论国有企业廉政监督制度建设的三个层次

杜 波,李红枫

(华北电力大学 人文与社会科学学院,北京 102206)

●法学前沿

论国有企业廉政监督制度建设的三个层次

杜 波,李红枫

(华北电力大学 人文与社会科学学院,北京 102206)

在理论界和实践中,对国有企业廉政建设的关注程度低于对政府部门的廉政监督的关注程度,国有企业廉政监督亟待加强。廉政监督制度建设的第一个层次从制度的原则入手进行。原则充分反映国有企业廉政监督制度目标与国有企业发展目标的一致性的要求。在国有企业运营中实施国有企业廉政监督,在反腐倡廉的同时,促进国有企业健康发展。第二个层次是具体的廉政监督制度建设,从内部监督和外部监督制度建设着手,通过制度创新从源头预防腐败发生。强调廉政监督制度与国有企业经营管理制度的高度结合。第三层次的对国有企业高管行为的廉政监督制度建设,从规范、处理、预防方面入手,不仅通过党纪,还应当通过法律制度对国有企业高管的行为进行约束。对高管的行为规范与对国有企业管理人员廉政教育、自律结合。国有企业廉政监督制度建设的三个层次是有机联系的整体。

国有企业腐败特殊性;目标一致性;专业性;高管行为

“腐败与对腐败的治理是当今人类社会无法回避的共同话题。”腐败即权力私化、为政不廉、腐化堕落。对腐败问题,研究者们从以下方面进行探讨。腐败的主体;腐败的目的,为私人和亲朋,为团体,还是为政党;腐败的对象,损害的是社会公共利益,还是也包括特定的个人利益、群体利益;腐败的程度等。相关研究及各国反腐实践表明治理腐败的有效方法之一是廉政。廉政建设是国家政权建设的一项重要内容,反腐倡廉是当前备受关注的热点话题。社会学、政治学、法学领域的专家从各自专业的角度出发,研究和探讨腐败和廉政问题。研究主要集中在廉政制度与政府的关系、廉政制度与腐败的关系、廉政制度与权力的关系、廉政制度与法律的关系等方面。从已有的研究看,人们更多的是把目光投向政府部门的腐败;殊不知企业也产生类似问题,同样值得关注。

“廉者,政之本也”,“政者,正也”。“廉”与“政”就廉政。“廉政”,在《现代汉语词典》的解释是“使政治廉洁”;有学者认为廉政是“廉洁执政、廉洁从政”。廉政可以分为三个层次:“广义的廉政要求参与公共事务及政治生活的政治党派和组织依法参政,不结党营私,致力于公平正义。中义的廉政要求政府及其部门以民为本、依法治理、廉洁高效、不铺张浪费、不滥用民力、不巧取豪夺。”当前人们探讨廉政更多地的是使用狭义的廉政:即“政府公务员在履行其职责权限时不得实施以权谋私等侵损职务廉洁性的行为”。

近年来国有企业高层管理者贪腐案件频发,“从2013年12月1日开始,截至2014年11月30日,国有企业家犯罪案件109例,占同类案件总数的16.59%,犯罪国有企业家共122人,占犯罪企业家总人数的15.27%。”贪腐数额令人触目惊心。贪腐不仅使国家财产遭受巨大损失,贪腐事件的曝光带给社会极其恶劣的社会影响,使人们对政府的信任度降低。国有企业管理人员贪腐事件曝光的是国有企业腐败的表象,国有企业腐败的实质是国有企业管理人员利用公权谋私利。治理国有企业腐败,从国有企业高级管理人员这一特殊的主体的作风和行为的角度提出构筑思想道德防线,加强廉政教育;要求国有企业高管廉洁自律,但这些方案未能很好解决国有企业管理人员利用公权谋私利问题。国有企业廉政监督亟待在制度层面进行建设。结合廉政建设的三个层次,本文拟对国有企业廉政监督制度从制度的目标、原则、具体制度对国有企业高级管理人员行为规范三个层面进行建设。

一、国有企业腐败问题的特点分析

当前的中国在经历了30多年的经济发展之后,进入经济社会转型期。原有的经济发展目标、原有的制度、价值体系、规则、规范不再适应新的经济发展形势的需要,新的适应符合社会发展的制度、规则、价值体系尚未完全建立起来,新旧要素混杂,这样的大环境下给贪腐提供了可乘之机;随着我国市场经济体制的逐步建立,改革进入制度化的阶段。社会环境、人们的思想观念、价值判断标准也发生着很大的变化。“道德的多元化,心理不平衡和更加严格的科层结构,使得腐败呈现出很多新发类型。”社会转型时期诸多影响国有企业腐败的因素叠加,使得国有企业腐败问题更具复杂性。

我国的国有企业通常被称为国营企业,(全民所有制企业)它是由国家出资建立并由国家直接经营的企业。顾功耘等认为国有企业具有行政性(指企业具有并追求行政级别)、政治性(企业实行的是党委领导下的厂长经理负责制)、社会性(企业承担了许多本该由社会承担的职能)、计划性的特征(国有企业很大程度上是计划经济的产物,还不能自主地按市场经济规律有效运行)。从国有企业设立的过程明显可以看出,经过发起、筹建、报批、登记直到企业成立,政府的意志和利益决定了国有企业的行为。因此,可以说国有企业不仅被赋予经济意义,而且被赋予了更多的政治意义。国有企业是支撑社会主义经济制度的基石,国有企业受政府的影响比较大,政府的意志和利益往往在一定程度上决定了国有企业的行为。政府职能与企业管理交错,政府在干预企业的同时无法执行监督企业的责任,政治权力与企业的关系纠缠不清是引发国有企业腐败的重要原因之一。

从国有企业高级管理人员的产生看,我国《全民所有制国有企业法》规定:企业实行厂长(经理)负责制。在第四十四条规定了厂长的产生方式:(一)政府主管部门委任或者招聘;(二)企业职工代表大会选举。企业职工代表大会选举的厂长,须报政府主管部门批准。政府主管部门委任或者招聘的厂长,由政府主管部门免职或者解聘,并须征求职工代表的意见;企业职工代表大会选举的厂长,由职工代表大会罢免,并须报政府主管部门批准。从相关法律规定也可以看出国有企业高级管理人员与政府的关系密切。按照政治学的原理,权力由谁产生就要对谁负责,国有企业厂长对上级主管部门负责,而无需对企业负责。“国有企业领导体制的最大弊端就是企业负责人对企业的人财物、产供销拥有绝对的权力,并贯穿于从决策到执行的全过程,缺乏有效的监督制约机制。”在这样的领导体制下,国有企业高管容易滋生腐败。

传统观点倾向于从经济利益角度分析国有企业腐败的危害,国有企业的腐败导致国有资产流失,国有资产流失大多是国有企业高管贪腐导致的。1993年,美国斯坦福大学的斯蒂格里茨教授来中国考察时就指出,中国一部分国有企业的厂长、经理通过关联交易或合资等方式,将国有企业的资产转出变成自己的私有资产。他将这种现象称为“自发的或非正式的私有化”。

我们认为,国有企业腐败具有复杂性和特殊性。复杂性表现在:国有企业腐败是受大环境的影响;存在制度的漏洞,适应市场经济体制要求的企业管理制度不完善;权力运作不透明,国有企业的组织管理制度使一些国有企业领导将权力集于一身,在涉及企业重大问题上,如在物资、设备采购、产品销售、工程发包中搞 “暗箱操作、权钱交易”;个别企业高管不注意个人修养等多种因素单一或叠加发生作用,导致腐败的产生。国有企业腐败复杂性还表现为在一定的时期,国有企业腐败也许是受大环境因素的影响更多,或许更多地是受制度的因素影响,还可能完全是由自身的因素导致的。国有企业与其他类型的企业相比具有特殊性,国有企业腐败特殊性表现之一是“政府主导经济和企业的路径选择使得国有企业与政府之间从一开始就形成了相互渗透的复杂关系”。国有企业腐败的特点不仅增加了国有企业反腐倡廉的难度。也决定了对国有企业的廉政制度建设不能够简单地采取哪里有问题就解决哪里的思路,而需要根据国有企业腐败的特点,通过制度规范合理界定公共权力边界,对主体权力配置合理划分,使主体在合法的范围内活动,对容易产生腐败的关键环节进行有效控制,提出综合治理的方案。

二、国有企业廉政监督制度建设的目标与经济发展目标一致

我们不认为国有企业廉政监督制度(体系)是一个全新的制度,而是认为它是与国有企业管理制度并存的制度。国有企业廉政监督制度也不是一个孤立存在的制度。国有企业腐败发生在当前的社会经济转型时期,发生在国有企业改革过程中。因此,国有企业廉政监督的建设,首先是确定制度原则,界定公共权力范围。通过制度创新,从源头上防治腐败。

(一)注重与经济社会发展目标相协调

国有企业廉政监督制度的建设目标有两个。一是有效治理国有企业腐败问题,二是在治理腐败的同时保持与促进国有企业健康发展,促进社会经济的发展。企业国有资产属于国家所有。公有产权的所有者虚化,是国有企业运行和管理的难点,“腐败的本质是以公共权力为资本,背离公共利益目标,为个人或小集团谋取私利。”我国国有企业改革经历了三个阶段,概括为“国家所有、授权经营”、“统一所有、分级监督”、“国家所有、分级代表”这三大理论和制度变迁的阶段。从国有企业改革的历程可以看出,健全国有企业发展的相关制度体系,国有企业腐败就会失去环境和土壤。因此,在某种意义上说,国有企业改革历程也应是国有企业治理腐败的过程。只有国有企业廉政监督体系建设目标与经济发展目标相适应,与市场经济发展相适应,才可能从根本上有效预防腐败。

(二)综合治理

在市场经济中,多种企业类型(包括国有企业)并存,彼此之间有着千丝万缕的联系。但他们在市场经济中的地位、竞争优势、适用的规则不尽相同。国有企业廉政监督制度需要建立在与其他类型企业有差别的基础上,形成合力。虽然国有企业在国民经济发展中具有很重要的地位,但其重要性并不必然地表现为占国民经济比重的大小上,国有企业维持市场机制正常运行及经济稳定发展等方面所发挥的调节功能是国有企业存在的意义。国有企业改革需要适应市场竞争的需要,“采用国家参与制度,精选国有经济的产业分布,加强国有企业管理,增强企业素质等办法来提高国有经济控制力。”“国有资产监督管理机构根据授权,依法履行出资人职责,依法对企业国有资产进行监督管理”,国有资产监督管理机构可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。但国有资产监督管理机构不能制定其他类型企业的制度。只有国有企业制度规范与其他类型企业的制度规范彼此之间协调、配套、形成体系,才能有效防止腐败。

三、应对国有企业廉政监督挑战的制度设计

十八大以来,党中央对反腐倡廉工作做出了一系列的部署和行动,国有企业廉政监督目标有两个,即一手抓生产经营管理,一手抓反腐倡廉。随着科技快速发展、信息时代的到来,国有企业发展遇到前所未有的新问题,国有企业腐败也以新的面貌出现,对国有企业廉政监督提出挑战。廉政监督机构不仅需要具备专业反腐败经验,同时还需要具备企业经济管理的相关知识,才能应对复杂的国有企业廉政监督的挑战。国有企业廉政监督制度建设需要与经济管理制度相结合。

(一)制度设计顺应社会经济发展需求

国有企业的根本任务①《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第三条是:根据国家计划和市场需求,发展商品生产……随着我国社会主义市场经济改革目标的确立,国有企业的改革应出于调节国民经济的考虑,以满足国家调节国民经济的需要,有利于整个社会经济协调、稳定和发展为准则。国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位,涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业;支柱行业和高新技术产业中的重要骨干企业是国有经济需要控制的行业和领域。采取多元化的企业组织形式和经营方式以满足提高国有经济控制力、增强国有企业活力的客观需要。这些行业与领域也可能成为国有企业腐败廉政监督的重点环节。也是制度建设的基础。

(二)在制度设计上,立足规范权力运行

“腐败是滥用受委托的权力谋取私利的行为。”对主体权力配置合理划分、规范权力的运行在一定程度上可以遏制利用公共权力谋取私利。《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《条例》)规定国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,对国有资产的管理权做出规定,是权利、义务和责任相统一的体现。依法享有管理资产和管理人员、管理事项的国有资产管理体制在一定程度上可以抑制腐败的产生。“产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学”的现代企业制度有利于实现国有企业所有权和经营权分开,国有企业自主经营,自负盈亏。国家不再直接经营企业。完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度,实行厂务公开制度。国有企业内部这些廉政监督制度建设对提升国有企业的竞争力具有积极的影响,也使国有企业腐败丧失了土壤。

《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》中指出,成立纪律检查委员会的目的是“为了更好地执行党的政治路线及各项具体政策,保证党的一切决议的正确实施”。国有企业内部廉政监督主体是纪检监察机构,是党内监督与行政监察机构和专门的反腐败机构。依据《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》及相关法律规定:对国有企业高级管理人员的考察需要经营管理能力及廉政一起考察。国有企业腐败的产生是在国有企业经营管理过程中,利用公权力谋取的可能是企业的利益,也可能是个人的私利。纪检监察部门若具备一定的企业经营管理专业知识和能力,就可以更好地发现国有企业腐败的环节和关键点,对权力主体和对权力行使的范围进行监督,不留死角,对国有企业领导人员行为违纪违法依相关规定予以处理。这也是监督高效的表现。我们正处在信息时代,国有企业廉政监督主体需要参与到利用大数据等科技手段,确立相关指标,合理界定国有企业相关权力边界的活动中。通过规章制度的建立,明确国有企业主体权力的范围,缩小“灰色地带”的范围,对于“游离于”制度之外的行为或“打擦边球”的行为及时纠偏,使腐败无可乘之机。

(三)建立与完善严格的责任追究制

用责任予以保障。落实主体责任。做到有责必问、有错必究,提高国有企业廉政监督的有效性。

(四)建立相应的预防制度

惩治腐败,是事后的措施。预防腐败的发生,可以减少国有企业腐败造成的各种危害和不利影响。预防制度也是监督制度高效的体现。

(五)建立制度的评估机制与预警机制

利用相关的指标对现有的制度进行评估,发现制度漏洞,及时修补;对国有企业廉政监督制度施行后,通过预警机制发现制度本身存在缺陷,以及制度不能满足对新的问题规制的需要,或可能发生的危害及时发出警报,便于及时调整。

(六)完善制度的监督机制

从监督主体看,我国权力监督体系中的监督形式多种多样。国有企业外部廉政监督需要检察机关为主,主要对国有企业在维护市场竞争秩序,参与公平的市场竞争的行为进行监督。国有企业外部监督需要建立信息反馈制度,结合全国范围内的国有企业腐败案件,对国有企业廉政监督制度建设提出建设意见。建立相应的制度,畅通群众监督、社会监督、舆论监督方式等其他外部监督方式,对国有企业廉政实行有效监督。

四、对国有企业高级管理人员行为规范的制度建设

十八届一中全会以来,习近平总书记先后多次对反腐倡廉工作提出明确要求,告诫全党“必须警醒起来”,“腐败问题越演越烈,最终必然会亡党亡国”。人们对廉政建设的重点在强化政府工作人员的责任意识,对渎职、贪污、寻租的行为进行惩戒和道德教育等问题已形成共识。针对国有企业高级管理人员行为规范的制度建设是国有企业廉政监督建设的重要内容。在“教育,惩治,预防”并重的反腐败战略方针指导下,国有企业廉政监督制度微观层次建设可以从规范、处理、预防方面入手。

(一)规范制度建设

明确的规范不仅是行为的指南,还是惩罚的依据。廉洁在《楚辞·招魂》中:“朕幼清以廉洁兮,身服义尔未沫。”东汉著名学者王逸在《楚辞·章句》中注释:“不受曰廉,不污曰洁。”廉洁是国有企业高级管理人员的行为基本准则。《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》对国有企业高管的行为做出了规定,“国有企业应当依据本规定制定规章制度或者将本规定的要求纳入公司章程,建立健全监督制约机制。”之所以国有企业高管腐败问题严重,“公权力”违法成本低是一个重要原因。对某些国有企业高级管理人员存在贪腐行为,置国家利益于不顾,以权谋私的现象给国家、企业造成损害的行为除了依规定处理外,还需要引入法律规范。加强法律制度建设,对国有企业高级管理人员行使“公权力”的群体,由法律明确规定违法的成本。不受监督的权力必然导致腐败,“绝对权力导致绝对腐败”,能否有效预防腐败,要“把权力关进制度的笼子里”,加强对权力运行的制约和监督,让权力在阳光下运行。

(二)处理制度建设

完善行为约束规范。对国有企业高级管理人员违反相关规定,除了受到警示谈话、调离岗位、降职、免职处理,还应当减发或者全部扣发当年的绩效薪金、奖金。完善相关法律制度,对国有企业管理人员给国有企业造成经济损失的,依据法律规定承担经济赔偿责任,完善与刑法、行政法规定的衔接。建立惩罚与奖励结合的制度。根据实际情况,完善国有企业领导人员的薪酬管理制度,履行国有资产出资人职责的机构和人事主管部门的激励机制,以提高监督的效率。

(三)预防制度建设

预防是指预先做好事物发展过程中可能出现的偏离主观预期轨道或客观普遍规律的应对措施。国有企业廉政监督机构对国有企业工作人员进行廉政教育;编制预防腐败行为发生的控制规范,对腐败容易发生的关键过程、关键岗位设计制度规范。

国有企业廉政监督制度建设从国有企业廉政制度入手,确定国有企业廉政制度建设的目标,原则。在具体国有企业廉政监督制度建设时不仅考虑构建制度本身,还要考虑制度的实施。着重体现国有企业廉政监督目标的原则要求与具体规定的结合。高效的国有企业廉政监督是经营管理制度与廉政监督制度的高度统一。要求廉政监督部门具备专业的反腐倡廉的专业知识和国有企业经营管理专业知识,特别是经营管理知识的掌握与应用。对国有企业高级管理人员的行为规范制度应体现惩罚规定与防范措施并重。在重视道德导向的同时需要考虑建立相应的法律规范与之结合。

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(责任编辑:李潇雨)

On the Three Levels of the Supervision of the Clean State-owned Enterprises

DU Bo,LI Hong-feng
(School of Humanities and Social Sciences,North China Electric Power University,Beijing 102206,China)

In theory and in practice,less attention has been paid to the supervision of the clean government compare to the construction of clean State-owned enterprises,therefore the supervision of State-owned enterprises should be strengthened.The first level of the construction is to start from the principles of the system.The principles fully reflect the accordance between the goal of the supervision system of State-owned enterprise and the goal of the development of State-owned enterprises.In the State-owned enterprises,the implementation concerning the supervision of clean State-owned enterprises can not only fight against corruption but also promote the healthy development of State-owned enterprises.The second level is the specific supervision system construction of the clean government,which starts from the construction of the internal and external supervision and can prevent corruption from the source through the system innovation.And a highly close combination of the supervision and the management of State-owned enterprise system needs to be emphasized.The third level is the supervision system construction of the executivebehaviors.Considering the norm,treatment and prevention,we should constrain the behaviors of State-owned enterprise executives not only through the party discipline but also the legal system.It's suggested that the code of conduct for executives,the education of State-owned enterprise personnel and discipline should be combined.The three levels of the supervision system construction of the clean State-owned enterprises are closely related and are regarded as an organic whole.

particularity of corruption of State owned enterprises;goal consistency;professionalism;executive behavior

F271

A

1008-2603(2017)04-0031-06

2017-05-26

杜波,女,华北电力大学人文与社会科学学院教授;李红枫,女,华北电力大学人文与社会科学学院副教授,法学博士。