立了监事会,也建立了监理会。95%的村制定了监管条例,只有5%的村尚未制定监管条例。监管内容主要体现在《村监会管理制度》和工作职责中。盐池县没有建立集体经济组织,由村委会代行管理集体资产,因此大部分村由村监会监管集体资产。

2.财务公开

本村集体对三资的管护方式,5%是由村两委进行统一管护,没有建立资金台账。95%的村是实行村账乡管,均建立了资金台账。但所有的村均建立了财务公开制度。90%的村财务公开的周期为每3个月,10%的村每半年公开一次。

二、盐池县集体经济发展的问题

(一)“内源式”发展不足

盐池县集体经济的总体情况是集体经济并没有得到长足发展,尚未充分开发集体资产,集体经济“内源式”增长方式发展不够,经营性资产不多,空壳村占60%,经营性资产以出租为主要的经营方式,也存在资产闲置浪费的现象。主要是依赖财政补助这种“外源式”经济增长方式,依赖财政补助供给村级公共事务,使得该县集体经济不能得到持续发展。

(二)集体资产产权不明确

盐池县没有专门的集体经济组织进行管理,交由村委会代管,集体资产的产权不明确,导致资产僵化。集体资产是集体经济发展重要的物质基础,盐池县可通过充分利用集体资产发展集体经济。由此看来,当前最大的问题是集体资产的产权不清晰,集体资产“人人共有”,实质上“人人没有”。集体资产由村委会代管,往往由村两委占用或者由村两委以较低租金出租给相关亲属或者企业,属于“人情出租”,与市场价格相差甚远。此外,农民对集体资产的经营没有监管的动力,其本质上存在“公地悲剧”,当产权不明确时,无法进行惩罚滥用公地者。

(三)集体资产支出结构不合理

调研样本中,所有村集体组织办公经费偏高,大部分村主要用于公益性支出,少部分村有投资再生产支出,但占比不高。所有村的组织办公经费约占了总支出的1/3,出现该现象,可能是因为村级政经不分等制度不健全,从中消耗了很多制度成本,如让村两委有机可乘,用办公经费谋取私人利益,滋生了腐败现象。或者是因为村集体经济收入实在太低,实质上是属于空壳村,集体经济收入大部分用于村两委机构的运行。公益性支出、办公经费支出都是为了村组织的生产,而非发展。这可能是因为盐池县的集体经济收入不高,集体资产支出结构不合理,本质上是集体经济发展程度不高。

三、盐池县集体经济的改革路径

总体上看,盐池县集体经济发展形势不容乐观。其主要原因之一在于集体资产产权不明确,运营和管理不善。盐池县可通过集体资产产权制度改革途径,明晰集体资产产权,实现集体经济发展。目前,中共中央国务院出台了《关于稳步推进集体产权制度改革的意见》[3](以下简称《意见》),指明了农村集体资产产权制度改革的方向。贯彻中央的指导意见,借鉴地方实践,针对盐池县集体经济发展的现状和存在的问题,可从以下几方面构建集体资产产权制度改革系统。

产权明确是现代市场经济制度的基本要求,也是提高经济效率的重要途径。开发利用集体资产的基础是产权明确。《物权法》第59条第1款规定,“农村集体所有的不动产和动产,属于集体成员集体所有。”法律上明确了集体资产的所有权属于集体组织成员所有。但长期以来,集体资产产权归属不清晰,造成产权虚置,实质上集体资产异化为“人人没有”,造成了集体资产僵化。集体资产的产权不清晰,无法实现集体资产的经营效率。盐池县可通过以下几个步骤进行集体资产产权制度改革,实现产权清晰化。

(一)盐池县农村集体资产产权制度改革的关键步骤

1.清产核资,摸清家底是产权改革的基础

归属清晰,是指明确农村集体资产的产权归谁所有,即改变过去农村集体资产由成员共同共有为成员按份共有[4]。首先,“按份共有”需要明确哪些集体资产由哪些人所有。明确乡(镇)、村、组各个层级的集体资产范围,确定股份量化的资产范围。我国农村现有的集体经济组织是由人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来的,与原生产队、生产大队、人民公社相应的分别是组级、村级和乡镇级集体经济组织。因此,在清产核资中需了解集体资产的分布结构和总量大小,不能打破原集体经济组织所有的范围。《意见》指明了清产核资的重点和方法,重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账证相符和账实相符。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示,并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后,要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度,实行台账管理[3]。

2.集体经济组织成员界定是产权改革的关键

集体经济组织成员身份界定是农村集体产权制度的关键环节。在转型时期,原来的集体经济组织成员已发生了重大的变化,人口流动频繁,外来人口增加,现有的集体经济组织成员界限异常模糊。在盐池县均没有成立集体经济组织,而是由村委会代管集体资产,集体经济组织成员身份更加模糊不清,重新界定集体经济组织成员是首要的环节。集体经济组织成员的确认错综复杂,需要兼顾历史与现实,实行“一村一策”,不能一刀切。《意见》指出,集体经济组织成员的界定,要依据相关法律法规,按照尊重历史,兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益[3]。

3.股权设置与管理是产权改革的灵魂

尊重历史,照顾现实进行股权设置。在完成清产核资与集体经济组织成员身份界定后,实现“按份共有”的途径是股权量化到个人(也可以量化到户,户内共享)。股权设置关系到组织成员的利益,往往关系到社会的稳定,因此要尊重历史,照顾现实,化解矛盾纠纷。如北京市X区的农经主管人员反映,在X村城市化进程中,出现外来人口比本村人口还多的“倒挂”现象,随着集体资产的市场价值一路攀升,外来人员与本地人员“争利”现象突出,利益纠纷不断,上访量剧增。该村为了解决利益纠纷,进行了“自下而上”的改革,巧设个人股及比例。本地人口总持有75%的股份,让渡25%的股份由外来人口持有。其中,直接让出5%的股份给外来人口;20%的股份是由外来人口用现金购买。村民接受了这一股份设置,集体资产的产权得以明晰,上访量大为降低。一般来说,股权设置需要综合考虑个人特征,如个人在村的年数和在村劳动贡献的年数,即村龄和劳龄等,也有的村考虑到村民“不患寡而患不均”,采取平均量化给个人的方法。由此可见,在股权设置中尊重历史,照顾现实,尊重群众意见,按照一定的标准将集体资产量化到人,具体的量化方法因地制宜,尽可能得到集体经济组织成员的普遍接受和认可。

此外,是否要设置集体股也是股权设置的一个焦点,理论和实践尚未达成一致。从产权理论的角度看,设置集体股等于在股份合作经济的产权结构中又划出一块产权模糊的“小集体”,人为地增加了产权的模糊度,再次形成了不清晰的集体产权[5][6],造成改革不彻底,面临二次改革的问题。而实践中,许多村,特别是集体经营性收入少,村级历史遗留问题较多的村落设置了集体股,集体股是用来解决历史遗留问题和村级公益支出。盐池县总体上集体经济收入不高,可以因地制宜,能一步到位不设置集体股的村可不设集体股,其他的村可设置过渡阶段,在改革初期设置集体股,待到一定阶段再取消集体股。

因地制宜选择股权管理模式。国家提倡静态管理的方式,即“生不增,死不减”,正如《意见》指出“股权的管理不随人口变动而改变的方式进行”[3]。静态管理有助于实现继承、有偿退出、抵押、担保等产权权能的行使,但有些村民不接受静态管理,也可以实行动态管理,但要完善相适应的制度配套体系,使得成员能够顺利行使产权权能。因此,盐池县在实施改革时,尊重村民意愿选择合理的股权管理模式,建立健全相应的制度配套体系。

4.建立健全集体经济组织管理体制是产权改革的根本

按照《村民委员会组织法》的规定,在没有建立集体经济组织的情况下,村民委员会代理行使管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产的职能,集体资产由村民委员会代管。盐池县属于这种情况,没有建立集体经济组织,集体资产由村民委员会代管。但是村民委员会无法作为市场主体管理运营集体资产,集体资产的保值增值难以实现。集体资产的运营和管理离不开组织载体,集体经济组织的建立是十分必要的。盐池县可在改革中成立集体经济组织,赋予集体经济组织法人地位,才能从事市场活动,才能合理地使用集体资产这一生产要素。根据乡镇、村、组三级资源情况合理建立集体经济组织,《意见》指出“不能打乱原集体所有的界限”。在各层级的集体经济组织中,设立股东大会、理事会和监事会。制定《股份合作社章程》,明确各个管理机构的职责,明确组织成员的权利和义务,明确股份的收益分配制度等[3]。

(二)赋予股权流转权能,实现股权市场化

股权市场化能使集体资产增值。“在市场经济体制下,只有集体资产股权自由流转,才能实现生产要素的优化组合,才能体现农民所持集体资产股份的价值,也才能发挥其作为市场要素的潜在价值。如果仅对集体资产股权确权而不允许股权流转,那么量化的集体资产也只能是僵化的资产,不能与其它要素实现优化组合,不能与其他产权一样产生增值的效能,集体资产产权量化的功效也将大打折扣。为充分发挥集体资产股份自由流转的巨大效应,需要赋予其流转权能。”[4]以往常常由代管的村委以低于市场的价格出租给相关的亲属或企业,甚至滋生村官腐败,出现“小官巨贪”,从中谋取利益。股权进入市场后,集体资产根据市场规律实现市场价值,改变以往的“人情价格”。具体来说,可从以下几方面构建产权交易市场。

1.构建市场交易平台,使得股权顺利流转

目前,许多省份建立农村综合产权交易市场,把集体资产的股权纳入市场交易的主要内容。结合地方经验,主要依托“三资”管理平台,在县一级建立产权交易市场。因为县级具有承上启下的功能,所以在盐池县也可以依托“三资”管理平台,在县级建立农村产权交易市场,在乡镇建立产权交易信息中心,在村里配备信息搜集员,构建 “三级一体”的平台建设体系。

2.创新交易方式

有许多地方如广东南海区采取产权流转的拍卖、竞价等方式,实现较高的市场价值。

3.建立监管制度

在实行以市场为基础的资源配置下,发挥政府的作用。市场也会失灵,如土地用途和市场垄断等。政府需对农用地的转让进行管制,不能让流转的受让方改变农业用途,坚守耕地18亿亩红线。此外,政府需对垄断市场进行监管,防止出现恶意竞争。

(三)有条件的地方实行政社分离

政社分离,即集体经济组织与村委的职能分开、人员分开、机构分开、财务分开。村委会致力于村级公益事业的发展,集体经济组织致力于村级集体经济的发展。该体制有利于集体经济组织的独立发展,有利于监管,防止集体经济组织发展的果实被村委窃取,可以保障集体经济组织成员的权益。但采取这种管理体制需要具备一定的条件,最基本的条件是集体经济收入较高。集体经济收入较低的村,无法支付集体经济组织管理人员的薪酬,集体经济经济组织的管理和运行将不太顺畅。许多地区采用集体经济组织与村两委“人员交叉任职”,集体经济组织的人员在发展初期不用另外支付村两委的报酬,村两委怀着公益心管理集体经济组织。

(四)集体经济有效实现形式的选择

“农村产权制度改革不能仅仅停留在产权明晰层面,最终落脚点还是要推动集体经济持续发展。”[4]集体经济发展是根本,探索集体经济实现的有效形式具有重要的意义。集体经济发展的方式有多种。从集体资产的分布情况来看,村落类型一般来说可以分成三类,一类是城中村,大部分已经实现农转非,主要有经营性资产和公益性资产;二类是城郊村,有部分是经营性资产,也有部分是资源性资产;三类是纯农业村,即没有经营性资产的村。根据村落的实际情况,选择集体经济有效的实现形式是一个重大的课题。城中村集体所有土地全部或大部分耕地被征用,村民已实现“农专非”。城郊村地处城市与乡村的交汇处,集体土地部分被征用,还有一些预征地和农用地,部分农民实现“农转非”。由此看出,城中村和城郊村的最大的区别在于是否有农用地的存在,这一区别影响了村集体经济发展方式的选择。

城中村有商铺、宾馆饭店、市场、加油站乃至住宅等物业,提供仓储和出租等服务,也可兴办企业发展产业,成员入股,按股分红。城中村通过发展农民股份合作,发展相关产业,不仅有利于集体经济的壮大,而且有利于提高转非农民的财产性收入,以自身发展缓解城镇化的压力。

城郊村集体的土地,部分被征占,部分还可作农用。根据这一特点城郊村发展集体经济路径更为多样化。一方面,整合利用征地补偿款、集体积累资金、政府帮扶资金,建设发展相关物业或入股到龙头企业;另一方面利用好农用地,成立土地股份合作社,流转成员的农用地,达到适度规模经营,入股到农业产业化龙头企业,实现一二三产融合发展,促进集体经济发展,提高农民收入。

纯农业村可建立经济合作社,将集体的土地份额量化到成员。经济合作社再创建土地股份合作社,流转农户承包地,引领适度规模发展相关产业,也可以入股到农业产业化企业。

不论是哪种类型的村进行集体资产产权制度改革,可建立股份经济合作社,用好税费优惠政策。农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出,不同于一般经济组织,其成员按资产量化份额从集体获得的收益,也不同于一般投资所得,国家将会有税收优惠政策,为农村集体经济组织的发展创造条件。目前来说,免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税,免征签订产权转移证书据涉及的印花税,免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。

四、小结

盐池县在面对集体经济“内涵式”发展不足,集体资产产权不明确等问题上,可通过集体资产股份合作制改革的途径明细集体资产产权,发展集体经济。在清产核资、摸清家底、确认集体经济组织成员、合理设置和管理股权、建立集体经济组织、合理选择集体经济运行的方式等系列改革步骤上坚持原则性与灵活性相结合,建立健全集体资产产权制度改革的各项制度,最终实现“资产变股金、农民变股民”,赋予农民财产性权利,壮大集体经济的目的。

[1]中华人民共和国财政部.财政部关于印发《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》的通知[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2015/201511wg/201603/t20160328_1926829.html.

[2]张忠根,吴海江.集体经济发展水平与收入结构:197个村样本[J].改革,2013(3):53-59.

[3]新华社.中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/29/c_1120216470.htm.

[4]黄延信,余葵,师高康,等.对农村集体资产产权制度改革若干问题的思考[J].农业经济问题.2014(4):8-14.

[5]阮文彪,杨名远.社区股份合作的制度缺陷及创新思路[J].经济体制改革,1998(1):113-119.

[6]刘笑萍.农村社区股份合作制制度创新路径分析[J].农业经济问题,2005(9):13-15.

(责任编辑:李潇雨)

Current Situation and Reform Path of Collective Economy in Yanchi County of Wuzhong City-Based on 20 Villages Surveys

ZHONG Gui-li
(Institute of Agricultural Economics and Development,Chinese Academy of Agricultural Sciences,Beijing 100081,China)

At present,the development of rural collective economy is not compatible with the socialist market economic system and the integrated development of urban and rural.The paper used questionnaire and interview methods to study the current situation of the collective economy in Yanchi County of Wuzhong City.It is shown that the development of the collective economy in Yanchi County is slow,endogenous development is insufficient,the property right of collective assets is not clear,the collective assets are rigid and some of operating assets are wasted.Based on the spirit of document of the Central Committee of the Communist Party of China and practices of the local community,this paper summarizes the experience and practice of the collective property property right reform,including assets checked,members confirmed,shares established and mechanism managed of the institution and effective modes of collective economy development are selected,and so forth.The study provides experience and inspiration for collective asset property rights system reform in Yanchi County,so as to strengthen the collective economy and improve the income of farmers ultimately.

F321.32

A

1008-2603(2017)04-0063-06

2017-05-08

中国农业科学院科技创新工程(ASTIP-IAED-2017-03);中国博士后科学基金(2017M611076);宁夏回族自治区财政厅2016年项目“农村集体经济的有效实现形式研究”。

钟桂荔,女,畲族,中国农业科学院农业经济与发展研究所博士后,研究方向:农村集体产权制度改革。