基于社会治理创新的现代官僚制再设计

2017-02-26储梦然李世祥

江西社会科学 2017年9期

■储梦然李世祥

基于社会治理创新的现代官僚制再设计

■储梦然李世祥

现代官僚制的合法性稳固无疑是社会有效治理实现的重要基础。韦伯根据其形式合法性理念对现代官僚制进行了构建，认为理性设计下的现代官僚制能够满足现代社会中法理型权威的理性统治需求。然而，20世纪中后期以来，社会环境发生了巨大变化，基于理性设计的现代官僚制出现形式合法性不断丧失和实质合法性缺失等问题，其合法性危机不断扩散。目前，中国正处于改革的攻坚期，中国官僚制度改革的设计理念仍存在缺失现象，只有正视官僚制合法性获取中的价值维度，通过将理性设计的合理思想与社会设计理念相融合，强调基于公共利益的全局意识，获取实质合法性，方能稳固其合法性基础。

官僚制；理性设计；形式合法性；实质合法性

作为现代官僚制的理论发端来源，理性官僚制所突出的正是理性设计概念。在全钟燮提出的公共行政的“设计”概念中，理性设计被描述为旨在实现由理性设计者定义的特定预期目标，以及实现这些目标所需的行为和行动，体现着一种科学化、程序化思维。［1］（P2）韦伯希望通过官僚制的理性设计来确立现代官僚制及统治权威的形式合法性，但是其过于偏重对工具理性的设定以及在设计过程中对实质合法性的不重视，使得理性设计下的现代官僚制张力受限，在理论和实践层面都不得不面对合法性流失问题。

一、理性官僚制合法性的确立

（一）作为现代社会统治合法性基础的理性官僚制

现代官僚制的产生与合法性获取与韦伯的理性统治观念密不可分。所谓理性统治，是指现代社会所特有的依法形成并有程序调节的统治类型。［2］（P106）韦伯认为一种统治的合法性获取需满足两个条件，即必须从正面建立规范秩序，以及在法律共同体中人们必须相信立法形式和执法形式的正确程序。［2］（P106-107）因而，韦伯根据合法权威的获取方式将行政的权威类型划分为传统型、魅力型和法理型。但在韦伯看来，前两种类型的权威可以被合法却专横武断或随心所欲地运用，所以这两种权威都缺乏理性，不足以作为现代社会中的权威合法性来源及行政组织模式。［3］（P44）韦伯之所以会把大量精力用于官僚制的研究上,正是因为他希望寻找到统治合法化的最有效途径。［4］在韦伯看来，这种统治类型就是法理型权威下的理性官僚制。以韦伯为代表的理性设计者认为，最大限度地塑造官僚制度的理性部分是保证现代行政的合法权威的核心部分。他对官僚制的科学化研究和技术性设计不是以建立一种新型的组织管理模式为动机，而是通过这种组织形式的提出为统治合法性提供依据。［4］

在第三种权威类型——法理型权威下，韦伯所建构的理性官僚制充分满足了其合法性理念需求。根据韦伯的理性统治观念，合法性信念退为一种正当性信念，满足于诉诸作出一种决定的正当程序。［2］（P106-107）这种信念，使权威的合法性与组织结构、组织规章等满足程序正当的理性设计相联结。与前两种权威类型中挥之不去的人治理念不同，官僚制统治机器的出现使传统的亲缘系统分化出一个控制中心，亲缘系统不再是整个系统的制度核心，而是把权力和控制的主要功能转让给国家。［2］（P22）政府从此不再以人治，而是通过正当程序的建构实现法治，法理型权威的制度化、非人格化使人不再拘于宗教权威及个人权威。这样的一种个人权利让渡形成了现代政府的公共权力基础，理性官僚制作为这一权威的表达使这种权力得到了扩充和延展。

（二）理性官僚制的形式合法性内涵

理性官僚制可以被看作是韦伯的现代性观点和理性定义下的具体方法论实践，是作为现代行政组织合法性的工具。韦伯所看重的是以工具理性为核心的形式合法性构建，而实质合法性作为一种包含评价性、规范性、规定性的综合分析，［5］并未体现在官僚制的理性设计中。

首先，这种以工具理性为中心的官僚制设计是建立在韦伯的现代性认识上的。韦伯认为基于天职观念的理性行为源于禁欲主义精神，“清教徒愿意在天职中劳作，而我们现代人只是被迫如此”［6］（P183）。事实上，深受尼采影响的韦伯认为，现代性的问题恰恰在于它已经完成，现代性创作了一个牢笼，在它身后留下的只是一种“没有文化使命的禁欲主义”［7］（P39），而现代人则在理性的束缚下日复一日地在牢笼中工作，“没有人知道下一个住进这个铁笼的会是谁”［6］（P184）。理性官僚制作为现代社会中的官僚组织工具，成为这一牢笼的外化形式之一，其设计要求就在于实现工具理性的最大化。价值探讨已经失去了意义，遵循工具理性才是现代人的必然使命。

其次，韦伯认为价值判断是个体的、主观的，对价值命题做过多考虑很容易使形式合法性受到干扰。对这一普遍性和特殊性问题的处理，韦伯主张科学是对价值的报道，他所使用的方法论就是一个选择和组织的客观程序。［8］（P26）毫无疑问，这种在公共话语中摒弃了价值判断的理性观念，满足了韦伯对公共行政建构中的形式合法性需求。就这样，在韦伯对官僚制的理性设计中，形式主义特征及精神的实质被其看作为是理性化趋势的体现。［9］（P322）因此，韦伯认为理性官僚制的正当性效力是建立在理性基础上的，即基于对已制定的规则之合法性的信仰，以及对享有权威根据这些规则发号施令者之权力的信仰。［9］（P332）

最后，理性官僚制是现代性叙述下的理性思维产物，更是将工具理性思维发挥到极致的理想行政模式。韦伯在《经济与社会》中对理性官僚制度的特征表述，体现的正是理性设计中对程序化、层级化、专业化、技术化、科学化以及管理稳定性、原则普遍性的要求，突出的是一种技术优越性。韦伯尤其指出了官僚制发展对身份扯平的重要性，认为官僚制的职业化、非人格化发展能够有效促进平等，“官僚化到处都在预示着大规模的民主制”［9］（P333），是对显贵行政的有力革新。

简言之，韦伯的理性官僚制设计是以构筑具有正当性的法理型权威为基准的。在制度构建来源上，韦伯认为具有形式合法性的理性官僚制能满足现代社会及现代性思维下的理性统治需求。在具体设计过程中，理性官僚制倾向于通过组织内部的理性化设计来获取合法性。在社会效果上，相对于官僚制在社会实践中的弊病，韦伯更多关注于理性官僚制的积极或中性的社会效果，认为官僚制的扩张不仅能使现代组织的理性精神得以充分发挥、满足工业社会发展的现实需求，亦能成为推动民主的重要力量，使之获得良好的社会认同。

二、现代理性官僚制合法性流失

（一）理性官僚制的形式合法性流失

理性官僚制下的行政管理思路适应于一种稳定的组织环境，在这种环境中，服务和日常运作不需要太多创新，民众的价值和需求应保持稳定，组织对各种外部因素应具有可预测性。［1］（P5）但是，现代社会所最不缺乏的恰恰是变化。即使不考虑政府追求善治的价值目标，行政组织也依然无法不与外部环境产生联系。在这种联系过程中，组织对外部因素并不具有其理性所需的可预测性。韦伯仅从组织自身建构出发，至多考虑到的是官僚制扩张可能带来的影响，并未严格考虑过社会系统中的其他主体与官僚制之间的交互影响。因此，本文首先就从官僚组织自身出发，来考量理性设计下的现代官僚制何以丧失其合法性。

1.工具理性指导下的效率流失。理性设计下的官僚制最为引以为傲的是其行政专业化原则带来的效率最大化，以及非人格化设计下的可计算性原则。官僚制组织以科学的专业化、技术化和分工为指导，通过良好的组织设计和日常的命令-服从的层级控制规范个体行为，以期所有行为都能获得效率的最大化。无论是韦伯、西蒙还是布凯南等公共行政学家，最为看重的都是官僚体系的工具理性表达。理性的全部精神被贬低为工具主义的逻辑，工具主义成为践行理性的唯一模式。［10］这恰恰是现代官僚制失去其形式合法性的重要根源之一。首先，现代官僚制从一开始便不可能是一种客观存在的工具，因为非人格化的工具理性设计并不能简单通过技术手段控制实现。自我意识的觉醒是现代性发展中的核心转变之一，霍桑效应的发现也明示效率并非仅靠科学化、技术化手段的管控即可获得，非人格化构建并不具有其现实基础。其次，20世纪中后期以来的自由裁量权扩张也加剧了对官僚制工具理性设定的冲击。在公共政策执行和基层公共事务处理等组织行政过程中，官僚组织必须面对组织成员的私人理性或非理性行为对组织管理目标实现的影响。在行政自由裁量权的扩张中，越来越多的问题变得不具有可预计性，这也是为什么实践中的理性官僚制体系往往是非理性和无效率的。［1］（P6）

2.工具理性异化下的中立原则丧失。理性官僚制的应然状态是政治中立、价值中立，然而现实世界的现代官僚制却挣脱了韦伯构建的理性牢笼。实际上，它已成为了政治活动的又一中心。办公室政治、官僚政治的提出都反映出理性官僚制的政治化倾向，或者反言之，是政治的官僚化。在官僚集团的高度理性制度化过程中，理性设计下产生的强大官僚机器反噬着政治系统的根基。行政机构的膨胀和集团化使之成为政治系统博弈中的重要主体之一。一方面，韦伯的官僚制作为一种实质上的权力本位体制，支配官僚的是强烈的权力拜物教，官僚们也逐渐把对权力的追逐作为其行政行为的主要目标。［11］另一方面，被赋予强大生命力的官僚制，却没有被给予相匹配的价值地位，官僚的社会属性也变得极为模糊。在对权力的追逐过程中，官僚通过自由裁量权进一步扩张权力空间，延展寻租渠道成为常态。在公共选择理论中，这一行为又被引申为官员追求预算最大化、本位主义盛行等具体矛盾，将公共权力用于谋求自身或党派私利的做法屡见不鲜，结构性腐败问题难以根除，以科学技术化、专业分工为载体的工具理性沦为官僚撰取利益的护身符，将政治行政化的过程加以遮蔽，造成形式合法性被破坏。

（二）理性官僚制的实质合法性缺失

1.韦伯理性官僚制的合法性理念失范。在韦伯合法性概念下的官僚制形式合法性流失的同时，合法性理念本身也受到了学界的质疑。可以说，这是一场合法律性（形式合法性）是否能等同于合法性的争论。作为批判韦伯合法性理念的代表，哈贝马斯指出韦伯式的合法性理念仅仅依赖于国家根据系统的合理规则所建立起来的立法垄断和执法垄断，把合法性问题置换为公众对一种政治秩序、程序的事实层面的形式和程序认同问题，存在着理论内涵上的缺失，因为程序自身就存在合法化的问题。［2］（P106-107）因此，合法性的获取至少还要满足一个条件，即为这种正式程序的合法性能力的基础必须具体确定下来。［2］（P106-107）哈贝马斯所关注的正是具有价值诘问的实质合法性部分。作为一种对正当性原则的追问，他认为，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”［12］（P188-189）。很明显，以结构主义思维开展组织自身理性设计的官僚制更多地强调组织与社会间的二元对立。理性官僚制在实质合法性上的缺乏，使其建构未能在诸如满足服务、公平等价值问题上有过多制度设计的考量，造成制度张力欠缺，缺少必要的价值前提和行政过程中获得赞同的基础。

2.物化现代官僚制与理性设计的背离。理性官僚制拥护者的制度自信还源于他们认为官僚制和官僚不会产生卢卡奇所言的物化现象，可以通过效率的实现获得社会认可。但是在现实世界中，正是现代官僚制的物化加剧了其在社会中的变异和僵化。这些不期而遇甚至是积重难返的固有问题已为批判者留下了对官僚制的刻板印象。让理性设计者委屈的是，官僚制中的任何一个令人烦恼的要素都不符合韦伯的官僚制。［1］（P6）物化官僚制下的效率丧失、中立丧失愈加证明理性设计在现实世界中的不足，不能使官僚组织有效回应相应的社会需求。

物化现象首先体现了当下现代官僚制的设计和内部管制僵化。在设计之初，官僚制的典型特质如科层制、专业化分工、普遍规则的建立等推动了现代官僚制的效率实现，但随时间推移，我们却忘记了这些原则特征是为了体现官僚制的形式合法性，并获得现代社会统治中的合法权威。物化过程使理性设计者和实践者淡忘了它们作为手段应具有的灵活性，而把它们当作目的本身。过于僵化的科层制设计使组织日趋僵化、信息闭塞、机构臃肿。由于组织制度不具有必备的灵活性，以工具理性为指导的现代官僚制制度化程度越高，其组织的稳定性、复杂性、内聚力也越高，其本身应有的基于价值判断所带来的制度灵活性、制度张力也逐渐消失。由此，物化的现代官僚制本身似乎成为了行政低效率的根源。再者，物化现象更深层次地体现出官僚和整个官僚组织僵化的理性思维，对科学主义、技术主义的刻板运用不断强化着官僚制的复杂性，使行政程序和行政活动不断精密化。它们拥有形式上的正当性，但是已经迷失在高度复杂化和过度理性主义之中，在官僚制对客观思维的追逐下，问题的解决变成了走完程序的形式上解决，而非需求的满足，更不会考虑被服务者的体验感受。与此同时，简化为纯逻辑的理性削弱了官僚的想象力，使之丧失了对形势的敏感性。［13］（P117）沉迷于工具理性的物化官僚制一旦获取了社会方面的认可，技术上的官僚作风就会更加厉害［14］（P2），这种官僚思维在社会中的弥散可能会导致一个冷漠社会的产生。

（三）理性官僚制合法性危机的扩散

理性设计下的现代官僚制单纯的形式合法性取向，未能满足合法性的政治学及伦理学意义上的建构及实践需求，在操作过程中显得尤为突出。虽然在设计过程中对实质合法性并没有过多关注，但是20世纪前期，理性官僚制带来的组织革新在一定程度上回应了时代问题，获取了一定的实质合法性。然而在随后发展中，理性设计面临无法使官僚制摆脱陷入认同及伦理的困境。一方面，没有实质根基的合法性获取是无源之水，被迫使义务没有了存在的理由。［8］（P179）模糊了公共利益的官僚组织并不能为公共利益做好服务，但却依赖于公众的赞同而获取合法性，这种被迫的赞同自然是难以持久的。另一方面，物化官僚制背叛了原有的理性设计理念，使现代官僚制形态处于扭曲状态，进一步造成其实质合法性流失。理论失范和现实弊病的双重打击加剧了现代官僚制的合法性缺失，也影响到公共行政及政治权威的合法性基础。

现代官僚制的合法性危机致使与之紧密相连的公共行政也一路坎坷。理性官僚制曾因其中立和效率的实现在一定历史时期内获得了形式合法性，与当时的公共行政理念不谋而合。在20世纪前期的公共行政的正统阶段，公共行政更是被定位为“政府官僚制度的中心”［15］（P1），强调科学与事实的影响。现代官僚制与公共行政的这种结合，既使二者在发展初期相互促进，又使二者在后续革新中互为掣肘，使二者共同陷入了合法性危机。一方面，现代官僚制的僵化与公共行政发展中对诸如POSDCORB原则在内的部分行政组织原则的过分强调不无关联；另一方面，官僚制的工具理性思维使公共行政难以跳出追求效率、普遍原则的设计框架。到20世纪中后期，随着理性内涵的进一步延展、后现代性理论发展和理性官僚制物化下的诸多负面社会效果显现，社会对理性官僚制的形式合法性认同越来越低，以官僚制为中心所建构的公共行政也出现了形象上的异化，让人联想到“冷酷无情却颇有权势的官僚”［15］（P29）。同时，现代官僚制的合法性危机也带来了公共行政的合法性危机，这一危机随着后现代性理论的崛起、现代性理论的集体反思而愈加深入。

不得不说，现代官僚制弊病成为公共行政百年发展中难以回避的问题。20世纪中后期以来的新公共行政运动、新公共管理运动、黑堡宣言、新公共服务理论等的出现，都对现代官僚制下的政府失灵弊病提出了诸多思考，并以各国的中央或地方政府作为改革的平台，希望能引起政府行政组织设计和运作模式在价值层面上的变革，重塑官僚组织合法性，维护政府的合法性权威。不过，面对理论界和实践中社会对诸如信息技术、绩效测评技术的追逐，我们也依然可以看到理性官僚制技术思维的身影。我们看到了POSDCORB原则的失效，也看到了诸如“掌舵而不是划桨”等新普遍原则的建立及其在实践中的大力推广。事实上，这些原则是否具有广泛适用性确是存疑的，NPM在各国的实践中表现出极大差异。［16］也许我们需要担心的，正是公共管理范式下的现代官僚制是否会或已经被再次物化。

三、我国治理变革与官僚制再设计

现代官僚制的合法性问题在当代中国尤其具有重要意义。因为我国官僚制的合法性不仅与公共行政的合法性相联系，更与执政党合法性、政治合法性紧密相连，必须引起相应重视。当代中国执政合法性的获取很大程度上是以改革成效为基础的，而如今我国正面临着改革开放以来的又一次深刻变革。然而，在理性官僚制与我国传统官僚制的结合下，所产生的中国现代官僚制具有类似于“中学为体，西学为用”的制度特点，并不利于改革的深入推进。现代官僚制在中国的发展充满了坎坷，导致官僚制所追求的非人格化与效率没有实型，而以人浮于事、文牍主义等为代表的官僚主义作风却“无师自通”。［17］毫无疑问，在管理行政向强调公共性的治理模式这一转变过程中，对当代中国官僚制度的再设计无疑是有效治理的重要价值保障和现实需求。

十八届三中全会以来，社会治理问题已经在实践层面引起了广泛关注，也正体现着中国当代官僚制变革在推动社会转型中的突出地位，我们可以看到改革过程中出现了许多令人耳目一新的变化举措。其一，健全相应制度，切实做到依法治国，包括预算法、环保法在内的多项法律修订及严格执行，这都体现出了我国对行政主体相应行政行为的严格约束。其二，简政放权，释放市场及地方活力，通过行政审批权的削减打破原有僵化程序，提升整体办事的效率和效能。其三，注重权力制约，破除不正当的裙带关系，通过建立权力清单等方式将权力与职位挂钩，实现权责统一，规范行政裁量权的使用，压缩寻租空间。其四，加强对公务员队伍的管理和建设，通过健全公务员的薪酬福利及升降任免调任机制，不断加强反腐力度等举措，在制度约束内努力满足公务员自身的职业发展和自我实现需求。可以看出，当前我国政府行政改革的主体思路主要仍体现在完善理性设计方面，对实质合法性的关注仍未能充分地与现今的改革过程相结合。精简程序、完善法律法规所对应的主要还是基于对组织内部的关注，而从外部的参与和从被服务者视角出发思考问题的能力仍存在欠缺。的确，巩固形式合法性的改革效果在短期内更容易显现，但并不是长久之计。因而，我们更需要以社会设计为指导进行官僚制重构。

社会设计途径包含了对相关行动者价值观的高度重视和鉴赏，关注的方式是聚焦于对组织和社会关系（和行动环境）的解释、理解、共享和学习，采取前瞻性的态度看待冲突化解、问题解决和变化处置。［1］（P174）社会治理的实现不是靠程序的精简完善即可实现的，懒政的解决不必然与善政对等。改革不可简单基于利益相关者、技术优越性、权威与服从的要求，而应是具有实质意义的平等对话，从他在性出发解决问题，尊重的不仅仅是行政机构效率或市场效率，所关注的不仅仅是提升开放性或加强竞争性等问题，而是多元社会参与主体下的整体效益体现和态度思维的根本转变。社会设计的实现是一个由浅入深的过程，需要对形式合法性和实质合法性给予必要的关注，主要包含两方面的改进。

一是合理运用理性精神。社会设计并不代表对理性的摒弃，只是强调同时注重工具理性和价值理性两个维度，不再将理性作为唯一的中心点。一方面，我们仍需要构筑必要的形式合法性，其中应包括健全相应制度和程序规范，加强执行过程中监管和重塑有益的行政文化，进一步切实做到依法治国；另一方面，我们必须跳出原有的僵化工具理性设计思维，增强现代官僚制的实质合法性。仅仅强调理性设计的官僚体制所体现的二元对立特征不利于社会系统的统一建构，社会设计需要一种承认的态度，一种在公共领域中正视价值问题、重视实质合法性的决心以及正确运用价值的能力，具体包括承认权力的多元化分配、承认自我意识、承认参与的价值等。对此，官僚组织应更全面地对组织内外部进行审视。对内而言，行政组织应尊重公务员的自主性及自我意识。在权责范围明确的前提下允许其合理行使自由裁量权，鼓励创新意识，通过绩效工资等方式加强对公务员的激励，切实提升其工作效能。对外而言，行政组织应进一步提升其开放性，实现实质合法性的社会设计需要政府改变传统的静态官僚制结构，通过自身开放接纳社会组织、社会公众参与到公共事务的治理过程中。

二是树立全局意识，即努力实现组织自身价值、组织成员个人价值与公共利益间的相统一。社会设计不应简单被归为社会参与的深入，而是官僚组织如何真正从他在性出发，以利他视角聚合公共利益，从而获得自我实现。具体而言，作为公共部门的政府官僚组织的合法性获取，一定程度上在于对组织自身发展与公共利益间的合理处理。就规范层面而言，官僚组织与社会整体利益本是一致的，但是机械的结构主义造成了官僚制组织建构中的相对孤立，导致个人目标、组织目标与公共利益间的相对分离。一方面是组织成员的自我实现、组织自身的发展及效率需求，另一方面是对公共价值的考虑和基于被服务者的需求体验，这在现实中表现为公务员公共服务动机弱化、官民对立等不良现象。因此，在我国官僚制改革过程中，必须注重对公共价值的有效建构，基于公共价值进行改革规划，从而稳定现代官僚制的基础，使其行动能够获得社会整体赞同。公共行政官员必须加强对自反性思维的培养，识别和破除自身及行政组织中存在的僵化工作思维和路径，从社会效益和被服务者的价值需求进行思考，处理好官僚组织自身效率与社会需求间的辩证关系，真正践行服务型政府理念。从他在性出发把握对官僚制重塑，注重多元探讨，防止改革僵化，更好地获取具有实质合法性内涵的合法性基础。

我们还需注意一点，那就是防止改革理念物化导致的思维僵化和责任放逐。在西方新公共管理运动中，大量形式主义的部门精简、市场化运作被证明并不能有效回应社会需求。这些现象值得引起我国官僚体制改革过程中的警示，不应使官僚制改革削弱了其自身合法性基础，而应使其成为行政组织放逐自身责任的新途径，进而对政治合法性产生负面影响。

［1］(美)全中燮.公共行政的社会建构：解释与批判［M］.孙柏瑛,等译.北京：北京大学出版社，2008.

［2］(德)尤尔根·哈贝马斯.合法化危机［M］.刘北成,等译.上海：上海世纪出版集团，2014.

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［4］张康之.合法性的思维历史——从韦伯到哈贝马斯［J］.教学与研究，2002，(3）.

［5］黄健荣.论现代政府合法性递减:成因、影响与对策［J］.浙江大学学报(人文社会科学版)，2011，(1).

［6］(德)马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神［M］.马奇炎,译.北京：北京大学出版社，2012.

［7］(英)杰拉德·德兰蒂.现代性与后现代性:知识、权力与自我［M］.李瑞华,译.北京：商务印书馆，2012.

［8］(法)马克·夸克.政治与合法性［M］.佟心平，王远飞,译.北京:中央编译出版社，2008.

［9］(德)马克斯·韦伯.经济与社会(第一卷)［M］.阎克文,译.上海：上海世纪出版集团，2014.

［10］陆聂海.从官僚制行政到民主治理:公共管理范式转换的再思考［J］.行政论坛，2016，(2).

［11］张康之.韦伯官僚制合理性设计的悖论［J］.江苏社会科学，2001，（3）.

［12］(德)尤尔根·哈贝马斯.交往与社会进化［M］.张博树,译.重庆:重庆出版社,1989.