美国空气污染治理机制的维度构造与制度启示

李春林,庄锶锶

(福州大学 法学院,福建 福州 350108)

美国空气污染治理机制的维度构造与制度启示

李春林,庄锶锶

(福州大学 法学院,福建 福州 350108)

1970年《清洁空气法》的制定与实施,构成对美国空气污染治理机制的重构:不仅确立了公众健康优先保护的治理理念,而且创建了支撑机制运行的四大维度,即质量标准维度、达标计划维度、诉讼制度维度和制裁保障维度,从而有力地推进了美国的空气污染治理。当前我国正遭遇空气污染之困,可以考虑借鉴美国的相关经验来改进我国的空气污染治理机制。

空气污染治理;清洁空气法;公众健康优先;环境空气质量标准

美国早期工业化进程的滚滚浓烟曾是经济繁荣的象征,但是在差不多一个世纪后却被认定为公众健康的威胁。在19世纪末,美国企图采取技术手段和颁布城市烟尘控制法令来应对持续加重的城市空气污染,但都因控制理念落后和制度保障不力而收效甚微。到了20世纪60年代前后,由于对公众健康与空气污染之关系的理解日益深入,空气污染治理应致力于保障公众健康的理念逐渐深入人心。而1970年《清洁空气法》的制定标志美国空气污染治理体系发生重大变动:不仅确立优先保护公众健康的核心理念,而且设计四大支柱性维度即国家环境空气质量标准、州实施计划、公民诉讼和制裁体系来支撑空气污染治理机制的有效运转,从而使美国公众逐渐告别深受空气污染之害的时代。我国当前正处于治理空气污染的攻坚阶段,有必要探究作为世界最成功的空气污染治理模式之一的美国空气污染治理机制的维度构造,以便从中获得我国空气污染治理机制的完善启示。

一、美国空气污染治理机制的历史演变

美国空气污染治理的历史可以追溯到一个半世纪以前。早在19世纪中后期,由于空气污染日趋加重,作为城市公共事务管理者的地方政府开始着手应对空气污染。起初依靠一些零星的技术性措施,比如搬迁“肮脏”工厂或安装除尘设备来转移或减少空气污染,但其效果并不理想。美国城市当局随即转而颁布专门的空气污染控制法令,不过因对于城市空气污染的基本成因与防治办法不甚了解,相关法令普遍显得内容简单、篇幅短小且得不到法院的支持,其实施作用自然十分有限。

二战之后,美国步入工业化和城市化快速发展阶段,州和地方政府此时普遍偏重于经济发展而不是环境保护,不顾及环境状况的恶化及其对公众健康带来的损害。在多诺拉、纽约等城镇相继遭受严重的空气污染事件①其中有两起烟雾污染事件位列20世纪世界八大环境污染公害事件,即1948年10月发生在宾夕法尼亚州的“多诺拉事件”和20世纪40～50年代洛杉矶发生的系列“光化学烟雾事件”。之后,联邦政府虽然在20世纪50年代中期通过以下途径开始介入空气污染治理,比如,在50-60年代先后制定了几部执行力不足的联邦法律;研究空气污染的原因及其影响,寻求控制和预防的方法;依据研究结果发布控制技术报告;提供财政资金支持。但是,此类举措仍以州和地方政府为主导,联邦政府并未实质性地介入空气污染治理,这就使得空气污染直到20世纪60年代末仍未得到有效遏制。

尽管空气污染对公众健康和福祉造成了严重损害,但美国民众在当时却找不到有效法律途径来进行救济。这促使他们在20世纪60年代发起一系列声势浩大的环保运动。尤其是1970年4月22日,在以污染有害健康为中心议题的首个“地球日”抗议游行中,公众强烈要求联邦当局立即采取有效措施来应对空气质量状况的恶化。遏制空气污染、保护公众健康由此成为联邦政府必须担负且需要迅速完成的时代使命。在此背景下,美国环境法史上最为严厉且具有深远意义的1970年《清洁空气法》在国会近乎全票通过。[1]该部法律的通过引发美国空气污染治理机制的根本重构,并且主要体现在以下五个方面:

其一,确立公众健康优先保护的核心治理理念,并进而促使美国在环境治理过程中奉行一项基石性的原则:在工业化时代,企业在其生产中不得不制造(空气)污染,但政府当局必须确保它们坚守一个底线,即有关污染不得损害公众健康。

其二,针对主要空气污染物的排放以科学且可量化的方式设定国家环境空气质量标准。联邦环保局在创设空气质量标准时必须以公众健康为本位,不得进行成本收益分析。

其三,为促使各州空气质量按期达标,创造性地推出带有合作性联邦制的州实施计划,即由各州及地方政府负责其辖区内空气污染防治实施计划的制定与执行,联邦环保局则负责审批和监督各州的实施计划。

其四,开创性地引入公民诉讼,督促不大尽职的行政人员勤勉执法和纠正空气污染制造者的违法行为,公民变相地获得保障自身健康的救济途径。

最后,国会通过设计体系严密的制裁措施,确保《清洁空气法》执行到位,以实现保障公众健康的核心目标。

很显然,《清洁空气法》以公众健康优先保障为目标,为美国空气污染治理机制创建了四大支柱,从而引发了重大制度变革。1977年和1990年,美国还前后两次对《清洁空气法》进行修订,以进一步改进其空气污染治理机制。

二、美国空气污染治理机制的四大维度

美国空气污染治理之所以能够取得重大成功,首先应归结于其科学而严密的制度设计。而要对美国空气污染治理机制作深入解剖,就需要仔细考察《清洁空气法》。《清洁空气法》第101节把该法的立法目的确定为:通过防控空气污染,保护公众健康与福祉。[2]为了实现该目的,《清洁空气法》开创性地引入国家环境空气质量标准、州实施计划和公民诉讼,外加确保该部立法能够得到严格执行的制裁体系。若是把美国空气污染治理机制比喻成一辆快速行驶的四轮汽车的话,那么,公众健康优先保障理念的确立则为其引擎装上了方向盘,而国家环境空气质量标准、州实施计划、公民诉讼和制裁保障则是其四个坚固的车轮,它们是驱动美国空气污染治理机制高效运转的四大基本维度。

(一)质量标准维度:以公众健康为基础的国家环境空气质量标准作为基石

移动或固定污染源排放的空气污染物,因其可能会对公众健康或福祉造成威胁,被美国联邦环保局确定为标准污染物。根据《清洁空气法》第109节[3]规定,需要针对每一种标准污染物设定国家环境空气质量“一级标准”和“二级标准”。国家环境空气质量标准在美国空气污染治理中具有基石性地位,原因有二:其一,它是确保《清洁空气法》立法目的得以实现的基本支柱。其中,“一级标准”基于保障公众健康的目标而制定,并留有足够的安全幅度,且不需要考虑经济成本。[4]其二,它是评判美国空气污染治理成效的标尺。若是政府有义务提供清洁空气之类的公共产品,那么,国家环境空气质量标准则为该项公共产品设定了质量标准。由此看来,国家环境空气质量标准旨在为美国政府、产业和公民确立空气污染防治的行动指南。

为了使得公众健康得到保障,国家环境空气质量标准必须以科学且可量化的方式制定。具体说来,国家环境空气质量标准主要由四个部分组成,以衡量空气污染程度。[5](1)标准污染物,即所要监测的空气污染物,如可吸入颗粒物(PM2.5)。(2)水平,即标准污染物的浓度:给定体积的空气中标准污染物的含量,以每立方米多少微克(μg/m3)或每百万分之一(ppm)来表示。(3)平均时间,即标准污染物保持排放浓度的时间跨度。从最初以年、日到最新修订的多数以小时为监测单位,监测的精确度越来越高。(4)形式,即统计数据的方法措施,用来判断是否符合标准。而且,为了能够有效地保障公众健康,空气质量标准在制定时不仅要做到科学可量化,而且要遵循风险预防原则。《清洁空气法》并未对制定国家环境空气质量标准所涉及的“公众健康”、“负面健康影响”、“足以保护”和“安全幅度”等术语作出界定。联邦环保局局长仅依据所掌握的最新科学知识,判断标准污染物对公众健康造成的负面影响来制定空气质量“基准”(criteria)文件,据此确定公众健康所能容忍的标准污染物质浓度的临界点;再降低该数值,以追求一个足够大的安全幅度[];从而在这一水平上来制定国家环境空气质量标准以保障公众健康,而无需考虑其他因素,包括不得进行成本收益分析。

同样是为了保障公众健康,《清洁空气法》规定每隔五年应根据最新的科学知识对国家环境空气质量标准进行修订。为此,联邦环保局首先要基于某一标准污染物当前的国家环境空气质量标准,评估公众健康保护现状。接着,在确定有必要修订该标准污染物的空气质量标准之后,联邦环保局对当前标准的审查集中于分析所掌握的最新科学知识并对健康影响的性质和严重程度、敏感人群的范围和数量、可获得健康信息的种类以及现有科学自身不确定性的种类和程度等各种相关因素进行考察后,并综合考虑清洁空气科学咨询委员会的建议、空气质量“基准”文件以及医学、科学专家的研究报告和公众评议。最后,基于一系列严谨的评估和审查,作出具有充分依据的决定,即发布新标准,以保障公众健康。

(二)达标计划维度:以公众健康为中心追求的州实施计划作为支柱

对标准污染物的控制,主要有两个步骤:第一步是由联邦环保局为某一标准污染物设定国家环境空气质量标准,其限值是公众健康需要;第二步是州必须以空气质量标准为依据,针对其辖区内每一种标准污染物制定以保障公众健康为目标的州实施计划。空气作为典型的环境公共物品,其污染的外部性和消费的非排他性,决定政府必须对空气污染治理负有主要责任。而《清洁空气法》正式确立的州实施计划正是联邦与州政府合作解决全国范围内空气污染治理问题的基本制度安排。因此,《清洁空气法》也被誉为“合作性联邦制的典范”。[6]对于“合作性联邦制”,《清洁空气法》第101节的表述是:空气污染防治是各州和地方政府的主要责任和义务,但联邦政府应当在联邦、州以及地方政府之间的合作关系上,提供财政支持,并扮演领导角色。

1.各州制定并执行州实施计划

具体而言,州实施计划首先要求各州政府就州内每个空气质量控制区域确定标准污染物的当前值和期望值,而后据此确定达标所需要的减排量。各州需要清查排放源,并预测其未来增长,以决定采取何种组合控制策略以及如何分配不同排放源的减排负担。联邦最高法院曾指出,只要州为遵守国家环境空气质量标准所作出排放限制选择尽到最大努力,它们就有权采用任何其认为是最佳的排放限制组合方案。[7]《清洁空气法》第110节[8]规定,每个州在合理通知和举行公众听证会之后,就可以针对每种标准污染物的一级和二级国家环境空气质量标准,制定并提交一份州实施计划供联邦环保局局长审批,以便证明其为达到并保持国家环境空气质量标准所采取的措施。州实施计划构成全面管控地方空气污染治理的载体。州在管辖范围内通过制定和执行州实施计划,履行管控空气污染的主要责任。[9]

2.联邦环保局审批并监管州实施计划

联邦环保局必须在州提交州实施计划的12个月内决定是否予以批准。一旦州提交的州实施计划符合法律要求,在联邦环保局局长批准后,即可视为具有联邦法律效力,在全国范围内具有强制执行性。[10]未能提交州实施计划或提交有缺陷的计划,且在指定时间内未修改的州将受到制裁。若某一州在两年内提交新的州实施计划未能得到联邦环保局批准,则联邦环保局要为该州发布联邦实施计划。若国家环境空气质量标准发生变化,各州就必须修改州实施计划并提交给联邦环保局审批,说明本州拟采取的达标措施。

州实施计划只有得到贯彻落实,才能有效保障公众健康。因此,州实施计划一旦没能在遵守期限内达到联邦环保局设定的可量化的国家环境空气质量标准要求,则将面临由此带来的处罚制裁。针对未提交、提交不符合《清洁空气法》或联邦环保局的要求、未全部或部分执行的州实施计划,根据《清洁空气法》第179节[11]规定,视情形采取一种或两种制裁方式。制裁措施包括:第一种是排放指标抵消,即受制裁的州,其区域内新建或是改建污染源必须以其2个单位的排污指标换取1个实际排放量。此类措施将会给该州带来极大的排放压力。第二种是联邦高速公路基金制裁,即禁止交通部批准受制裁州动用任何联邦交通项目基金,法定情形除外。另外,联邦环保局可以对受制裁州停止发放全部或者部分有关空气污染规划和控制项目的资助资金。这一措施在实践中适用范围更广,效果也更佳。

(三)诉讼制度维度:以公众健康为基本考虑的公民诉讼作为支撑

为了弥补对于空气污染传统普通法救济之缺陷,同时促使行政机关积极履职,1970年《清洁空气法》创设以连接环境执法和环境司法的公民诉讼,企图让公民借助诉讼手段担负起确保法律得到有效实施和执行的重任。[12]根据《清洁空气法》第304节以及相关法律规定,公民诉讼是公民为了保护大气环境公共利益,依据联邦法律,在诉前60天的通知与等待中,以启动诉讼相威胁,督促行政机关勤勉执法并迫使制造空气污染的企业守法;而在进入诉讼程序后,则以强制令和罚款作为主要救济方式。[13]由于公民诉讼制度旨在赋予公民以诉讼手段保护大气环境公共利益,而公众健康又是该公共利益的核心内容,它对公众健康的保障提供了有力的制度支撑。在此意义上讲,公民诉讼实为环境公益诉讼。简言之,公民诉讼要求原告提起诉讼的理由是包括自身利益在内的大气环境公共利益遭到侵犯,而对公众产生最直接、最重大的影响就是健康损害。因此,公民诉讼的起点和终点都在以公众健康为基本考虑的大气环境公共利益上,是典型的环境公益诉讼。

不过,具有公益诉讼性质的公民诉讼却是与环境执法和守法紧密相连的,因为,它创设的诉讼前置程序亦即60天的通知与等待,在“公民”(环保团体)与政府和企业之间形成一种有效制衡关系:一方面,联邦环保局或州政府若是懈怠而不做出法定的非自由裁量行为,或是疏于对违反《清洁空气法》的行为采取强制性措施,就很有可能成为公民诉讼的起诉对象,由此会督促政府机关勤勉执法;另一方面,企业若长期违法制造空气污染的话,也完全可能成为公民诉讼的起诉对象,公民诉讼由此会对它们构成威慑,促使其遵章守法。不仅如此,进入诉讼程序后,公民诉讼还会对行政机关执行《清洁空气法》构成有效补充。在经历60天的诉前通知和等待后,行政机关不愿意或不能够履行其本该采取的执法行为,或是企业拒绝纠正其违法行为,原告通常就会正式启动诉讼程序,以寻求一种兜底性救济,从而借助法院之手来迫使行政机关或是违法企业改变自己的行为,并变相地弥补法律执行的缺失。美国参议院公共工作委员会下属空气和水污染小组委员会认为,设立公民诉讼是为了促进法律执行,保证联邦和各州行政机关积极履行其职责,补充执法资源的不足。[14]

另要指出的是,为了使公众健康真正获得优先保障,公民诉讼在实践中主要是针对行政机关提起的行政公益诉讼。据统计,在1995年至2003年期间,针对联邦环保局发出的诉前通知达到430件,而针对企业发出的诉前通知却只有98件。[15]而且,即使是提起民事公益诉讼,也会触发行政机关采取行动。从统计数据中不难发现,公民更倾向于选择起诉行政机关而不是违法企业。究其原因,公民更愿意将有限时间和经费用在督促政府履行或完善《清洁空气法》的职责上。而且,与起诉污染者相比,起诉行政机关能产生更为直接、有效和深远的影响。毕竟,唯有行政机关才既有责任也有能力执行《清洁空气法》,从而有力地保障公众健康。

(四)制裁保障维度:以公众健康为终极目标的惩罚措施作为后盾

先前的空气污染控制立法,虽然也包含一些惩罚措施规定,但都因未形成严密的制裁体系而使法律的预设目标促进功能大打折扣。而1970年《清洁空气法》包括后续修订则使制裁措施体系趋于完善,从而构成保障公众健康的制度支撑。

《清洁空气法》先是设定了严格的民事制裁,主要是罚款制裁,其中包括行政机关据其职权对处罚对象所实施的行政罚款;由法院根据原告申请对被告所处的民事罚款。实际上,这两者都是对违法行为人的一种经济惩戒,但在其适用上,对于同一违法行为只能采取一种罚款措施。罚款主要针对违反州实施计划的行为,如在特定区域新建或改建大型固定污染源的行为。联邦环保局和法院在确定罚款数额时所考虑的因素包括:违法行为人的经营规模、罚款对违法行为人经营的经济影响、违法行为人的守法记录和为守法付出的努力、违法行为存续期间、违法行为的经济收益、违法行为的严重性。[16]根据《清洁空气法》的规定,联邦环保局有权针对一个违法行为处以每日不超过2.5万美元的罚款。此外,对于拒缴罚款的行为,可向法院申请强制执行。由于罚款制裁带来高昂的违法成本,这将会对潜在违法者产生巨大的威慑力。

《清洁空气法》还设定了严厉而有力的刑事制裁。该法第113节规定了违法行为人可能被处以监禁以及并处或单处罚金的行为种类。[17]至于违法行为人构成何种犯罪,触发何种罪名,适用何种刑事程序则依据美国刑法典和刑事程序规则的相关规定。《清洁空气法》根据违法行为人的主观故意程度,将犯罪行为分为故意犯罪和过失犯罪。故意犯罪情形包括四种:一是故意做出违反国家环境空气质量标准、州实施计划规定或新源审查规定等行为,构成犯罪的,可以单处或并处罚金以及不超过5年的监禁;二是虚假陈述等造假行为,不单指口头陈述,还包括各种书面文件信息,构成犯罪的,可以单处或并处罚金以及不超过2年的监禁;三是故意不向联邦政府缴纳各种费用的行为如许可证管理费,构成犯罪的,可以单处或并处罚金以及不超过1年的监禁;四是故意排放空气污染物构成人身伤亡紧急危险的行为,构成犯罪的,单处或是并处罚金以及15年以下的监禁。第四种情形被认为是《清洁空气法》中惩罚最为严厉的犯罪行为。[17]236

总的说来,通过创设前述支撑性的四大维度,美国空气污染治理机制设计科学而先进,因而能够在保障公众健康方面取得巨大成功。在1970年《清洁空气法》实施后的20年里,预防了超过20万例过早死亡,避免了将近70万例慢性支气管炎的发生。[19]从1970年到2015年,6种标准污染物的全国排放平均降低70%,而美国国内生产总值同期却同比上涨246%。[20]由此看来,美国在治理空气污染过程中找到了一条平衡经济发展与环境保护的科学之路。

三、美国空气污染治理机制维度设计对我国的启示

我国于2015年和2016年分别施行新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》,以着手解决近些年来十分棘手的空气污染特别是雾霾问题,但实施效果却差强人意。而半个世纪前同样深受空气污染之困的美国,通过颁布1970年《清洁空气法》,设计四大维度来全面改进空气污染治理机制,最终实现有效治理空气污染和切实保障公众健康的中心目的。因此,我们有必要以美国空气污染治理机制为镜,剖析其基本维度以获得完善我国空气污染治理机制的启示。

(一)我国应以公众健康为本位来完善环境空气质量标准

作为实现《大气污染防治法》中心目标的支柱,环境空气质量标准乃是控制空气污染的基石,构成各项防治性规定与措施得以推出的基础。通过考察我国现行的环境空气质量标准[21]可知,其目的仍以保障人体健康和生态环境为核心,未回应新《环境保护法》第1条“保障公众健康”的目的定位,以及新《大气污染防治法》第8条“制定大气环境质量标准,应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨”的规定。为了能够发挥类似美国国家环境质量标准的功能,我国环境空气质量标准应将其基本目标明确设为“保障公众健康”,唯有如此才能使围绕其创建起来的各项制度也以保障公众健康为中心追求。

为了实现以公众健康为本位,我国可仿效美国的做法,在国家环境空气质量标准制定、审查和修订程序中奉行以科学性为基础的原则、健康风险预防原则、公众参与原则以及定期更新原则。比如,有必要在《大气污染防治法》中明确规定应当在一定时限内制定环境空气质量标准,且定期进行审查,并作出是否修订的决定,而非用“适时”之类措辞。另外,环境空气质量标准制定、修订程序需要专家和公众有效参与。而行政机关要保证公众参与的广泛性和有效性,就应充分公开、广泛地听取公众的意见。行政机关必须将需要制定或修订的环境空气质量标准草案及其理由向社会公开,以供社会公众加以评论并提出意见。而行政机关必须说明其接受或者不接受意见的原因,说明制定环境空气质量标准的依据。

(二)我国可借鉴美国州实施计划制度以使限期达标规划制度化

限期达标规划是我国借以实施环境空气质量标准的基本手段。但考察《大气污染防治法》第14～17条的规定后发现,目前我国限期达标规划所涉及的内容基本上是框架式、纲领性和原则性的规定,缺乏落实改善空气质量的限期达标规划具体可操作的制度设计,因此,它不足以支撑限期达标规划目标的有效实现。以美国《清洁空气法》中关于州实施计划的制度设计为参照,结合我国的现有规划框架,可对限期达标规划制度化做如下改进。

首先,限期达标规划制度的定位。我国限期达标规划制度缺位,无法有效落实环境空气质量标准目标要求。在政府应当担负提供清洁空气、保护公众健康责任的前提下,中央政府需建立限期达标规划制度,监督地方政府实现环境空气质量达标。通过出台“限期达标规划条例”及其配套性法规和部门规章,将其定位为行政法规。其次,限期达标规划的制定主体应当扩大至省一级人民政府,而非仅限直辖市和设区的市。由于空气污染波及面广而具有跨区域性,对于制定主体层级做出如此限定无助于实现空气污染的全面治理。复次,限期达标规划应当由上一级环保部门审批,并接受上一级环保部门对其执行情况的监管。目前《大气污染防治法》规定限期达标规划只须到国务院环境保护主管部门备案,没有来自上级部门的审批和监管。最后,对于未按期完成达标任务的地方政府,应设定具有实质意义的制裁措施。现行的规定是只向本级人民代表大会或者其常务委员会报告每年限期达标规划的实施情况,没有规定未完成会受到何种惩罚,这使得限期达标缺乏保障。可考虑设定多种制裁包括经济制裁,如暂停拨付有关空气污染治理的财政资金。

(三)我国环境公益诉讼制度改革应坚持民事公益诉讼与行政公益诉讼并重原则

近年来我国从修订立法到颁布司法解释所确立的公益诉讼主要是环境民事公益诉讼。①2 012年《民事诉讼法》第55条、2015年1月1日实施的新《环境保护法》第58条和同年1月7日最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》都主要涉及环境民事公益诉讼。同样,在我国的环境司法实践中原告提起的也大都是环境民事公益诉讼。②据最高人民法院在《中国环境资源审判》中的统计:2015年1月至2016年6月全国法院共受理环境公益诉讼一审案件116件,其中环境民事公益诉讼案件104件,环境行政公益诉讼案件12件。这就从一个侧面反映出我国环境公益诉讼制度尚存在如下问题:一是,尽管空气污染十分严重,但新《大气污染防治法》并未回应新《环境保护法》的规定而引入环境公益诉讼,特别是环境行政公益诉讼;二是,空气污染治理的主要责任虽然应由各级政府承担,但《环境保护法》和《大气污染防治法》仍主要致力于“督企”守法而不是“督政”执法。这在实践中变相地鼓励原告提起环境民事公益诉讼而不是环境行政公益诉讼。

美国《清洁空气法》首创公民诉讼,其目的是通过增设诉前程序督促政府勤勉执法并促使企业守法。而且,大多数案件都是针对行政机关提起的环境行政公益诉讼。实践证明,唯有首先定位于“督政”执法,才能更好地达到“督企”守法的目的。鉴于此,我国的环境公益诉讼制度可以做如下完善:一是,基于现实需要并回应《环境保护法》的规定,将环境公益诉讼制度引入治理空气污染的基本法即《大气污染防治法》之中,作为法定的司法救济路径;二是,应当坚持民事公益诉讼与行政公益诉讼并重原则,毕竟,行政机关相对于其他主体比如环保组织来说,在威慑和制裁强大空气污染者方面具有其独特优势。三是,可考虑增设诉前通知与等待程序。

(四)我国应完善针对相关违法行为的制裁措施体系

我国空气污染治理成效不显著的一个重要原因是相关制裁体系不完善。比如,新《大气污染防治法》规定的绝大多数制裁措施是行政性的,而关于其他制裁措施的规定极为简单,特别是关于刑事制裁,只有第127条做了概括性规定:“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。而我国刑法目前只有第三百三十八条的污染环境罪①《中华人民共和国刑法》第338条规定:违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。可作为追究空气污染犯罪的刑法依据。而该条规定的问题是将空气、水、土壤污染犯罪笼统地纳入同一罪名之下。由于污染对象的差异性、污染后果的危害性和污染的实施方式等不同,将空气污染犯罪归于污染环境罪名下并不利于打击污染空气的犯罪行为。而在司法实践中,污染环境犯罪特别是空气污染犯罪极少追究刑事责任。而且,与美国《清洁空气法》的相关规定相比,我国污染环境罪的刑事处罚也偏轻。此外,我国空气污染防治基本法并未明确何种行为会追究刑事责任,也未就空气污染犯罪专门定罪量刑,因而需要加以完善。

最后,为与2015年实施的《环境保护法》衔接,2016年《大气污染防治法》虽增加了对违法行为实行按日处罚这一极具威慑力的处罚措施。但相较于美国《清洁空气法》规定的按日处罚来说,仍有一些方面需加以改进。一方面,美国《清洁空气法》规定的按日处罚的罚款适用范围与联邦环保局行使的行政执法权范围是基本相同的。应当说,该处罚措施几乎覆盖《清洁空气法》可以被处以罚款的全部条款。我国按日处罚措施实施的范围限于《大气污染防治法》第123条②《中华人民共和国大气污染防治法》第123条规定:违反本法规定,企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚:(一)未依法取得排污许可证排放大气污染物的;(二)超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的;(三)通过逃避监管的方式排放大气污染物的;(四)建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。规定中列举的四种行为。显然,我国按日处罚措施的适用范围过于狭窄,可考虑予以适当地扩大。另一方面,按照《大气污染防治法》第123条的规定,按日处罚的罚款数额是按原处罚决定书确定的罚款数额确定的。在实际操作过程中,采用较多的是按照定额或是缴纳排污费的数额来确定处罚数额。但这两种方式确定的罚款数额都有其不科学之处。而美国在确定罚款数额时会综合各种因素,而不是进行一刀切,因而科学合理。罚款主要是对过去已发生的违法行为的否定性评价,并通过剥夺违法者财产利益的方式予以威慑和惩戒。因此,我国有必要更加科学合理地确定按日处罚的罚款数额。

四、结语

当前我国正在承受空气污染之痛。2016年全国338个地级及以上城市中,只有84个城市空气质量达标,占24.9%。[22]在2017年4月26日国务院常务会议上,李克强总理说,雾霾治理已成为关系人民群众健康的“当务之急”,广大人民群众最急切盼望加以解决,该花多少钱就花多少钱![23]要有效解决雾霾之类的空气污染问题,不仅要加大资金投入,而且还需要改进现有治理机制。在此方面,美国空气污染治理机制的维度设计给我国以诸多启示,其核心是应本着优先保障公众健康的理念来完善我国的环境空气质量标准、限期达标规划和环境公益诉讼制度,并改进相关制裁机制。唯有做出艰苦努力,我国才能从十面“霾”伏中走出来,从而实现由“人工蓝”到“天然净”的华丽转变。

[1]Marguerite A.Livingston,Clean Air and Federalism[J].Brooklyn Law Review,Vol.44,1978:1076.

[2]Clean Air Act§101,42 U.S.C.§7401(2013).

[3]Clean Air Act§109,42 U.S.C.§7409(2013).

[4]Professor Arnold W.Reitze,Jr.,Air Quality Protection Using State Implementation Plans-Thirty-SevenYears of Increasing Complexity[J].Villanova Environmental Law Journal,2004:229.

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[11]Safe Air for Everyone v.U.S.E.P.A.488 F.3d 1088,1097(9th Cir.2007).

[12]Clean Air Act§179,42 U.S.C.§7509(2013).

[13]Robert V.Percival,et al.Environmental Regulation:Law,Science,and Policy(7th ed)[M].Wolters Kluwer,2013.1270-1271.

[14]Clean Air Act§304,42 U.S.C.§7604(2013).

[15]Harold Feld.Saving the Citizen Suit:The Effect of Lujan v.Defenders of Wildlife and the Role of Citizen Suits in Environmental Enforcement[J].Columbia Journal of Environmental Law,1994(11):146-147.

[16]James R.May,Now More Than Ever:Trends in Environmental Citizen Suits at 30[J].Widener Law Review,2003(10):31-32.

[17]Steven Ferrey.Environmental Law(6th ed)[M].Wolters Kluwer,2012:234.

[18]Clean Air Act§113(c),42 U.S.C.§ 7413(c)(2013).

[19]EPA.40th Anniversary of the Clean Air Act,https://www.epa.gov/clean-air-act-overview/40th-anniversary-clean-airact(2010-9-14).

[20]EPA.Progress Cleaning the Air and Improving People's Health,https://www.epa.gov/clean-air-act-overview/progress-cleaning-air-and-improving-peoples-health#pollution.

[21]中华人民共和国环境保护部.环境空气质量标准[EB]OL.http://kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/bzwb/dqhjbh/dqhjzlbz/201203/t20120302_224165.htm.

[22]中华人民共和国环境保护部.环境保护部例行新闻发布会实录http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201701/t20170120_395084.htm.2017-1-20.

[23]中国政府网.总理再发话:集中攻克雾霾成因,该花多少钱就花多少钱![EB/OL].http://www.gov.cn/premier/2017-04/26/content_5189105.htm.2017-4-26.

(责任编辑:李潇雨)

On the Dimensions Design and Institutional Implication of American Air Pollution Governance Mechanism

LI Chun-lin,ZHUANG Si-si
(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou 350108,China)

The enactment and enforcement of Clean Air Act of 1970 has fundamentally reconstructed air pollution governance mechanismin the United States.Not only did the mechanism establish governing idea of public health protection primacy,but also constructed four dimensions to support mechanism operation,namely quality standard dimension,standard-achieving program dimension,lawsuit system dimension and sanction guarantee dimension,which effectively promoted the air pollution governance in the United States.Nowadays,China is suffering from air pollution problems,so we may consider drawing lessons from the United States to improve air pollution governance mechanism.

air pollution governance;clean air act;public health primacy;ambient air quality standards

D922.6

A

1008-2603(2017)04-0001-08

2017-07-19

国家社会科学基金项目“环境行政执法与刑事司法衔接中的不确定法律概念研究”(16BFX143)。

李春林,男,福州大学法学院教授,博士生导师,法学博士,研究方向:国际与比较环境法;庄锶锶,女,福州大学法学院博士研究生,研究方向:国际与比较环境法。